«Ответы на вопросы по праву»

Исторические и правовые особенности субъектного состава Российской Федерации /

Ливеровский, А. А. 2001

 

Наличие асимметрии в федерации ставит вопрос о специфике ее субъектного состава, что особенно актуально для такого государства, как Российская Федерация, поскольку и формирование Российской империи, и выделение РСФСР как союзной республики в составе Союза ССР протекали как очень сложный процесс под воздействием различных неоднородных факторов.¹

Прежние оценки названного процесса сегодня в значительной мере пересматриваются, что не касается самих исходных моментов, с которыми РСФСР вышла в 1990 г. на путь построения новой Российской Федерации.

Однако для рассмотрения современных аспектов данной темы интересно привести некоторые исторические свидетельства, в частности те, которые можно назвать «конституционными определениями Российской Федерации как государства».

Конституция РСФСР 10 июля 1918 г. устанавливала в ст. 2, что «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик».

Одновременно в ст. 11 этого документа указывалось: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы».²

Приведенные положения, как и ряд иных норм указанного документа представлялись весьма туманными даже для непосредственных участников составления его проекта.³ Остановимся на двух моментах. С одной стороны, ст. 2 и 11 устанавливали основой государственного устройства России своего рода «национальный федерализм», с другой — Конституция 10 июля 1918г. исходила из сохранившегося структурного деления территории государства на волости, уезды, губернии и области (ст. 61 и др.).

Конституция РСФСР 11 мая 1925 г. также выдвигала в ст. 2 на первый план принцип «национального федерализма»: «Российская Республика есть социалистическое государство рабочих и крестьян, строящееся на основе федерации национальных советских республик». Однако в тексте обнару­живаются уже гораздо более четкие определения автономных республик и автономных областей при одновременном сохранении таких территориальных образований, как края, области, губернии, округа, уезды, районы, волости.⁴

Таким образом, можно отметить, что становление и непосредственно послереволюционное развитие Российской Федерации протекало не только при стремлении разрешить национальные проблемы под лозунгом пролетар­ского интернационализма, но и с явными попытками «вписать» прежнее территориальное устройство России в систему новой организации государ­ственной власти.

Организационное оформление компромисса между территориальными и национальными началами в государственном устройстве РСФСР продол­жалось и далее. Однако если судить по постепенному увеличению числа автономных образований, то развитие Федерации протекало с усилением национально-автономной тенденции. При этом надо заметить, что новые конституции РСФСР определений федеративной природы государства, как и прежде, не содержали.

Конституция РСФСР 21 января 1937 г. ввела новую конструкцию, согласно которой в ст. 14 перечислялись публично-территориальные образо­вания, состоящие в РСФСР.⁵ Эту же традицию продолжила и Конституция РСФСР 12 апреля 1978 г. (ст. 71).⁶

Можно сделать вывод, что на официально-конституционном уровне был произведен отказ от попыток сформулировать суть Российской Федерации как федерации особого типа, что не исключало появления в литературе различных доктринальных констатации федеративной модели России. Так, например, отмечалось, что «РСФСР сложилась как своеобразная, новая форма федерации. Она возникла не в результате объединения равнозначных суверенных государств, а в силу выделения отдельных территорий из уже суще­ствующего государства — Российской Советской Республики — и предоставления им статуса автономных единиц. То есть Российская Федерация сложилась не как союзное государство, а как государство с автономными образованиями».⁷

С несколько по-иному расставленными акцентами, но, по сути дела, идентично сформулированной была и другая концепция своего рода «унитарно-автономной федерации»: «Одной из важнейших особенностей юридической природы РСФСР как федерации, основанной на автономии, является разнообразие ее субъектов, различающихся по своему правовому статусу. Другая особенность РСФСР как федерации состоит в том, что кроме автономных субъектов она имеет и неавтономные части — края, области, города и т. п., населенные главным образом русскими, составляющими большинство в РСФСР. Однако эта часть территории РСФСР, заселенная главным образом русскими, не обладает статусом автономии, она как бы составляет основу Российской Федерации, ее ядро, вокруг которого объеди­няются и сплачиваются все другие народы, проживающие в пределах РСФСР. В этом смысле РСФСР можно назвать такой федерацией, которая сочетает в себе элементы как унитаризма, так и федерализма».⁸

В приведенной цитате нетрудно усмотреть известные противоречия: достаточно сопоставить РСФСР с другими союзными республиками (Азербай­джаном, Грузией, Узбекистаном) или такими зарубежными государствами, как Испания и Италия, которые при широкой автономии ряда территорий отнюдь не считаются федеративными.

Приведенные доктринальные разработки по понятным причинам потеряли теоретическое значение, хотя и продолжают поставлять определенный материал историко-сравнительного, а также политико-идеологического плана. Однако основной вывод, который можно сделать, состоит в том, что к началу 90-х годов Российская Федерация подошла при крайнем разнообразии публично-территориальных образований, входящих в ее состав.

Остановимся на термине «публично-территориальное образование», причем заранее отметим, что это понятие характеризуется комплексом признаков, к которым не могут относиться только юридические, оно должно включать географические, экономические, социальные и иные признаки.

Следует обсудить необходимость обращения к данному понятию. Во многих государствоведческих работах как разрешение отдельных вопросов федеративного устройства, так и построение типологии субъектов федерации не опирается на введенное и необходимое исходное понятие, которое могло бы оправдать и синтезировать внутрифедеральную структурную иерархию. Иногда авторы исходят из таких признаков субъектов федерации, которые оказы­ваются соответствующими существенно различным типам субъектов федерации.

Так, например, в монографии Б. Я. Бляхмана при определении субъектов Российской Федерации указывается, что следует конституционно разгра­ничить понятия «государство» и «государственность». Однако в дальнейшем оказывается, что оба понятия жестко связаны с суверенностью, что делает указанное различение и малопонятным, и едва ли практически оправданным.⁹

По мнению В. Дзодзиева, высказанному при анализе проблем субъектов федерации, в силу интеграционных процессов происходит замена нацио­нального государства на «государство нового, регионального типа». В контексте данного исследования можно утверждать, что такая характеристика прила­гается к любым субъектам Российской Федерации.¹⁰

С позиций ряда авторов, края, области и т. п. (т. е. все субъекты кроме республик) представляют собой «государственные образования», но в чем их отличие от «государств-республик», а также, что объединяет эти формы, если выйти за пределы крайне абстрактных проблем суверенности, — остается, по сути дела, неизвестным.¹¹

Возможно, что ближе всего к введению исходного понятия подошла Л. Ф. Болтенкова. Она подразумевает под субъектами федерации «составные части государства», но включает в число последних не только собственно субъекты федерации, но и такие составные части государства, которые по ряду признаков к субъектам федерации относиться не могут.¹² При такой позиции субъект федерации, во-первых, заранее ограничивается в своих признаках лишь ракурсом государственно-территориального устройства, а во-вторых, выводится из возможности сопоставления его с государством, что едва ли оправданно, если иметь в виду преобразования федерации, как имевшие ранее место в истории, так и возможные в будущем.

Наверное, приведенные примеры можно умножить, однако важнее определить указанное выше понятие с целью дальнейшей его конкретизации с учетом исторического наследия Российской Федерации.

С нашей точки зрения, публично-территориальное образование — это такая система общественных отношений, которая определяет осуществление публичной власти применительно к определенному социальному субстрату, действующему на определенной территории. Публично-территориальное образование как бы «ассоциирует» соответствующие общественные отношения, одновременно превращаясь тем самым в субъект общественных отношений с иными публично-территориальными образованиями, а также иными социаль­ными институтами (например, партиями, церковью и т. д., и т. п.).¹³

Любое публично-территориальное образование характеризуется, по нашему мнению, территориальными, социальными, традиционно-куль­турными, экономическими, организационно-властными и организационно-правовыми, а также международными аспектами своего возникновения, развития и функционирования.

