«Государство и принуждение»

М.А. ШОКОТЬКО,

адвокат

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Право государственной собственности на землю целесообразно рассматривать в объективном и субъективном смыслах.

Право собственности в целом на природные ресурсы в объективном смысле, т.е. как правовой институт, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих сферу имущественных отношений по ис­пользованию природных ресурсов[1]. В объективном смысле право государственной собственности на землю представляет собой совокупность правовых норм, регули­рующих имущественные отношения принадлежности материальных благ го­сударству и обеспечивающих его возможность по своему усмотрению вла­деть, пользоваться и распоряжаться имуществом (землей)[2]. Данное опре­деление дополняется авторами учебника «Земельное право» как совокупность норм, «также регулирующих порядок разграничения, приобретения, использования и отчуждения государственных земель (объектов права государственной собственности)»[3].

В указанную совокупность С.М. Корнеев, например, включал нормы, которые закрепляют принадлежность материальных благ советскому государству; устанавливают способы, порядок приобретения го­сударством имущества в собственность; определяют содержание и порядок владения, пользования и распоряжения общена­родным имуществом; устанавливают средства охраны принадлежащих государству как собственнику прав на имущество.

Основополагающими из этих норм являются положения Конституции РФ, развитые и конкретизированные в нормах других отраслей права. Все группы норм образуют институт права государственной соб­ственности. Такой институт является комплексным, включающим нормы нескольких отраслей права, в том числе гражданского, земельного, трудового, административного. «Данные отношения, включающие в се­бя присвоение, владение, пользование и распоряжение ресурсами природы, регулируются также отраслевым законодательством, относящимся к адми­нистративному, финансовому и другим отраслям права, разграничивающим полномочия между различными «этажами власти» федеративного государ­ства по управлению и распоряжению объектами государственной собственности.»[4]

В субъективном смысле под правом государственной собственности на землю рассматривается право собственности государства, выступающего в качестве субъекта права[5]. Под этим понимается обеспеченная законом (т.е. признанная и охраняемая государством) возможность для данного субъекта поступать определенным образом и требовать определенного поведения от другого лица или лиц. Субъективное право собственности является элемен­том правоотношения собственности на землю.

Профессор О.Л. Дубовик отмечает особое содержание и значе­ние права собственности на природные ресурсы[6]. Специфическое содержание конституционного права собственности на землю и иные природные ресурсы, по ее мнению, состоит в:

- определении публично-правового режима этих объектов, что означает регулирование вопросов природных ресурсов, земли, статику и динамику их правового режима в рамках и на основе Конституции РФ;

- установлении принадлежности земли и природных ресурсов, что осуществляется в первую очередь путем разграничения компетенции, т.е. веде­ния РФ (ст. 71 Конституции РФ), совместного ведения (ст. 72), ведения субъ­ектов РФ (ст. 73);

- установлении обязанностей и правомочий государства в отношении земли и природных ресурсов, т.е. определении конституционного содержания права собственности и его публично-правового выражения.

Важнейшим ограничением права собственности на землю и другие при­родные ресурсы, по мнению О.Л. Дубовик, следует считать экологическую связанность этого права как установление экологически обоснованной, с уче­том состояния науки и техники, юридически оформленной в законодатель­ных и иных нормативных правовых актах системы условий и процедур реали­зации права собственности на природные ресурсы, которые обеспечивают предупреждение экологических рисков, запреты заведомо негативного воз­действия на окружающую среду. Другое ограничение социальное: осу­ществление права собственности на землю и иные природные ресурсы не может препятствовать праву граждан на благоприятную окружающую среду и иным правам, предусмотренным как в ст. 42 Конституции РФ, так и в рамках других законов[7].

Отличие права государственной собственности, по мнению С.М. Корнеева, от других видов собственности состоит в наиболее всеобъемлющем характере права государственной собственности. Всеобъемлющий характер выражается в том, что государству как собственнику никто не уста­навливает пределы осуществления полномочий. Государство выступает од­новременно и как политический суверен, и как собственник. Оно само, исхо­дя из воли и интересов всего народа, своей властью определяет, каким со­держанием будут наполнены его правомочия, в каком порядке, в каких правовых формах они будут осуществляться. Помимо этого, всеобъемлющий характер права государственной собственности проявляется в том, что в соб­ственности государства может находиться любое имущество, в то время как другие субъекты права не могут быть собственниками некоторых видов имущества. И, наконец, государственная собственность пользуется повышенной, преимущественной охраной[8].

