«Ответы на вопросы по праву»

Льготы и поощрения как важнейшие правовые средства регионального законодательства [Журнал "Правоведение"/1999/№ 1]
Малько А.В.

В современных условиях развития федерализма в России субъекты Федерации в связи с расширившимися полномочиями имеют право принимать различные правовые акты (в том числе и нормативные акты высшей юридической силы — законы). Данное обстоятельство предъявляет к их правотворческим органам дополнительные требования: необходимость знания тонкостей законотворческого процесса, формирования умений и навыков, присущих ему. Прежде всего в этом процессе важно учитывать систему знаний о целях и средствах, используемых в юридической сфере.

Цель, как известно, есть будущий результат. Она представляет собой особую форму знания, направленного на преобразование действительности, изменение существующих отношений. Цели играют важную роль в процессе правового регулирования: отражая злободневные общественные потребности и стремления, они показывают значение и смысл самого существования юридических средств (т. е. правовых методов достижения поставленных целей), ориентируют на те ценности, которые лежат в основе правовой политики конкретного региона, субъекта Федерации. Каждый нормативный акт принимается с определенной целью, для решения конкретных задач в социально–экономической, политической и иных сферах. При этом в преамбулах либо в первых статьях нормативно-правового акта важно четко и ясно формулировать цели, которые правотворческий орган хотел быдостичь с его помощью.

Иначе это приведет к тому, что субъекты права начнут сами данные цели определять, уяснять те или иные положения в выгодном для них варианте, что связано также с увеличением «работы» для телеологического толкования. В качестве примера можно привести ситуацию, возникшую с Законом РФ «Об образовании» (далее — Закон). Законодатель, к сожалению, не сформулировал цели, которые он желал достичь, принимая данный акт. Этот пробел не восполняют специальные статьи, закрепившие принципы государственной политики и задачи законодательства в сфере образования. Лишенный четких целевых ориентиров, Закон оказался слабо защищенным от достаточно вольных трактовок его отдельных положений исполнительными органами государственной власти в пользу узковедомственных интересов и в ущерб образовательным правам граждан, закрепленным в Конституции РФ и конкретизированным в данном нормативном акте. Отсутствие законодательно закрепленных целей в какой–то степени осложняет и оценку действенности Закона, поскольку одним из необходимых условий определения эффективности норм права является оценка результатов их действия с точки зрения полноты реализации целей, поставленных законодателем.1 

Вместе с тем проблема стоит более масштабно: зачастую цели правового регулирования не всегда четко оформлены и потому, что не вполне ясно определены цели нашего современного Российского государства, правовой региональной политики. К сожалению, подобные конкретные ориентиры сегодня практически отсутствуют, что не может не сказаться и на целеполагании в правотворческом процессе как на общефедеральном, так и на региональном уровне.

В нормативном акте необходимо четко и последовательно устанавливать систему юридических средств, достаточную для достижения сформулированных целей, ибо та или иная их система составляет алгоритм решения задачи.

В правотворческом, правоприменительном и интерпретационном процессах важно учитывать диалектику взаимоотношений целей и средств, которая носит характер двусторонней детерминации.

С одной стороны, в зависимости от поставленной цели осуществляется выбор средств для ее достижения, ибо цели требуют соответствующих юридических средств, определяют их природу и направленность. Анализ многочисленных нормативных актов показывает, что если тот или иной закон имеет цель развить какие-либо общественные отношения, содействовать становлению новых социально ценных связей, то, как правило, в тексте данного документа используются юридические средства стимулирующего вида (поощрения, льготы, дозволения и пр.). И, наоборот, если акт принимается в целях охраны и защиты определенных отношений, то употребляются преимущественно юридические средства ограничивающего плана (запреты, приостановления, наказания и т. п.).

Разумеется, кроме целей на выбор юридических средств влияют также характер общественных отношений, природа отрасли права, возможные препятствия, негативно воздействующие на процесс получения социально значимых результатов.

С другой стороны, сама цель должна исходить из реально имеющихся юридических и иных средств, необходимых для ее достижения.

Эффективный закон содержит разумные и научно обоснованные цели и средства. И, напротив, если законодатель неправильно определяет цели, допускает неточности в выборе средств, закон не даст ожидаемого результата, не будет максимально способствовать выполнению основных задач государства и общества. Об эффективности правового регулирования в таком случае говорить не приходится.