К числу публично-территориальных образований, если следовать введенному нами определению, относится прежде всего государство. Подчеркнем, что приведенное определение вполне отвечает тем пред­ставлениям о государстве, которые издавна сложились в государствоведении, в том числе отечественном.

Так, известный российский государствовед и политический деятель предреволюционной поры Ф. Кокошкин, рассматривая «предварительное понятие государства», писал следующее: «Итак, слово "государство" употреб­ляется для обозначения и известной страны, и известного населения, и правительства, стоящего во главе населения. Все эти три словоупотребления, хотя и различны, но имеют один общий корень; во всех трех случаях в сущности имеется в виду одно и то же понятие, одна и та же идея, но только это понятие выражается фигурально при помощи указания на один из составляющих его элементов. И территория, и население, и правительство или власть суть элементы государства, но ни один элемент в отдельности не есть сам по себе государство. Государство по своему существу не есть ни территория, ни совокупность людей, оно не есть, вообще, какой-либо материальный предмет или собрание таких предметов: оно есть общественное явление...».¹⁴

Заметим, что, выступая против немарксистских теорий государства, последовательные марксисты вслед за Ф. Энгельсом также исходили из трехэлементной системы государства: три признака отличают, по Энгельсу, государство от рода: власть, территория и имущественное, т. е. классовое, деление населения.¹⁵ (Между тем «население» оказывается связанным воедино понятием в данном определении государства, несмотря на его имущественное расслоение.)

Трехэлементная структура государства просматривается и в новейших работах, затрагивающих данное понятие. Так, например, отмечается, что к основным признакам государства относятся особая система органов и учреждений, осуществляющих властные функции, а также определенная территория с населением, на которую распространяется юрисдикция конкретного государства.¹⁶

В сущности, можно с одинаковой достоверностью утверждать, что государство как воспринимает свой элементный состав от иных публично-территориальных образований, так и «передает» свой элементный состав (в структурном, конечно, плане) иным публично-территориальным образо­ваниям. Поэтому столь сложен вопрос о критериях различения собственно государства и его «составных частей», особенно это касается федеративных государств. При этом нельзя игнорировать и то, что воспроизведение основных признаков публично-территориальных образований налагается на определенный уровень публично-территориального образования, его специ­фику, которая во многом зависит от конкретного государства-страны.

Если вести речь о Российской Федерации, то на протяжении ее истории уровни публично-территориальных образований, чаще всего под лозунгами национально-территориального либо административно-территориального переустройства, неоднократно подвергались преобразованиям.¹⁷ В интересах нашей тематики важно рассмотрение той территориальной организации, которая сложилась в РСФСР к началу 90-х годов.

Согласно ст. 71 Конституции РСФСР 12 апреля 1978 г. автономные советские социалистические республики «состояли» в РСФСР. Края, области, города республиканского подчинения, автономные области и автономные округа в РСФСР «имелись».

Данные терминологические различия позволяют заключить, что сама «национальная автономность» была в пределах РСФСР неравнозначной. Только автономные республики рассматривались в качестве «составных частей», правда, с неопределенными характеристиками. Что же касается иных публично-территориальных образований, то все они подпадали под понятие элементов административно-территориального устройства.

Данный вывод подтверждается, в частности, Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР».¹⁸

В соответствии с данным документом (составленным технически крайне неудачно) можно считать, что к публично-территориальным образованиям административно-территориального плана относились края, области, автономные области, автономные округа, районы, сельсоветы, а также населенные пункты, которые, впрочем, административно-территориальными единицами не назывались. В свою очередь населенные пункты подразде­лялись на города республиканского (РСФСР и АССР), краевого, областного, окружного и районного подчинения, а также рабочие, курортные и дачные поселки и, наконец, сельские населенные пункты.

В нашем понимании все эти «единицы» являлись публично-территориаль­ными образованиями, причем даже в условиях формализма, свойственного тому времени, критерии данного подразделения имели под собой опреде­ленные материальные основания как в силу сложившейся исторически общности проживания, так и в силу иных факторов, их обусловливавших. Так, например, к категории рабочих поселков были отнесены «населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, пред­приятия по производству и переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты с численностью населения не менее 3 тысяч человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85 процентов, а также населенные пункты, на территории которых расположены высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения. В отдельных случаях к категории рабочих поселков могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения и менее 3 тысяч человек, имеющие перспективу дальнейшего экономического и социального развития и роста численности населения» (ст. 11 Положения).

Думается, что подобная разбивка по категориям в современных условиях потеряла (или во всяком случае в значительной степени утратила) свое назначение, свойственное территориальной организации, построенной на централизованном планировании. Однако «остов» данной организации практически сохранился, и важно, чтобы, несмотря на достаточно карди­нальные перемены, как уже произошедшие, так и возможные в будущем, территориальная организация Российской Федерации и ее составных частей, включающая публично-территориальные образования разного уровня, обеспечивала необходимые процессы экономического и иного воспроизводства. В этом плане представляется оправданным определение территориальной организации, данное одним из современных авторов: «Территориальная организация Российского государства, — пишет А. С. Саломаткин, — представляет собой обусловленное федеративной природой, внутренне упорядоченное и согласованное взаимодействие территориальных единиц, обеспечивающее эффективное функционирование системы органов государ­ственной власти и местного самоуправления, а также процесс целенаправ­ленных действий со стороны соответствующих органов по обеспечению устойчивости, территориальной целостности государства и совершен­ствованию взаимосвязей между его составными частями — территориаль­ными образованиями». И далее автор отмечает, что «соответствующее территориальное образование (от субъекта Российской Федерации до сельского поселения) в лице своих органов при всех особенностях обязано иметь сферу собственного регулирования общественных отношений, самостоя­тельно принимаемых под свою ответственность решений с учетом соб­ственных ресурсов (материальных, финансовых и иных)».¹⁹

Приведенную цитату можно рассматривать как «благие пожелания», поскольку основные пункты данного определения в отношении Российской Федерации сегодня называются в различной литературе реалиями «слабыми», «недостаточно эффективными», «кризисными» и т. п.²⁰ Поэтому достижение оптимальной территориальной организации — это еще вопрос времени.²¹ Однако существенно для разрешения современных проблем территориальной организации то, что с принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 г. окончательно закреплены дополнительные внутренние характеристики публично-территориальных образований: во-первых, территориальная организация Российской Федерации преобразилась в систему субъектов Российской Федерации; во-вторых, наряду с системой государственной власти появилась система муниципальной власти, что также не могло не сказаться как на самой территориальной организации, так и на характе­ристике публично-территориальных образований.

Если исключить из рассмотрения саму Российскую Федерацию как государство, то можно констатировать, что в стране сегодня функционируют два вида публично-территориальных образований: это образования, в пределах которых осуществляется государственная власть, и образования, в пределах которых осуществляется власть муниципальная. Однако весьма спорной оказалась граница между названными разновидностями публично-территориальных образований, несмотря на весьма «объемную», казалось бы, дефиницию, заключенную в ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Муниципальное образование — городское, сельское посе­ление, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которой осуществляется местное само­управление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». В свою очередь, ч. 1 ст. 12 этого же Закона провозгласила, что «местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований — устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций».²²

*Научный руководитель Института права С.-Петербургского ун-та экономики и финансов.

¹Златопольский Д. Л. СССР — федеративное государство. М., 1967; Халилов А. М. РСФСР — социа-листическое правовое государство. Казань, 1967; Куприц Н. Я. Из истории науки советского государственного права. М., 1971. С. 156—194; Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России: В 3 кн. Кн. 1. М., 1992; Ким А. И. Своеобразие государственно-правовой природы РСФСР // Советское много-национальное государство. Свердловск, 1983. С. 55-64; Чистяков О. И. О национально-государственном разме-жевании в период становления Российской Федерации // Сов. государство и право. 1991. № 11. С. 143-151; Кря-жков В. Статус автономных округов: эволюция и проблемы // Российская Федерация. 1996. №3. С. 48-50; и др.