Система отношений собственности, присущая каждому исторически оп­ределенному типу общества, считает В.П. Мозолин, всегда предполагает наличие в ней нескольких разновидностей (форм) собственности. Да и в рам­ках одного и того же общества набор форм собственности не оставался не­изменным. По мере развития производственных сил происходят изменения не только в формах собственности, но и в ее структуре и содержании[9]. По мнению Л.П. Фоминой, понятие «форма собственности», появившееся в советский период, относилось к числу идеологизированных понятий и имело особую значимость применительно к государственной земельной собственности, к правовому статусу государства в сфере земельных отноше­ний[10].

Государственная собственность как «максимальная мера социалистиче­ского обобществления собственности» считалась «высшей» формой собст­венности и тем самым «не равной» иным ее формам. Применительно к земле государственная собственность была и единственной формой, а государство – единственным субъектом права собственности. Теория советского зе­мельного права исходила из того, что исключительная государственная соб­ственность на землю составляет основу всех земельных отношений, определяет их социалистическую природу и особенности их правового регулирова­ния[11].

С понятием «форма собственности» был связан особый правовой статус субъекта, объекта права собственности и особое содержание са­мого права собственности. Л.П. Фомина утверждает: «Неравенство «форм» собственности счита­лось настолько значительным, что постепенно сформировалась и утверди­лась адекватная система понятий, отражавших это неравенство. Поскольку не существовало единого для всех права собственности, то различия в право­вом статусе имущества, связанные с субъектами права собственности, были перенесены на понятие права собственности, как бы включены в это поня­тие. Таким образом, вместо понятий… «право собственности гражданина», «право собственности государства» и т.д. появились другие – «право госу­дарственной собственности», «право кооперативной (колхозной) собствен­ности», «право личной собственности»[12].

Действующее законодательство сохраняет название «форма собственно­сти». Статья 212 ГК РФ, закрепляя признание в России предусмотренных Конституцией форм собственности, четко свя­зывает понятие «форма собственности» с субъектом права собственности. Провозглашенный современным законодательством лозунг «равенства форм собственности», по мнению Е.А. Суханова[13], в действительности за­слонил собой ставшее теперь очевидным положение о том, что право собст­венности должно представлять одинаковые возможности всем свои субъек­там: «Как содержание, так и осуществление правомочий собственника в гра­жданском праве в принципе не имеет различий в зависимости от субъектной принадлежности права собственности, то есть от того, идет ли речь о част­ном или публичном собственнике»[14].

Подобной позиции поддерживается и В.А. Дозорцев: «Основная задача гражданско-правовой регламентации права собственности заключается в том, чтобы поставить участников рыночных отношений в одинаковое, рав­ное положение. Для этого важно создание единого института прав собствен­ности, отказ от деления права собственности на виды или формы, каждый из которых имеет разное содержание»[15].

Право государственной собственности на землю в объективном смысле как совокупность определенных правовых норм, установленных государст­вом, и право государственной собственности на землю в субъективном смысле как правомочия государства неразрывно связаны между собой. Эта связь состоит в том, что государство одновременно выступает и как законодатель, творец объективного права собственности, и вместе с тем осуществляет свои правомочия (субъективное право государственной собственности), распоряжения, владения, управления и пользования землей. Право собственности в объективном смысле как совокупность норм предо­пределяет содержание субъективного права, но не раскрывает его. А субъективное право как право конкретного собственника раскрывает содержание норм права, но взятое в отрыве от объективного права теряет свою основу – законодательство, которым оно было порождено; ведь собственнику принад­лежит вещь на основании действующих законов[16].

Право государственной собственности в объективном смысле, закрепляя за государством его природные богатства, определяет содержание правомо­чий (субъективное право) и порядок их осуществления со стороны государ­ства как собственника, устанавливает способы и методы охраны имущества, принадлежащего государству как собственнику[17]. Давая общую характеристику развития законодательства о праве госу­дарственной собственности на землю, определим временные рамки рассматриваемого вопроса. Для этого, по мнению Н.Б. Маловой, целесообразно выделить не­сколько периодов развития законодательства о праве государственной собственности на землю:

- дореволюционный (до октября 1917 г.) период, характеризующийся многообра­зием субъектов права собственности на землю;

- с октября 1917 г. до декабря 1935 г. – период ликвидации права собствен­ности различных субъектов и становления единой монопольной государст­венной собственности в лице СССР, период формирования единого объекта права государства на землю и иные природные объекты;