На региональном уровне важно научиться пользоваться различными юридическими средствами при достижении поставленных целей: как «кнутом» (правовыми ограничениями), так и «пряником» (правовыми стимулами).

Особое место в системе позитивных стимулирующих юридических средств занимают льготы и поощрения. Этим средствам традиционно уделяется меньше внимания. Считается, что «кнутом» пользоваться легче и проще, но не всякая простота ведет, как известно, в конечном счете к эффективности. Время настойчиво требует: нужно учиться пользоваться и «пряником». Однако региональные проблемы льгот и поощрений в современных условиях становления рыночных отношений и формирования новых федеративных отношений в России являются недостаточно разработанными.

Под правовой льготой понимается правомерное облегчение положения субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворить свои интересы и выражающееся как в предоставлении дополнительных прав, так и в освобождении от обязанностей.

Можно выделить следующие признаки льгот:

1) они связаны с более полным удовлетворением интересов субъектов, облегчением условий их жизнедеятельности, что обязательно должно осуществляться в рамках общественных интересов. (Цели здесь имеют первостепенное значение, ибо не всякое расширение прав и освобождение от обязанностей выступает в качестве льготы. Например, увеличение властных полномочий администрации в условиях чрезвычайного положения или освобождение иностранцев от воинской службы не являются правовыми льготами);

2) они представляют собой исключения из общих правил, отклонения от единых требований нормативного характера, выступая способом юридической дифференциации. (Льготы — это элемент прежде всего специального правового статуса лица, механизм дополнения основных прав и свобод субъекта специфическими возможностями юридического характера);

3) в отличие от привилегий они выступают правомерными исключениями, законными изъятиями, установленными компетентными органами в нормативных актах в соответствии с демократическими процедурами правотворчества. (Важно, что льготы, как правило, должны фиксироваться на уровне нормативных, а не правоприменительных актов. Запрещение законом предоставлять льготы в индивидуальном порядке преследует цель свести к минимуму корыстное усмотрение, которое может проявиться в этом процессе).

Основная цель правовых льгот заключается в согласовании интересов личности, социальных групп, государства, что позволяет их удовлетворять, справедливо распределяя социальные блага.

Правовые льготы как на общефедеральном, так и на региональном уровне выполняют компенсационную и стимулирующую функции. Их компенсационный характер состоит в создании хотя бы примерно равных возможностей для развития лиц, находящихся в силу биологических и социальных причин в неравных с остальными людьми условиях. Осуществляя стимулирующую функцию, льготы способны побуждать к отдельным видам общественно-полезной деятельности, создавать благоприятные условия для удовлетворения собственных интересов лица (в целях развития предпринимательства, фермерства, благотворительности, инвестиционной деятельности и пр.).

Можно выделить следующие проблемы в сфере установления и действия правовых льгот в региональном законодательстве:

1) отсутствие гибкой и целенаправленной политики в деле предоставления и реализации льгот, которые зачастую используются как инструмент в политической борьбе в популистских целях, когда отдельные лидеры в период выборов пытаются привлечь на свою сторону электорат. Вместе с тем не следует забывать, что смена социального строя связана, как правило, и со сменой системы льгот (одни отменяются, другие устанавливаются), которая призвана содействовать проведению конкретной политики;

2) льготы — не только средство, но и объект политической борьбы. Многие субъекты хотели бы выйти из общих юридических «рамок», добиться исключения из правил и обладать более свободным (облегченным) статусом. Поэтому льготы — предмет особого внимания лоббистов, с помощью которых определенные слои и группы добиваются выгодных для себя управленческих решений, что выражается в основном в тех или иных исключениях;

3) негативное влияние на существующую систему льгот оказывают и проблемы становления российского федерализма: «парад суверенитетов», сепаратистские тенденции, региональный произвол, несоблюдение принципа равноправия, закрепленного в ст. 5 Конституции РФ. Известно, что республики пока имеют более значительные льготы, нежели края и области. К тому же некоторые из членов Федерации (Татарстан, Башкортостан и др.) уже сейчас путем заключения отдельных договоров с общефедеральными властями так начали делить полномочия, что получают односторонние налоговые и бюджетные преимущества, устанавливая для себя «особый льготный статус»;