²СУ. 1918. № 51. Ст. 582.

³Гурвин Г. С. История Советской Конституции. М., 1923.

⁴Образование и развитие Союза Советских Социалистических Республик (в документах). М., 1973. С. 370, 378 и др.

⁵Там же. С. 471-472.

⁶Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

⁷Чистяков О. И. Конституция РСФСР 1918 года. М„ 1984. С. 116.

⁸Лепешкин А. И. Советский федерализм. М., 1977. С. 203.

⁹Бляхман Б. Я. Гражданское общество и государство: проблемы взаимоотношений. Кемерово, 1997. С. 162-163.

¹⁰Дзодзиев В. Проблемы становления демократического государства в России. М., 1996. С. 33.

¹¹Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 102-104.

¹²Болтенкова Л. Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов // Российская государствен­ность: со-стояние и перспективы развития. М., 1995. С. 95-96.

¹³В несколько ином, более широком плане А. А. Белкин отмечает: «Представляя интересы определен-ной группы, выражая ее волю, юридическая ассоциация вместе с тем играет активную самостоятельную роль. Деятельность ассоциации означает не простую трансмиссию воли определенной группы, а познание этой воли и ее объективацию. Любая ассоциация устанавливает социальные нормы, хотя бы это были только корпоратив-ные нормы, но правовое значение ассоциации определяется ее участием (в различной, конечно, степени) в фор--ми­ровании государственной воли: прежде всего объективного права, а также юридически директивных реше-ний и решений, обеспечивающих осуществление права. Понятие юридической ассоциации и выражает слож-ную диалектику данного субъекта, концентрирующего волю социальной группы в юридически целостную еди-ничную волю одновременно в правотворчестве и осуществлении права» (см.: Белкин А. А. Социальное воспро-изводство и государственное право. Л., 1991. С. 103). Однако при рассмотрении ассоциаций А. А. Белкин выво-дит из их круга (или, возможно, просто не затрагивает в рамках исследуемой им тематики) государство и дру-гие публично-территориальные образования.

¹⁴Кокошкин Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С. 2.

¹⁵Стучка П. Государство // Энциклопедия государства и права. Т. 1. М., 1924. С. 662.

¹⁶Халипов В. Ф. Власть: Кратологический словарь. М., 1997. С. 113.

¹⁷См., напр.: Шафир М. А. Административно-территориальное устройство Советского государства: Конституционные основы. М., 1983.

¹⁸Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1982. № 34. Ст. 1271.

¹⁹Саломаткин А. С. Территориальная организация Российского государства (Государственно-правовые вопросы): Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М, 1996. С. 5-6.

²⁰См., напр.: Ципко В. Станет ли российский президент английской королевой? //Россiя. 1998. 19 мая; Макаревич Л. Кризис, который потряс мир// Федеральная газета. 1998. № 15; Коков В. Государство сильно со-гласием// Российская газета. 1999. 1-5 мая; и др.

²¹А. С. Саломаткин считает, например, что необходимое направление состоит в создании «новых поли-тико-территориальных и административно-территориальных единиц, опирающихся на экономически сильные и более-менее равные по своему потенциалу субъекты террито­риальной организации» (Саломаткин А. С. Терри-ториальная организация Российского государства... С. 6).

²² СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

 

Однако, несмотря на кажущуюся подробность и обстоятельность этих формул, практика вызвала определенные трудности в интерпретации и реализации Федерального закона от 28 августа 1995 г., что послужило поводом для целой серии решений Конституционного Суда РФ.

Так, в постановлении от 24 января 1997 г. «По делу о проверке консти­туционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"» Суд конста­тировал, что «определение уровня, на котором создаются муниципальные образования — с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, — может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации». И в этом же постановлении Конституционный Суд записал, что «район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотрен­ными ее статьями 130, 131, 132. При таких обстоятельствах обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а, напротив, отдаляло бы их от него».²³

В другом постановлении от 3 ноября 1997 г. «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Феде­рации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда» Конституционный Суд также подчеркнул, что «территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти терри­тории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций».²⁴

Анализируя приведенные и другие постановления Конституционного Суда, А. А. Белкин и А. С. Бурмистров отмечают, что с точки зрения Консти­туционного Суда оказывается, что административно-территориальные единицы могут выступать как уровнем государственной власти (это доказы­валось их непосредственным вхождением в республику), так и уровнем местного самоуправления (это доказывалось исследованием перечня полно­мочий в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 80, 92 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми"»).²⁵ И далее авторы делают вывод, что «констатация Судом отсутствия жесткой связи административно-территориального деления с муниципально-террито-риальным означает, по сути дела, признание возможности параллельного существования двух разновидностей территориальных единиц».²⁶

Полагаем, что с приведенными высказываниями можно в целом согласиться, но тогда необходимо заключить следующее: административно-территориальное деление (а соответствующие вопросы переданы в ведение субъектов Российской Федерации, что следует из ст. 71 и 72 Конституции РФ) уже не является безусловным основанием для формирования и выделения публично-территориальных образований. Унаследованное административно-территориальное деление нередко используется лишь как элемент органи­зации управления со стороны федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации. Противоречивые и недостаточно четкие положения Конституции и федерального законодательства, с одной стороны, и потребности организационной практики — с другой, приводят к тому, что муниципальная организация излишне усложняется. Так, например, ст. 98 (часть первая) Устава Алтайского края предусматривает муниципальные образования «первичного» уровня (поселки, сельсоветы, города районного значения, районы в городах) и, надо полагать, «вторичного» уровня, хотя об этом прямо не сказано (города краевого значения, сельские районы и национальный район).²⁷ В других случаях основополагающие документы о сопряжении административно-территориального деления с муниципально-территориальным делением просто умалчивают.²⁸ Иногда практика идет и по пути создания таких административно-территориальных единиц, которые заранее исклю­чают их представление в качестве публично-территориальных образований и образуются в интересах сугубо административного управления.²⁹

Учитывая вышесказанное, представляется возможным утверждать, что сегодня именно субъекты Российской Федерации в наибольшей мере кристаллизуют признаки публично-территориального образования, но образо­вания особенного рода, которое не может быть отнесено ни к государству, ни к административно-территориальной единице.³⁰ (Аннулирование адми­нистративно-территориального статуса краев, областей и т. д. связывается многими авторами с подписанием Федеративного договора 31 марта 1992 г.)³¹

Необходимо заметить, что возникло своеобразное «привыкание» к отождествлению субъектов Российской Федерации с отдельными «регио­нами». Например, чрезвычайно широко распространены выражения типа «региональная элита», «региональные выборы», «региональное законо­дательство» и т. д.

Однако в других случаях, особенно в экономической литературе, употребление понятия «регион» в контексте конституционно-правовой тематики представляется недостаточно корректным. Трудно возразить, когда «регион» понимается как территориально-специализированная часть народного хозяйства страны, характеризующаяся единством и целостностью воспроизвод­ственного процесса.³² И в этом смысле, действительно, отдельный субъект Российской Федерации способен выступать самостоятельным регионом, однако регионом может быть и совокупность субъектов Российской Феде­рации,³³ и отдельные их части. Другой вопрос, если субъект Российской Федерации как бы в порядке унаследования представлений о прежнем территориальном устройстве Российской Федерации объявляется регионом на основе национально-государственного или административно-террито­риального (т. е. опять-таки прежнего) деления страны.³⁴

Представляется, что понятие «регион», применяемое не только в целях экономического районирования, тем и отличается, что с его помощью возможно определять народнохозяйственные и иные комплексы независимо от существующих внутригосударственных границ.³⁵ Субъект же Российской Федерации — прежде всего публично-территориальное образование, В определении которого доминируют политико-властные моменты.