- с декабря 1935 г. по февраль 1990 г. – период развития права государст­венной собственности на землю и иные природные объекты как права на всенародное достояние;

- с февраля 1990 г. по январь 1995 г. – период законодательства, характери­зующийся разрушением монополии государства на землю, законодательным закреплением многообразия форм собственности и их равенства, первыми попытками разграничения государственной собственности на недвижимое имущество, в том числе, на землю;

- с января 1995 г. по октябрь 2001 г. – период развития права государственной собственности на основе разграничения компетенции между РФ и субъектами РФ, утверждения необходимости разграничения права государ­ственной собственности;

- с октября 2001 г. по настоящее время – период развития законодательст­ва, основанный на разграничении государственной собственности на землю, на собственность Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, оп­ределения и закрепления прав публичных собственников на конкретные зе­мельные участки как основы для самостоятельного управления и распоряже­ния земельными участками[18].

В основе указанной периодизации лежит развитие социально-экономического уклада общества и государственное развитие, оказавшие ос­новополагающее влияние на совершенствование института государственной собствен­ности на землю. В дореволюционной правовой литературе проблема государственной собственности на землю была связана с теорией о так называемых публичных вещах. Можно отметить две более или менее законченные теории по этому во­просу. Одна из них признавала, что право государства на публичные вещи есть публичное право, а другая утверждала, наоборот, что это есть частное право. Наиболее ярким выразителем первой теории был Г.Ф. Шершеневич[19], а второй – В.Б. Ельяшевич[20]. Так, Г.Ф. Шершеневич, исходя из деления права на публичное и частное, различал два вида имущества, находящегося в собст­венности государства: имущество, которое принадлежало государству и не находилось в общественном пользовании граждан, и имущество, которое, хотя и составляло также собственность государства, находилось в общест­венном пользовании всех граждан. Государство по отношению к первому виду имущества являлось «таким же неограниченным собственником, как и частное лицо», т.е. права собственности государства по отношению к этому виду имущества по своему содержанию ничем не отличались от права част­ной собственности отдельных частных лиц на их имущество.

Что касается второго вида имущества, то, по мнению Г.Ф. Шершеневича, это имущество оставалось в общем пользовании до тех пор, пока не изменя­лось его назначение, и поэтому государство, хотя и явля­лось собственником этого имущества, не могло его продавать, сдавать в аренду и т.д. Таким образом, его право в данном случае ограничено общественным интересом и потому не может быть признано частным правом, а является правом публичным.

По мнению В.Б. Ельяшевича, «право собственности казны ничем не отлича­ется от права собственности всех прочих субъектов гражданского права». Поэтому нет необходимости делить имущество, принадлежащее государст­ву, на два вида (частное и публичное с точки зрения права собственности). В.Б. Ельяшевич считал, что «между государственными имуществами, пре­доставленными в общее пользование, и всеми прочими государственными имуществами нет никакого различия в смысле права, которое принадлежит государству, на те и на другие оно имеет одинаковое право собственности». В.Б. Ельяшевич полагал, что по отношению к имуществу, находящемуся в общественном пользовании, частная собственность являлась одинаково ограниченной, независимо от того, кому это имущество принадлежало – государству или частным лицам. Таким образом, государст­венная собственность не отличается от общегражданской собственности: «Единственное различие между ними лишь в том, что по отношению к пер­вым из них это право собственности ограничено правом участия общего. Но то же самое мы находим и по отношению к собственности частных лиц»[21].

Однако обе теории природу государственной собственности на землю ищут в определении понятия публичной вещи. Например, А.М. Каландадзе отмечал крайнюю запутанность земельно-правового режима накануне Октябрьской революции. Дореволюционное право закреп­ляло государственные, удельные, кабинетские земли, т.е., в сущности, средневе­ковое земледелие[22].

Коренные изменения в земельном законодательстве были связаны с  Октябрьской революцией 1917 г. Декретом «О земле», принятым Вторым Всероссийским съездом Советов 26 октября 1917 г., помещичья собственность на землю отменялась не­медленно, без всякого выкупа. В Наказе о земле, который стал неотъемлемой частью Декрета о земле, была другая формулировка: «…право частной соб­ственности на землю отменяется навсегда и какие бы то ни было сделки с землей запрещаются». Земля «государственная, удельная, кабинетская, май­оратная, частновладельческая, монастырская, церковная, посессионная, об­щественная и крестьянская и т.д. отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней»[23]. Согласно ст. 8 Декрета, «вся земля поступает в общенародный земельный фонд». В.И. Ленин указывал, что «отмена частной собственности на землю есть национализация земли», однако на самом деле провозглашалась со­циализация земли, так как собственником всех природных ресурсов стали трудящиеся[24].