4) необоснованное расширение льгот, закрепление в законах о государственной и муниципальной службе и иных нормативных актах чрезмерных преимуществ для регионального и муниципального чиновничества, установление привилегий для депутатов различного уровня (депутатская неприкосновенность, повышенные оклады, пенсии, бесплатный проезд в общественном транспорте и т. д.);

5) незаконная отмена или приостановление льгот различным категориям малообеспеченных граждан (невыплата пособий на детей, сознательное «замораживание» заслуженных ветеранских льгот с одновременной прокруткой выделенных средств в банках и т. п.);

6) использование права предоставления различных льгот для получения взяток (по данным Генеральной прокуратуры, в одном только Ставропольском крае в 1995 г. было выявлено 130 преступлений должностных лиц в этой сфере);2 

7) недостаток финансово-материальных средств для должного обеспечения многочисленных льгот (например, в Волгоградской области в 1997 г. «весь областной бюджет составил 2 триллиона рублей, а стоимость льгот... 1,5 триллиона»3 ).

В целях совершенствования, оптимизации института правовых льгот важно осуществить следующие меры:

1) провести своего рода «инвентаризацию» закрепленных в региональных нормативных актах льгот, подвергнуть их тщательному анализу и экспертизе с целью выявления как эффективных, так и дефектных льгот. В частности, неоправданные и нецелесообразные льготы необходимо отменить для того, чтобы повысить качество льгот оставшихся, ибо чем больше льгот, тем меньше защищены действительно нуждающиеся люди. Так, по сообщениям прессы, около 40—50 категорий граждан и должностных лиц имеют право бесплатного проезда в общественном транспорте.4  Однако, на наш взгляд, далеко не все из них пользуются этими льготами обоснованно. Сотрудники различных госинспекций (в том числе и налоговых), работники прокуратуры, милиции, преподаватели учебных заведений МВД РФ и другие вполне могут быть выведены из категорий льготников, поскольку особой служебной необходимостью в транспорте данные лица практически не обладают (за исключением оперативных работников, которым по месту работы вместо названной льготы можно выплачивать транспортные, подобно пайковым), а также по причине достаточно высокого уровня оплаты труда этих работников. Финансовые возможности государства и регионов не беспредельны, и, так как бесплатных льгот не бывает, деньги забирают из других статей расхода, которые должны быть направлены на образование, здравоохранение и т. д. Следовательно, необходимо отменить предоставление подобных льгот на уровне общефедерального законодательства, где они и были установлены.

2) принять в субъектах РФ законы о нормативно–правовых актах соответствующих регионов, в которых закрепить порядок установления льгот, а также региональные законы о правовом регулировании лоббизма;

3) систематизировать региональное законодательство о льготах, включая льготы для высших областных должностных лиц субъектов РФ, инкорпорировать нормативные акты по тематическому принципу и опубликовать их для всеобщего сведения и контроля за соблюдением;

4) обеспечить льготы материальными и юридическими гарантиями, ввести в действие механизм их реализации. Устанавливая определенные льготы для конкретных субъектов, одновременно законодатель должен возлагать активные и пассивные обязанности на тех, кто призван обеспечивать их претворение в жизнь;

5) требуется дальнейшая дифференциация льгот, их более глубокая специализация. Так, региональные льготы, учитывающие специфические условия, должны быть направлены на дифференцированное регулирование общественных отношений, развивать общефедеральные льготы и составлять вместе с последними единую систему правовых льгот. Вместе с тем отдельные льготы нуждаются в унификации. Однако следует помнить, что излишние выделения и уравнивания, связанные со льготами, могут привести к социальной несправедливости;

6) каждая льгота должна быть адресной, обоснованной, правомерной, справедливой. Льготы — дорогостоящие меры. Поэтому за их установлением и реальным осуществлением должен быть надлежащий контроль. В современных условиях требуется все больше гласности в работе государственного аппарата регионов (в силу его необоснованного роста) и прозрачности процессов распределения благ, в том числе и посредством льгот;

7) нужно создать четкую и конкретную, понятную и доступную каждому гражданину систему правовых льгот, нацеленную на решение актуальных задач личности, региона и общества в целом.

Именно через продуманные эффективные льготы можно влиять на развитие тех или иных отношений в выгодном для области, общества и государства направлении, содействовать процессу реформирования экономики (льготы-стимулы) с одновременным усилением социальной защищенности личности (льготы-компенсации).