В некотором смысле «регионализация» наследует некоторые черты исторически сложившегося понятия «провинция». «Следует снять, — пишет один из авторов, — уничижительную политологическую квалификацию понятия "провинция" и придать категории "регион" более предметное социальное содержание, определить его социально-политический статус. Провинция должна быть восстановлена в своих правах, как с точки зрения исторической справедливости, так и с позиций отечественной социоло­гической мысли, которая черпала свое вдохновение во многом из провин­циальной жизни».³⁶ Такое суждение, при всей его обоснованности, не должно скрывать и крайней неоднородности федеративного деления. Изучение данной неоднородности приводит к постановке проблемы типологии субъектов Российской Федерации.

Типология субъектов Российской Федерации — это достаточно «старая» тема отечественной науки государственного (конституционного) права, хотя она освещалась нередко исключительно с формальных и мало применимых на практике позиций. Между тем типология не должна иметь лишь описа­тельный (например, учебный) характер. Типология имеет серьезный смысл только тогда, когда она ведет к объективно необходимой новеллизации конституционно-федеративного устройства, разрешению возникающих в его системе противоречий.

Представляется, что современная отечественная наука конституцион­ного права сохраняет, на наш взгляд, некоторый консерватизм, предпочитая обращаться в основном к формально-юридическим признакам субъектов Российской Федерации. Так, еще до принятия Конституции 12 декабря 1993 г. с учетом ряда происшедших в начале 90-х годов преобразований, а также положений Федеративного договора отмечалось, что можно выделить три разновидности субъектов Российской Федерации: республики в составе России; края, области и приравненные к ним Москва и Санкт-Петербург; автономная область и автономные округа. При этом республики определялись как государства, образованные по национально-территориальному принципу; края и области — как государственные образования, созданные по террито­риальному (региональному) принципу; автономная область и автономные округа — как национально-территориальные государственные образования.³⁷

В другой работе, написанной уже на основе действующей Конституции, говорится, что в России имеется шесть видов субъектов Российской Феде­рации, которые могут быть интегрированы в три их типа. «Подобная типология основана, с одной стороны, на различном объеме полномочий соответствующих субъектов (одни из них наделяются полномочиями государства как такового, остальные — государственного образования), с другой — на введении новых, территориальных, форм государственности наряду с ранее существовавшими национальными. Совмещение указанных оснований позволяет к национально-государственному типу отнести республики в составе Российской Федерации (государства в собственном смысле) и оба вида автономных единиц — автономную область и автономный округ (национально-государственные образования); к территориально-государ­ственному типу — края, области, города федерального значения. Таким образом, республики, формы административно-политической автономии и региональные государственные образования составляют отдельные типы субъектов Российской Федерации».³⁸

Еще в одной работе также используется «тройная» схема. С точки зрения автора, Федеративный договор установил следующие типы (виды) субъектов: «национально-государственные (республики); административно-террито­риальные (края, области, города федерального значения); национально-территориальные (автономные область, округа)».³⁹

Изложенные позиции, несмотря на определенные изменения в федера­тивном устройстве 90-х годов, в общем-то не меняют конкретный состав тех типов, которые, правда, в несколько ином ракурсе, выделялись и в советский период отечественной истории. Поэтому новое освещение данной тематики затрагивает лишь номинальные характеристики, придаваемые соответ­ствующим типам, и критерии их выделения. Однако не со всем из процити­рованного можно согласиться буквально.

Во-первых, едва ли оправданно придавать столь высокое «типо­логическое» значение Федеративному договору 31 марта 1992 г. Даже при совпадении распределения полномочий и других вопросов для, например, областей и городов федерального значения текст договора мог быть и иным, основанным на другой группировке субъектов Российской Федерации, исходящей из их официально разнящихся наименований. К тому же не ясно, куда на основании Федеративного договора отнести Татарстан и Чечню, которые Договор не подписали, в то же время если следовать Конституции Татарстана, то республика Татарстан вполне претендует на особый тип.

Во-вторых, как уже отмечалось нами, крайне расплывчатой является характеристика субъекта Российской Федерации в качестве государственного образования. В. А. Ржевский и А. В. Киселева пишут об этом следующее: «Квалификация всех субъектов в качестве государственных образований позволяет, с одной стороны, устранить несправедливые границы в делении национальных субъектов на неравноправные разряды, с другой — приравнять к ним прежние административно-территориальные единицы: края и области, многие из которых являются более крупными величинами, чем республики и автономии. Видимо, именно такие соображения стоят за формулировками действующей Конституции о равноправии субъектов федерации».⁴⁰ Однако из процитированного понятно, что сами авторы выдвигают свое объяснение всего лишь как гипотезу. К тому же применение термина «государственное образование» оказывается в этом контексте не столько характеристикой субъекта, сколько просто удобным для обобщения оборотом. Во всяком случае в соответствии с вышеизложенным субъект Российской Федерации можно было бы гораздо точнее охарактеризовать как «протогосударственное (догосударственное) образование».

В-третьих, даже в новых условиях авторам никак не удается избавиться от «административности», («административно-политические», «администра­тивно-территориальные» субъекты), что крайне странно для субъектов, которые отнесены к «государственным образованиям», к тому же самостоятельно решающих вопросы собственного административно-территориального устройства в качестве элемента собственных предметов ведения.

В-четвертых, высказанные позиции явно обходят вопрос о так назы­ваемых сложносоставных субъектах Российской Федерации: край, область, в состав которых входят автономные округа.⁴¹ Между тем их существование не позволяет говорить об одномерности типологии субъектов Российской Федерации даже исключительно в конституционно-правовом плане.

Существование сложносоставных субъектов породило в последние годы, как известно, немало проблем, суть которых, если оставить в стороне стимулирующие эти проблемы экономические и иные факторы, сводится в конституционно-правовом плане в основном к интерпретации ч. 4 ст. 66 Конституции 12 декабря 1993 г. и вытекающих из нее юридических послед­ствий. («Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области».)

Представляется, что данное конституционное положение сформули­ровано крайне неопределенно. Прежде всего, эта неопределенность касается права автономного округа на выход из состава края или области, поскольку конституционная норма дает возможность говорить как о констатации фактического вхождения определенных округов в состав края, области на момент принятия Конституции 12 декабря 1993 г., так и о предположительном изменении соответствующего «вхождения» для каких-то округов, поскольку «входящие» округа прямо в Конституции не называются.

Верховным Советом РФ был принят Закон РФ от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации».⁴² В постановлении от 11 мая 1993 г. Конституционный Суд РФ признал названный Закон соответствующим Конституции, подчеркнув при этом, что «нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход не влияют на его конституционно-правовой статус, закрепленный Основным Законом и Федеративным договором, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации».⁴³

В дальнейшем, однако, Конституционный Суд собственно вопросы выхода автономного округа из состава края, области не затрагивал, сосредо­точившись на юрисдикционных аспектах «вхождения» округа в состав края или области, что было вызвано обстановкой в Тюменской области.⁴⁴

В определении от 17 июля 1996 г. «Об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области» Суд посчитал, что является «наиболее правильным в сложившейся ситуации урегулирование самими субъектами Российской Федерации имеющихся между ними разногласий, поскольку Конституция Российской Федерации отдает предпочтение именно этому основанному на равноправии способу, и для такого решения вопроса имеются все необходимые предпосылки».⁴⁵

Тем не менее Конституционный Суд вынужден был вновь вернуться к ситуации в Тюменской области, рассматривая ее, впрочем, не как локальную, а как общую для сложносоставных субъектов.

В постановлении от 14 июля 1997 г. «По делу о толковании содер­жащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» Конституционный Суд указал, в частности, следующее.