Декрет ВЦИК, опубликованный 19 февраля 1918 г., «О социализации земли»[25], по существу, повторил все основные идеи Декрета о земле. Форму­лировка права собственности на землю, правда, была более общей: земля «переходит в пользование всего трудового народа».

Для социализации земли в принятой 10 июля 1918 г. Конституции РСФСР было объявлено об отмене частной собственности на землю, а весь земельный фонд признавался общенародным достоянием и пе­редавался трудящимся без всякого выкупа на началах уравнительного земле­пользования. В следующем акте советской власти – Постановлении ВЦИК от 14 февраля 1919 г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехо­да к социалистическому земледелию»[26] – закреплялось, что все земли в Россий­ской Федерации, в чьем бы пользовании они ни находились, составляют единый государственный земельный фонд, которым распоряжаются Народ­ные комиссариаты и подведомственные им местные органы власти.

Земельный кодекс РСФСР, принятый 30 октября 1922 г.[27], однозначно установил, что все земли в России, в чьем бы ведении они ни находились, находятся в собственности Рабоче-крестьянского государства. Хотя прямо в Кодексе не было сказано, что государство является единственным, исключи­тельным собственником земли, юридически оно стало таковым. Национали­зация земли получила окончательное правовое закрепление. Земли, составлявшие государственный фонд, находились в заведовании Народного комис­сариата земледелия и его местных органов[28].

Поскольку Земельный кодекс 1922 г. регулировал преимущественно вопро­сы сельскохозяйственного землепользования, в начале двадцатых годов бы­ли приняты и другие акты природоохранного направления. Так, правовой режим лесов был определен Лесным кодексом РСФСР[29], принятым в 1923 г.; отношения, связанные с использованием недр, урегулированы Положением от 7 июля 1923 г. «О недрах земли и разработке их»[30]. В развитие Земельного кодекса РСФСР принимается Положение от 13 апреля 1925 г. «О земельных распорядках в городах»[31], 28 августа 1925 г. – союзное Положение «О зем­лях, предоставленных транспорту»[32]. В отношении права государственной собственности позиции всех указанных актов едины.

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г.[33] подтвердил, что земля является достоянием государства и не может быть предметом частного оборота (ст. 21).

В первом кодификационном общесоюзном земельном законе «Общие начала землепользования и землеустройства», утвержденном постановлени­ем ЦИК СССР 15 декабря 1928 г.[34], подтвердилась национализация земли, т.е. отмена частной собственности на землю и установление на нее права исключительной государственной собственности Союза ССР. Статья 2 закрепи­ла за союзными республиками право общего распоряжения землей, за ис­ключением случаев распоряжения землями, отводимыми, в порядке особых общесоюзных законов, учреждениям Союза ССР, предприятиям и организа­циям общесоюзного значения; выделения земель в общесоюзный переселенческий фонд и распоряжение этим фондом; сдачи земли в концессию. Новое законодательство 1928–1929 гг. было построено на классовой основе и связано с непосредственным вмешательством в организацию рас­пределения общинных земель. В 1929 г. началась всеобщая кампания по принудительной коллективизации и раскулачиванию крестьян. Все земли передавались в пользование рабочих и также составляли собственность СССР[35].

Среди институтов земельного права прочно заняло доминирующее положение право исключительной государственной собственности на землю. Это нашло отражение и в принятой 5 декабря 1936 г. Конституции СССР[36], установившей, что земля, ее недра, воды и леса в СССР являются государст­венной собственностью, т.е. всенародным достоянием (ст. 6). Статья 14 относи­ла к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управ­ления установление основных начал землепользования, а также пользование недрами, лесами и водами. Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, принятые 8 декабря 1961 г.[37], подтвердили, что государственная собст­венность – общее достояние советского народа, основная форма со­циалистической собственности. Государство является единым собственни­ком всего государственного имущества. Земля, недра, воды и леса, являясь исключительной собственностью государства, могут предоставляться только в пользование (ст. 21)[38].