Правовое же поощрение — это форма и мера юридического одобрения добровольного заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия. Его отличительные признаки состоят в том, что правовое поощрение:

а) наступает за заслуженное поведение, под которым понимается добросовестный правомерный поступок, связанный со «сверхисполнением» субъектом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата и выступающий основанием для применения поощрения;

б) сопряжено с сугубо добровольным поступком (в поощрительной норме содержится призыв совершить желательное для общества и государства действие, но не обязательное для каждого отдельного субъекта; вместе с тем выбор такого поведения подкрепляется обещанием предоставить лицу определенные дополнительные блага);

в) юридически одобряет позитивные действия, выступая формой вознаграждения и со стороны государства;

г) взаимовыгодно для общества и субъекта, осуществляющего его, сочетает различные интересы, удовлетворяя благоприятными последствиями;

д) выступает в качестве юридического стимула, причем, как правило, самого действенного.

Для оптимизации правовых поощрений важно провести определенную работу по систематизации поощрительного законодательства, в частности, связанной с тематическими инкорпорациями: «поощрения в субъекте РФ», «региональные премии и стипендии» и т. п.

В Саратовской области, как и во многих других регионах, назрела потребность в принятии специальных законов «О наградах», «О почетных званиях», которые содержали бы реестр соответствующих наград и почетных званий, устанавливали порядок возбуждения ходатайств о награждении и присвоении почетных званий, процедуру их присвоения и т. п. Качественная система поощрительных средств должна быть установлена в законодательстве об областной государственной и муниципальной службе, о правительстве области, а также в специальном областном законе «О поощрении в сфере науки, образования и культуры», который развил бы Положения о премиях Президента РФ в области образования (утвержден Указом Президента РФ от 18 марта 1996 г.), в области литературы и искусства (утвержден Указом Президента РФ от 10 апреля 1996 г.). Награждение областными наградами входит в сферу полномочий губернатора, что и следует закрепить в ст. 83 («Полномочия губернатора области») Устава Саратовской области, как это сделано, например, в ст. 2 Устава Иркутской области.

В целях устранения возможностей злоупотребления при применении поощрений со стороны соответствующих государственных органов нужно четко и достаточно полно описывать в поощрительных нормах критерии заслуженного поведения, т. е. то, за что полагается поощрительная мера.

В настоящее время требуется не только повышать результативность уже действующих правовых форм поощрения, но и искать дополнительные стимулирующие резервы. На региональном уровне можно шире и гибче применять как государственные, так и негосударственные меры поощрения, например, за ведение здорового образа жизни, занятие физической культурой и спортом, сохранение и улучшение благоприятной окружающей среды, рациональное ресурсопользование и т. д. В этой связи необходимо основательно стимулировать широкое участие ученых в правотворческой деятельности, устанавливать вознаграждение или иные поощрения авторам проектов законов и предложений к ним по сложным вопросам экономической, политической, социальной жизни.

Оптимальная разработка и эффективное проведение региональной льготной и поощрительной политики являются одним из действенных средств проведения реформ в субъектах Федерации, становления местного самоуправления, воплощения в жизнь принципов социальной защиты и справедливости.

* Работа выполнена при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований. При написании данного материала использовалась Справочная правовая система «Консультант Плюс» (ООО «Принцип» — региональный центр по Саратовской области).

** Доктор юридических наук, профессор Саратовской государственной академии права.

1 См. об этом: Сырых В.М., Шкатулла В.И. Эффективность законодательных норм в сфере общего образования // Эффективность закона / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1997. С. 114.

 2 Россия и коррупция: кто кого? // Российская газета. 1998. 19 февраля.

 3 Корнев В. Льгот больше, чем граждан. В Волгограде попытались сократить количество льготников // Известия. 1998. 28 марта.

 4 Галкин С. Они не халявщики, они — льготники. Так, вероятно, мог бы сказать безвременно ушедший от нас Леня Голубков о многочисленных, вполне здоровых и благополучных дамах и господах, имеющих право бесплатного проезда в пассажирском транспорте // Известия Поволжья. 1996. 14 мая; Коновалов В. Чем ветеран отличается от депутата // Известия. 1996. 6 авг.

Источник: http://www.law.edu.ru/article/article.asp?articleID=148701