«Употребление термина "входящий" означает признание Конституцией Российской Федерации существовавшего до ее вступления в силу положения, согласно которому автономные округа, не оформившие изменение своего статуса, по-прежнему входят в состав соответствующего края или области».

«Принцип равноправия субъектов Российской Федерации не исключает вхождения автономного округа в состав края, области. Конституция Российской Федерации исходит из необходимости сохранения исторически сложив­шегося государственного единства, стабильности и конституционного правопорядка на всей территории Российской Федерации».

«Толкование рассматриваемого положения части 4 статьи 66 Консти­туции Российской Федерации исходит из признания юридического и фактического вхождения автономного округа в соответствующие край или область как особенности их статуса наряду с построением их взаимо­отношений на основе провозглашенного Конституцией Российской Феде­рации равноправия субъектов Российской Федерации».

 «Вхождение одного субъекта Российской Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации.

Край, область, в состав которых входит автономный округ, представляют собой государственно-территориальное образование, включающее наряду с административно-территориальными единицами (муниципальными образо­ваниями) другое государственно-территориальное образование, являющееся субъектом Российской Федерации и одновременно составной, хотя и особой, частью края, области. Изменение статуса как края, области, так и автономного округа может быть осуществлено только в порядке, предусмотренном статьей 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации.

Включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью. В правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. На одной и той же территории функционируют феде­ральная власть, власть субъектов Российской Федерации, власть местного самоуправления нескольких уровней, что, соответственно, обусловливает разграничение их полномочий».⁴⁶

²³Там же. 1997. №5. Ст. 708.

²⁴Там же. №45. Ст. 5241.

²⁵Там же. 1998. № 4. Ст. 532.

²⁶Белкин А. А., Бурмистров А. С. Институт местного самоуправления в документах Конституционного Суда Российской Федерации (1996—1998 гг.) // Правоведение. 1999. № 1. С. 206-207.

²⁷Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 5. М., 1997. С. 54.

²⁸См., например, ст. 89 (часть вторая) Устава Свердловской области (Там же. Вып. 1. М., 1995. С. 272-273).

²⁹См., например, ст. 18 «Административные округа» Устава — Основного закона города Москвы (Там же. Вып. 2. М., 1996. С. 232); Распоряжение Президента РФ от 14 октября 1996 г. № 506 «О создании управ-ленческих округов и территориальных органов исполнительной власти Свердловской области» (СЗ РФ. 1996. № 43. Ст. 4910).

³⁰Характерно тем не менее, что многие субъекты Российской Федерации все еще не могут избавиться от своего «административно-территориального» прошлого, продолжая использовать привычную терминоло-гию. Так, например, в ст. 7 Устава Вологодской области Вологда называется «административным центром об-ласти» (Уставы краев, областей... Вып. 3. М., 1997. С. 52).

³¹Ильинский И. П., Крылов Б. С., Михалева Н. А. Новое федеративное устройство России // Государст-во и право. 1992. № 11. С. 32; Умнова И. А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Там же. 1994. № 8-9. С. 43.

³²Добрынин А. И. Региональные пропорции воспроизводства. Л., 1977. С. 9.

³³В этом направлении, например, был издан Указ Президента РСФСР от 11 ноября 1991 г. № 194 «Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образо-ваний, краев и областей в осуществлении радикальной экономи­ческой реформы», которым предусматривалось формирование «региональных ассоциаций экономического взаимодействия» (Ведомости Съезда народных де-путатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 47. Ст. 1596).

³⁴Маршалова А. С., Новоселов А. С. Основы теории регионального воспроизводства: Курс лекций. М., 1998. С. 12-13.

³⁵См. также: Черников В. Г. О социально-философских основах регионологии // Актуальные проблемы развития регионов и преодоления социально-экономических различий между ними. Саранск, 1983. С. 20; Бел-кин А. А. Вопросы организации контроля за социальным развитием в регионе // Государственный и обществен-ный контроль в системе регионального управления. Саранск, 1987. С. 17.

³⁶Барзилов С. Периферия и ядро. Политическое структурирование российских регионов и его отраже-ние в провинциальной ментальности // Независимая газета. 1998. 26 марта.

³⁷Ильинский И. П., Крылов Б. С., Михалева Н. А. Новое федеративное устройство России. С. 32.

³⁸Ржевский В. А., Киселева А. В. Субъекты Российской Федерации: типология и конститу­ционные ос-новы организации // Государство и право. 1994. № 10. С. 39.

³⁹Болтенкова Л. Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов. С. 43.

⁴⁰Ржевский В. А., Киселева А. В. Субъекты Российской Федерации... С. 40.

⁴¹См., напр.: Ермаков В. Г. Федеральный центр и сложносоставные субъекты // Журнал российского права. 1998. № 7. С. 19-24.

⁴²Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 28. Ст. 1618.

⁴³Постановление Конституционного Суда РФ от 11 мая 1993 г. «По делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 года "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации"» // Там же. 1993. № 28. Ст. 1083.

⁴⁴Данная обстановка вызвала в печати не только оживленную, но даже резкую полемику (см., напр.: Далеко ли видно со своей колокольни? // Российская газета. 1997. 13 марта; Постников В. Борьба за передел территории // Российские вести. 1997. 16 апр.; Добрынин Н. М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами// Государство и право. 1998. № 7. С. 46-50; и др.

⁴⁵СЗРФ. 1996. №31. Ст. 3837.

 

Последний тезис из постановления Конституционного Суда от 14 июля 1997 г. является, на наш взгляд, принципиально правильным, но только в той узкой части, когда речь идет о фактическом и безконфликтном вхождении автономного округа в состав края, области. Однако сами по себе заключения Конституционного Суда не решают «судьбы» сложносоставных субъектов Российской Федерации.

Надо сказать, что данное постановление Конституционного Суда вызвало оживленную полемику в печати.

Так, Б. С. Крылов отнесся к решению Конституционного Суда крайне негативно. Его позицию в достаточной мере характеризуют, пожалуй, следующие два отрывка из газетной публикации.

«Конституция 1993 года четко установила, что все субъекты равноправны между собой и в отношениях с федеральными органами государственной власти. Она установила также, что в Федерации существуют два уровня государственной власти, именно федеральный и субъектов Федерации. Ни о каких "промежуточных" органах власти между ними, а также о каких-либо "межсубъектных" органах в Конституции не упоминается. Сказано только, что власть никто не может присваивать и ее захват карается по закону».

И далее. «Если исходить из положений Конституции (а они для всех обязательны), то очевидно, что сохранение Тюменской области в ее прежних границах, то есть в тех, которые были установлены в 1944 году, когда в территорию области входили территории различных городов, районов и национальных округов, делает невозможным вопреки решению Конституционного Суда от 14 июля 1997 года существование округов как действительно равноправных субъектов Федерации».⁴⁷

Однако, по нашему мнению, позиция Б. С. Крылова, справедливо фиксируя некоторые парадоксальные выводы из постановления Консти­туционного Суда, в действительности не предлагает способов разрешения проблемы.

Более конструктивной выглядит позиция вступившего в полемику с Б. С. Крыловым М. И. Пискотина, который защищал постановление Консти­туционного Суда от 14 июля 1997 г.

В частности, М. И. Пискотин подчеркнул, что «решение Конститу­ционного Суда не закрывает Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому, как и другим округам, возможности добиваться особого, специфического статуса или выхода из состава области. Оно пресекает лишь попытки решить этот вопрос явочным путем, в одностороннем порядке».⁴⁸

Позиция М. И. Пискотина не вызывает возражений, если руковод­ствоваться текстом Конституции 12 декабря 1993 г., в частности, ч. 5 ст. 66. Но это лишь действующий «закон», и вопрос в том, адекватен ли он историческим «правам» автономных округов. Ведь имелся и иной консти­туционный текст. Конституция 12 апреля 1978 г. в последних редакциях содержала следующую формулу (ч. 1 ст. 83): «Автономный округ находится в составе Российской Федерации и может входить в край или область». Как видим, налицо существенное отличие от положений ныне действующей Конституции РФ.