Гражданский кодекс РСФСР, принятый 11 июня 1964 г., в ст. 94 и 95 повторял формулировки Основ гражданского законодательства 1961 г.[39]

В 1960-е годы проводятся активные работы по кодификации земельного законодательства на уровне как Союза ССР, так и союзных республик. Вер­ховный Совет СССР 13 декабря 1968 г. принял Основы земельного законо­дательства Союза ССР и союзных республик[40], которые не только объедини­ли нормы земельного законодательства, но и с учетом накопленного опыта правового регулирования земельных отношений ввели ряд новых, прогрессивных положений.

В развитие положений Основ земельного законодательства во всех союзных республиках были приняты земельные кодексы. В Российской Федерации Земельный кодекс РСФСР был принят 1 июля 1970 г. Кодекс под­тверждал существование государственной собственности на землю как об­щего достояния всего советского народа (ст. 3)[41]. В соответствии с Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик вéдению Союза ССР в области регулирования земельных отношений подлежало рас­поряжение единым государственным земельным фондом в пределах, необ­ходимых для осуществления полномочий Союза ССР в соответствии с Конституцией СССР, и установление основных положений землепользования и землеустройства[42]. Вéдению Российской Советской Федеративной Социали­стической Республики в области регулирования земельных отношений под­лежало распоряжение в пределах республики единым государственным зе­мельным фондом и установление перспективных планов его использования, установление порядка пользования землей и организация землеустройства. Вéдению автономных советских социалистических республик в области ре­гулирования земельных отношений подлежало распоряжение в пределах республики единым государственным земельным фондом[43].

Помимо Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, велась разработка и принятие общесоюзных законодательных актов, определявших правовое регулирование иных природоресурсных отно­шений и затрагивавших земельные отношения, в том числе: Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик 1970 г.[44], Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 г.[45], Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977 г.[46] В соответст­вии с этими основами были приняты республиканские законы и кодексы, регламентировавшие использование вод, недр, лесов. Во всех указанных актах сохраняется общая позиция – исключительное право государственной соб­ственности на природные объекты.

Конституция РСФСР 1978 г.[47] в ст. 11 подтвердила, что государственная собственность – общее достояние всего советского народа, основная форма социалистической собственности. В исключительной собственности госу­дарства находятся земля, ее недра, воды, леса.

Новый этап развития земельного законодательства Н.А. Сыродоев[48] от­носит к периоду так называемой перестройки. Верховный Совет СССР при­нял 28 февраля 1990 г. «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле»[49]. Подготовка проекта Основ велась на фоне ожесточен­ной борьбы между сторонниками сохранения монопольной государственной собственности на землю и теми, кто призывал к ее разрушению. В результате этой борьбы понятие «собственность на землю» исчезло и в Основы был введен такой компромиссный титул права на землю, как пожизненное насле­дуемое владение.

Основы, по существу, не изменили советский земельный строй. Незыблемость исключительной государственной собственности на землю в какой-то мере была поколеблена. Однако Основы были обречены на недолгое существование: прибли­жался развал Союза ССР. Исключительно жаркие споры по поводу установления частной собственности на землю велись на съездах народных депу­татов Российской Федерации. Первые шаги к разрушению монополии госу­дарственной собственности на землю были предприняты в связи законами РСФСР № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г.[50] (с изменениями от 21 марта 2002 г.), «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 г.[51], которые нашли отражение в поправках к Конституции РФ. Согласно ст. 2 Закона «О земельной реформе», «монополия государства на земли на территории РСФСР отменяется[52]… Вводятся две основные формы собственности на землю – государственная и частная. Государственная соб­ственность на землю выступает в виде федеральной собственности РСФСР и собственности республик, входящих в состав РСФСР. Право распоряжения землей, находящейся в государственной собственности, передается Советам народных депутатов в соответствии с их компетенцией. Частная собствен­ность на землю реализуется в виде индивидуальной и коллективно-долевой собственности граждан».

Принятый 25 апреля 1991 г. Земельный кодекс РСФСР[53] также провоз­глашал, что земля в Российской Федерации является достоянием народов, проживающих на соответствующей территории, в РСФСР устанавливается государственная собственность на землю и собственность граждан и (или) их коллективов (совместная или долевая). Собственниками земли выступают: государство в лице РСФСР и республик, входящих в ее состав, граждане, колхозы, коллективы других кооперативных сельскохозяйственных пред­приятий и акционерных обществ, в том числе созданных на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий. Формы собст­венности на землю в республиках, входящих в состав РСФСР, могут уста­навливаться законами этих республик, изданными в соответствии с Конституцией РСФСР и Конституциями республик (ст. 3). Землями, находящимися в государственной собственности, распоряжались местные (сельские и по­селковые) Советы народных депутатов в соответствии с их компетенцией. В целом Кодекс оставался на позициях Конституции, так как не мог выйти за ее рамки.