Итак, относительно автономных округов, как и «сложносоставных» субъектов Российской Федерации, мы можем констатировать следующее.

Во-первых, нынешние «сложносоставные» субъекты оказываются своеобразной копией РСФСР советского периода, т. е. унитарно-федера­тивными образованиями, в которых присутствуют областная (краевая) часть и автономные включения. Подобное копирование не оправдало себя исторически и сохраняет почву для периодического возникновения конфликтов.

Во-вторых, «вхождение» автономных округов не является такой же конституционно-правовой традицией, как само существование округов, поскольку в советской истории вследствие административно-террито­риальных переустройств перемещения отдельных округов уже имели место.

В-третьих, Федеративный договор 31 марта 1992 г., по сути дела, никакие отразил существование «сложносоставных» субъектов. Автономные округа и соответствующие края, области участвовали в подписании Договора раздельно.

Представляется правомерным ставить вопрос о появлении новых теоретических конституционно-правовых конструкций относительно таких субъектов Российской Федерации, как автономные округа.

К сожалению, в этом направлении предлагаются и неразумно радикаль­ные проекты. Так, один из авторов пишет: «Девять национальных округов имеют статус субъектов Федерации, но входят в состав других субъектов Федерации — семи областей и одного края. Они названы субъектами Федерации вопреки элементарной логике. Часть целого не может быть равной целому и, следовательно, часть субъекта Федерации не может быть равной ему по статусу. По существу, национальные округа имеют искусственно созданный для них статус субъектов Федерации. Значит, сейчас совершенно безболез­ненно можно сократить число регионов с 89 до 80. Этот резерв упорядочения структуры Федерации лежит на поверхности».⁴⁹

Едва ли необходимо разъяснять, что подобное командование не упрочит, а, наоборот, подорвет столь необходимую стабильность внутрифедеративных отношений. Добавим также, что, продолжая логику автора, придется согласиться с возвращением Чукотского автономного округа в лоно Магаданской области с последующим аннулированием!

По-своему гибкой и юридически приемлемой (правда, относительно) является позиция другого автора — В. Н. Лысенко, который пишет, что проблема автономных округов «должна решаться дифференцированно и поэтапно». Те автономные округа, которые способны быть полноценными субъектами Российской Федерации, должны провести референдумы и выделиться из состава краев и областей. Другие же — «вернуться» в «роди­тельский дом», но не как субъект Российской Федерации, а как федеральный округ или федеральная территория, управляемая прямым президентским правлением.⁵⁰

По нашему мнению, высказанное В. Н. Лысенко правильно хотя бы уже в том отношении, что он признает необходимость ликвидации сложносоставных субъектов Российской Федерации. Но согласиться с ним полностью трудно, поскольку, если понимать В.Н. Лысенко буквально, президентское правление лишит определенные автономные округа признаков полноценного публично-территориального образования. Однако согласно ч. 1 ст. 1 Консти­туции РФ, «Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Данное положение должно перено­ситься и на составные части Российской Федерации.

Намечен и еще один «осторожный» путь решения проблем автономных округов для предотвращения возможной региональной конфликтности — заключение трехсторонних договоров: Центр — область (край) — автономный округ. Однако анализ одного из таких договоров, подписанного 27 мая 1996 г. (Российская Федерация — Иркутская область — Усть-Ордынский Бурятский автономный округ), а также заключенных на его основе соглашений показал, что в результате автономный округ оказывается еще более ущемленным. Центр и область, объединяясь в таком договоре, как бы усиливают свое доминирование над округом.⁵¹ К тому же аннулирование сложносоставных субъектов также не достигается.

И все же договорные начала, как мы полагаем, могут способствовать разрешению обнаружившихся или пока еще только предполагаемых проблем, если пойти следующим путем, состоящим из нескольких этапов.

В качестве первого этапа должно быть признано безусловное и одно­стороннее право автономных округов на «прямое вхождение» в Российскую Федерацию. Второй этап — это реализация названного права в демокра­тических процедурах. Третий же этап, который не приводил бы к нарушению экономического и социального баланса прежних взаимоотношений, должен состоять в образовании (естественно, на добровольной основе) двучленных договорных «мини-федераций» из соответствующей области (края) и автономного округа (округов). Такое политическое решение на ближайший период представляется наиболее рациональным и правовым.

При рассмотрении вопросов типологии субъектов Российской Феде­рации отечественной конституционно-правой наукой заметен, по нашему мнению, еще один пробел, касающийся городов федерального значения.⁵²

Города федерального значения — несомненно, отдельный тип субъектов Российской Федерации, в известной мере наиболее специфический и внутренне неоднородный.

Во-первых, города федерального значения в качестве субъектов Российской Федерации представляют собой цельные урбанистические образования, что практически освобождает их органы государственной власти от осуще­ствления ряда организационных и регулятивных функций, свойственных иным субъектам Федерации, включающим в свой состав и городские поселения, и так называемую сельскую местность.

Во-вторых, в городах федерального значения исторически сложилось особое устройство публичной власти, что признает, правда, с некоторым запозданием, и федеральное законодательство (например, в Федеральном законе от 17 марта 1997 г. «О внесении изменений и дополнений в Феде­ральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"»).⁵³

Заметим, что своеобразность Москвы как представителя соответ­ствующего типа субъектов Российской Федерации еще заметнее, чем у Санкт-Петербурга. Сравнивая российский опыт с рядом зарубежных примеров, один из авторов заметил, «что найти аналог, в полной мере соответствующий особенностям правового положения Москвы, невозможно, так как Москва не только столица государства, но и полноправный субъект этого федера­тивного государства».⁵⁴ Возможно, что автор в этой фразе исходил из специфики зарубежного опыта, но мы попытаемся изменить акценты: Москва — это город федерального значения, являющийся субъектом Федерации и одновременно выступающий в качестве столицы государства. В формально-юридическом аспекте явно превалируют характеристики Москвы как города федерального значения (субъекта Российской Федерации), нежели столицы государства. Другое дело — отечественные обстоятельства, в которых фактически перевешивает «столичность» Москвы. В совокупности это позволяет выделить Москву в уникальный подтип субъектов Российской Федерации.

Не останавливаясь специально на правовых вопросах, касающихся статуса столицы государства, заметим, что функционирование Москвы вызывает достаточно много нареканий, небезразличных для российского федерализма. С одной стороны, критика усиливается как реакция на внутригородские проблемы, реальную организацию управления городом.⁵⁵ С другой — как реакция на привилегированное положение Москвы, состоявшееся еще в советские времена.⁵⁶ Можно констатировать, что негативизм по отношению к тем или иным сторонам функционирования Москвы в качестве столицы во многом вызван тем, что столицей государства выступает мега­полис, проблемы которого в какой-то степени затеняются его столичными функциями. На наш взгляд, вполне возможна постановка вопроса о переносе столицы Российского государства в какой-либо иной небольшой город или специальном создании столичного комплекса с выделением их в федеральную столичную территорию. Перенос столицы можно было неоднократно наблюдать в зарубежной истории. Подобные планы обсуждаются в отдельных странах и сейчас.⁵⁷К сожалению, осуществление такого проекта у нас маловероятно вследствие личных интересов российской бюрократии и условий формирования ее федерального эшелона.⁵⁸

Сказанное о Москве объективно подводит к тому, что конституционно-правовая типология субъектов Российской Федерации, возможно пригодная в теоретическом плане, оказывается явно недостаточной и малозначительной для описания реальностей Российской Федерации. Хотя на первый взгляд проблемы субъектов Российской Федерации концентрируются именно вокруг конституционно-правовых вопросов.

Примечательно уже упоминавшееся выше постановление Конститу­ционного Суда РФ, в котором, наряду с прочим, записано следующее: «Осуществляемое на территории Российской Федерации выравнивание в сфере развития сети автомобильных дорог общего пользования достигается путем перераспределения средств, поступающих от субъектов-доноров, в пользу экономически более слабых субъектов Федерации. Однако в силу конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации в основу такого перераспределения должны быть положены единые критерии».

Итак, даже в официальных судебных документах, в которых принято дистанцироваться от всего, что лежит за пределами формально-юридических аспектов любого дела, вынужденно учитывается реальность субъектного состава Российской Федерации в форме оценочных категорий «сильные — слабые».

Таким образом, существенное значение в настоящее время имеет «дополнительная», но объективно обязательная для конституционно-правовых исследований типология субъектов Российской Федерации, основывающаяся на выделении различных критериев.

Так, например, исходя из привычных для конституционно-правовой науки понятий, предлагается на основе основных законов субъектов Российской Федерации различать следующие «типологически разные регионы»: парла­ментские, парламентско-президентские, президентско-парламентские и, наконец, практически авторитарную Москву.⁵⁹

В одной из публикаций выдвинут в качестве серьезного критерия различения субъектов Российской Федерации такой, как «интегрированность в "российскость"». Соответственно этому критерию автор выделяет «унита­ристское ядро» — «Российскую республику», под которой понимается «конгломерат краев, областей и чисто номинальных нациообразований, где удручающий уровень социально-экономической жизни (и, следовательно, полная зависимость от Центра) предполагает вполне достаточным тот уровень самоуправления регионов, которым сегодня обладают французские департа­менты или британские графства».

К «федеральной части» автор относит «конституционный союз регионов, степень развития или этнокультурное своеобразие которых позволяют им нести бремя своей полусуверенной государственности, т. е. быть полноценными "штатами"» (Москва, Урал и др.). К третьей — «условно-конфедералистской» части — автор относит «государства», добровольно вошедшие в общий «Российский» (или «Евразийский») союз на правах доминионов Российской Федерации (Белоруссия, Татария и др.).⁶⁰

Можно сказать, что приведенные типологии базируются на различиях регионального Политического режима или регионального режима в соотно­шении с социально-экономической обстановкой. Именно реальная обстановка существенно влияет на все стороны функционирования субъектов Российской Федерации, причем ее описание оказывается одинаково негативным даже у авторов, которые расходятся как в оценках факторов ее ухудшения, так и в направлениях и методах дальнейшего экономического развития России.

Так, например, Ф. Тумусов констатирует, что «самовоспроизводящегося внутреннего рынка в России просто не существует, а дезинтеграционные процессы регионального социально-экономического развития стали домини­рующей тенденцией. Причем происходят они в условиях неуправляемой сегментации общества по классам, социальным группам, профессиональной принадлежности, интересам — в сочетании с социальной апатией, внутриличностной и групповой социально-психологической напряженностью».

И одновременно автор подчеркивает, что «сегодня показатели для деления субъектов Российской Федерации на развивающиеся, депрессивные и т. п., по сути дела, не несут привычной экономической нагрузки, поскольку отражают лишь более или, напротив, менее благоприятную экономическую конъюнктуру для тех или иных регионов. Впрочем, такая дифференциация регионов действительно имеет смысл в странах с развитой рыночной структурой, когда в период смены приоритетов научно-технического развития происходит неравномерное развитие отдельных районов страны».

Автор поддерживает мнение о том, что различие в положении субъектов Российской Федерации не связано с фактором научно-технического развития и его влияния на территориальные пропорции, а является следствием, во-первых, наличия (или отсутствия) сырьевых ресурсов и энергоносителей и, во-вторых, особым местоположением, дающим возможность осуществлять переправку ресурсов за границу, или особыми политическими условиями для присвоения рентных доходов, ранее поступавших государству.⁶¹

Высказанные положения не меняют тем не менее фактического различия субъектов Российской Федерации, хотя нам представляется более правильным в оценке этих фактов иной аспект: «Обязательной задачей любого государства является недопущение особо острых кризисных социальных, экономических, экологических и иных ситуаций в отдельных регионах (или снятие их остроты) как повода к появлению аномально высокой территориальной дифференциации, нежелательной ни в одном нормально функционирующем государстве. Подчеркнем, что речь идет именно об аномалиях, поскольку территориальная дифференциация как таковая — явление обычное и распро­страненное. В каждой стране есть относительно процветающие и безусловно отсталые регионы... Естественные территориальные различия даже общественно полезны, поскольку они вносят динамизм в экономически и социально оправданное размещение мест приложения труда, в структуру поселений и т. п. Государство и конкретных людей тревожат не сами территориальные различия, во многом формируемые природно-климатическими условиями, социально-историческим фоном и т. п., а мощная динамика спада или отставания от других регионов».⁶²

Процитированные авторы преимущественное внимание уделяют механизмам государственного регулирования территориального развития как специально организуемых системных действий по обеспечению устойчивого и сбалансированного функционирования региональных систем, имеющего главным целевым ориентиром улучшение качества и повышение уровня жизни населения.⁶³ По сути дела, речь идет об экономической тематике. Но важно, что «выравнивание» регионов включает и «саморегулирование», которое признается в современных условиях ограниченным по своим возможностям и значению.⁶⁴ И тем не менее нам представляется, что саморегулирование в указанном плане не только важно, но и должно составлять существенный аспект внутрифедеративных отношений с той стороны, с которой саморегулирование сопрягается с самовоспроизводством субъектов Российской Федерации или их автаркией.

Нам уже приходилось отмечать выше, что, с точки зрения одного из зарубежных наблюдателей, автаркия представляет для российского федера­лизма опасность.⁶⁵ Но действительно ли автаркия субъектов Российской Федерации опасна? И как понимать автаркию применительно к субъекту Российской Федерации? А между тем именно рассмотрение данного вопроса позволит говорить об объективных критериях выделения субъектов Федерации, хотя понятно, что в любом случае не могут быть отброшены исторические, этнические и другие моменты.

К сожалению, вопрос о соответствующих критериях, по нашим наблю­дениям, поднимается в литературе не слишком часто, несмотря на его важность для федеративного строительства. И все же можно констатировать, что в отношении автаркии субъектов Российской Федерации превалируют негативные оценки, построенные как на практическом, так и на теоре­тическом материале.

В частности, В. Н. Синюков отмечает, что такие признаки, как реальное осуществление полномочий, закрепленных на конституционном уровне, и способность финансировать федеральный центр, федеральные программы, не могут быть положены в основу любой формы «территориальной государ­ственности в России», поскольку этому признаку отвечает лишь малое число субъектов Российской Федерации. «Для достижения требуемых кондиций должна измениться вся структура экономик краев и областей, их хозяйственных связей, т. е. фактически придется идти против позитивных интегральных тенденций. А как быть с теми, кто заведомо не будет даже в отдаленной перспективе удовлетворять конституционным критериям государственности? Следует заметить, что таких критериев, вероятно, и не существует в принципе. Истории известны государства, образованные вразрез со всякими эконо­мическими и геополитическими факторами, на основе честолюбивых устремлений и логики узкополитической или межнациональной борьбы».⁶⁶ И далее автор заключает: «Нынешние края и области во многом представляют собой лишь территориально-производственные структуры, неадекватные какой-либо форме государственности».⁶⁷

Высказанные В. Н. Синюковым тезисы представляются нам недостаточно убедительными. Автор и сам признает, что возникновение публично-территориальных образований далеко не напрямую зависит от экономических факторов. Более того, автор вообще ставит под сомнение саму постановку вопроса о критериях «территориальной государственности». Подобные критерии, на наш взгляд, и нет нужды привлекать. Необходимы критерии для субъектов Российской Федерации как специфических публично-террито­риальных образований. В качестве такого критерия может выступать относительное самовоспроизводство субъекта Российской Федерации или его «относительная» автаркия. Последнее понятие не имеет жестко установ­ленных рамок. Его реальное воплощение неизбежно подчиняется требованиям определенного уровня организации общественной жизни. Более того, представляется, что «абсолютной» автаркией не обладают и современные государства. Таким образом, вполне допустимо говорить о государственном или муниципальном уровне автаркии так же, как уровне автаркии субъектов РФ.