Исключительное значение имел Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»[54]. В нем провозглашался принцип свободы распоряжения земельными участками, находящимися в собственности, хотя и не предусматривались какие-либо новые основания приобретения права собственности на землю. Указ разрешил регистрацию прав на землю в орга­нах Роскомзема, утвердил новую форму свидетельства на право собственно­сти. Основополагающие нормы в области регулирования земельных отно­шений ввела новая Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г.[55] Она за­крепила право частной собственности на землю, отменила все имевшиеся в прежней Конституции ограничения по распоряжению находящимися в соб­ственности земельными участками, создала условия для кардинального ре­формирования земельных отношений. Конституцией РФ были закреплены государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности на землю (ст. 9).

Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации»[56] признаны недействующими более трети статей Земельно­го кодекса РСФСР. Возникла неопределенность во многих вопросах регули­рования земельных отношений.

Основные положения, касающиеся государственной и муниципальной собственности, получили закрепление в Гражданском кодексе РФ, принятом 30 ноября 1994 г.[57] Статья 214 ГК РФ определила государственную собствен­ность как имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ (собственность субъекта РФ). Пункт 2 этой статьи гласит, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в соб­ственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Ряд действующих федеральных законов объявили федеральной собственностью конкретные земли и земельные участки. Эти федеральные законы были направлены на обеспечение конкретных государственных нужд. В частности, это – п. 4 ст. 87 Земельного кодекса Российской Федерации[58], ст. 19 Лесного кодекса Российской Федерации[59], ст. 35, 36 Водного кодекса Российской Федерации[60], п. 10 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»[61], п. 2 ст. 6 Федерального закона от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», п. 3 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»[62], п. 2 ст. 29 Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране»[63], ст. 5 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»[64], п. 6 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых территориях», п. 1 ст. 13 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе»[65], ст. 7.1 Феде­рального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»[66], п. 3 ст. 4 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распо­ряжения имуществом железнодорожного транспорта»[67].

Земельный кодекс Российской Федерации, принятый 25 октября 2001 г., закрепил многие положения, являющиеся основой для регулирова­ния земельных отношений и в области государственной собственности на землю: понятие государственной собственности (п. 1, ст. 17), возможность разграничения права государственной собственности на землю в соответст­вии с Земельным кодексом и федеральными законами (п. 2, ст. 16), опреде­ление земельного участка (п. 2, ст. 6), категории земель (ст. 7), их понятие, состав, правовой режим и др.[68]

Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» установил важную норму (п. 10, ст. 3): рас­поряжение земельными участками, государственная собственность на кото­рые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.

Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[69] определил порядок и спо­собы проведения приватизации государственного и муниципального имуще­ства, т.е. возмездного отчуждения имущества, находящегося в собственно­сти Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юри­дических лиц. Действие данного Закона не распространяется на приватиза­цию земли, за исключением случаев нахождения на ней объектов государст­венной или муниципальной собственности и природных ресурсов (ст. 3). Указанный Федеральный закон регулирует не только отношения, возникаю­щие при приватизации государственного и муниципального имущества, но и связанные с ними отношения по управлению государственным и муници­пальным имуществом.

Порядок распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственно­сти на землю был определен постановлением Правительства РФ от 7 августа 2002 г. № 576 «О порядке распоряжения земельными участками, находящи­мися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю»[70]. Распоряжение такими участками было возложено на Министерство имущественных отношений РФ, реорганизованное впоследствии в Федеральное агентство по управлению федеральным имущест­вом (Росимущество).

21 декабря 2004 г. был принят Федеральный закон № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»[71], определив­ший порядок перевода земель и земельных участков, находящихся в государственной собственности, из одной категории в другую, в том числе, до момента разграничения государственной собственности на землю (ст. 15)[72].

Одним из ключевых вопросов, возникших после распада СССР, стал вопрос разграничения полномочий и права государственной собственности на землю между Российской Федерацией и ее субъектами. Дальнейшее раз­витие государственной собственности на землю связывалось с определением конкретных полномочий и прав публичных собственников. А развитие зако­нодательства было направлено на урегулирование вопросов разграничения государственной собственности на землю и закрепления прав на землю Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.