Самовоспроизводство субъектов РФ предполагает, что только часть публичных функций обеспечивается самой Российской Федерацией. Основные вопросы экономической, социальной и политической жизни в плане самовоспроизводства должны решаться в субъектах РФ, хотя бы и в рамках, устанавливаемых федеральным законодательством и решениями федераль­ного уровня. Тот факт (как мы отмечали ранее), что только в общего­сударственном масштабе совокупность граждан государства оказывается способной к полноценному поступательному воспроизводству, не отменяет определенных требований, присущих именно отдельному субъекту Рос­сийской Федерации, если публично-территориальное образование выступает в таком качестве.⁶⁸ С этих позиций должны анализироваться и проблемы возможного укрупнения субъектов Российской Федерации.

Другой вопрос, что нынешние субъекты Российской Федерации обре­менены тем наследством, которое досталось им с советских времен с их плановой экономикой и жесткой централизацией управления практически всеми общественными процессами. Самовоспроизводство субъектов Россий­ской Федерации получило сколько-нибудь заметное развитие, пожалуй, только в пределах местной политической жизни. Однако в силу недо­статочности экономической базы большинства субъектов Российской Федерации и все еще явного неумения использовать специфику регионов для их самовоспроизводства местная политическая жизнь нередко принимает извращенные формы, порождающие или усугубляющие недовольство населения.

Материалы печати показывают, что курс на относительное само­воспроизводство уже реализуется, причем довольно успешно, отдельными субъектами Российской Федерации, в частности, теми из них, которые подошли к новым рубежам в особенно трудном положении из-за унасле­дованной экономической базы.⁶⁹

Соответствующий курс постепенно находит поддержку и на феде­ральном уровне. Так, в Послании Президента РФ Правительству РФ «О бюд­жетной политике на 2000 год» прямо указывается: «Межбюджетные отно­шения в России фактически по-прежнему строятся на предположении о том, что Федерация несет ответственность за весь комплекс условий жизни в регионах. Такой подход, по существу, не соответствует Конституции Российской Федерации, хотя и диктуется целым рядом федеральных законов. Поэтому работа по реформированию межбюджетных отношений должна быть продолжена. Необходимо перейти от поиска новых методов распределения средств между субъектами Российской Федерации к подлинному бюджетному федерализму. Его суть — максимально возможная бюджетная независимость субъектов Российской Федерации. Каждый уровень власти должен быть в достаточной мере обеспечен собственными финансовыми средствами для выполнения своих конституционных функций. Это — ключ к решению не только политических, но и экономических проблем. У регионов должны появиться действенные стимулы к увеличению своих доходов, к финансовому самообеспечению, к более рациональному и ответственному использованию бюджетных средств».⁷⁰

Нельзя не учитывать, что для федерального центра подобная политика оказывается в известной мере вынужденной в силу значительных просчетов федерально-централизованных реформ. Но это не меняет конечной логики развития Российской Федерации через усиление ее субъектов.

 

⁴⁷Крылов Б. Как разрушается основа федерализма. О Конституционном Суде РФ и одном из его реше-ний // Независимая газета. 1997. 3 сент.

⁴⁸Пискотин М. Федерация — это единое государство. Решение Конституционного Суда по делу «Об автономных округах» пойдет на пользу России // Там же. 27 ноября.

⁴⁹Гаврилов В. Есть ли будущее у российского федерализма? Странное и противоречивое образование представляет собой наша государственность // Независимая газета. НГ — регионы. 1999. № 3.

⁵⁰Лысенко В. Н. Развитие Федерации и Конституция России (Конституционные изменения как назрев-шая потребность развития федеративных отношений) // Государство и право. 1997. №8. С. 16.

⁵¹Ермаков В. Г. Федеральный центр и сложносоставные субъекты. С. 22.

⁵²Термин «город федерального значения» представляется нам малоудовлетворительным. Прежний кон-ституционный термин «город республиканского подчинения» был юридически точным, чего не скажешь о ны-нешнем. Нынешний термин, по сути дела, не несет в себе никакой юридической нагрузки, а лишь выделяет два субъекта Российской Федерации из круга других, но одновременно как бы и подчеркивает особую распростра-ненность власти Федерации на эти субъекты, их нерасторжимость с данной Федерацией. Полагаем, что Консти-туция 12 декабря 1993 г. могла бы ограничиться в ст. 5 и 65 просто указанием на города Москву и Санкт-Пе-тербург.

⁵³СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1378.

⁵⁴Слепак В. Москва — столица и субъект Российской Федерации // Право и жизнь. 1998. № 16. С. 56.

⁵⁵См., напр.: Паникин А. Есть управа на Москву // Панинтер. 1998. № 15.

⁵⁶См., напр.: Артышук Г. А за что любить столицу? // Российская газета. 1998. 26 июня.

⁵⁷См., напр.: Агафонов С. Японцы спорят, где быть столице // Известия. 1993. 23 янв.

⁵⁸Заканчивая вопрос о городах федерального значения, отметим, что иногда эта тема приобретает по-литически-анекдотический характер. Так, сторонники некоего движения под лозунгом «Не отдадим Севасто-поль» ссылаются на Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 г. «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр», в котором говорилось, в частности, об отнесении Севастополя к категории городов республиканского подчинения (Ведомости Верховного Совета СССР. 1948. С. 4). Соответственно, по данной логике, Севастополь теперь должен бы считаться городом феде-рального значения в России. Однако при этом совершенно не учитывается, что Конституция РСФСР 12 апреля 1978 г. (ст. 71) указывала лишь два города республиканского подчинения — Москву и Ленинград.

⁵⁹Мулин С. Страну ждет «делегативная демократия» // Независимая газета. 1998. 8 мая.

⁶⁰Ихлов Е. Шизофренический федерализм. Государственность России, как и 80 лет назад, стоит перед выбором из двух зол // Там же. 1997. 12 авг.

⁶¹Тумусов Ф. О стратегии выживания российского федерализма в грядущем столетии // Федерализм. 1999. № 1. С. 126-127.

⁶²Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирова-ния территориального развития. М.,1997. С. 32.

⁶³Там же. С. 44.

⁶⁴Там же. С. 41-44.

⁶⁵Мендрас М. Асимметрия или многообразие //Асимметричность Федерации. М., 1997. С. 9.

⁶⁶Синюков В. Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. Саратов, 1994. С. 320.

⁶⁷Там же. С. 321.

⁶⁸В связи с этим надо заметить, что в литературе наряду с рассмотрением вопросов типологии субъек-тов Российской Федерации возрастает интерес к оценкам отдельных субъектов (см., напр.: Барабанов О. Алтай-ский край как субъект Российской Федерации: конституционно-правовая характеристика // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. № 3(20) - 4(21). С. 97-113; Горфинкель И. Правовые и политичес-кие аспекты развития Свердловской области (зима 1997 г. — весна 1998 е) //Там же. 1998. № 1(22). С. 69—76; и др.

⁶⁹См., напр.: Володченко В., Федосенко В. Омский губернатор не страдает комплексом — военно-про-мышленным // Российская газета. 1999. 4февр.; Чемодуров В. Как губернатор Савченко молоком торговал // Там же. 7 апр.; и др.

⁷⁰Там же. 13 апр.

Источник: http://www.law.edu.ru/script/cntSource.asp?cntID=100067999