«Ответы на вопросы по праву»

К вопросу о новом понимании административной юстиции.
Старилов, Ю. Н.

 

Понятие и признаки административной юстиции

Судебный контроль за управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) в Российской Федерации принято называть административной юстицией, реже — правосудием по административны делам.¹ Административной юстиции как научной проблеме посвящено много работ, в которых она рассматривается в историческом, юридически содержательном и сравнительно-правовом аспектах. Она исследовалась учеными в царской России,² в советские и постсоветские годы.³ Некоторые авторы изучают само понятие «административная юстиция», ее черты, правовые особенности и перспективы развития этого института в РФ.⁴

Мнение о роли административной юстиции с течением времени резко менялось: от «институт административной юстиции является чуждым советскому праву»,⁵ «в советском праве не может быть административного иска»,⁶«существует ли административная юстиция в советском праве»⁷ до «нужен административный суд»;⁸ от убеждения в том, что «осуществление контрольных функций судебной власти... по правилам искового судопроизводства ведет в тупик»⁹ до «юрисдикционный контроль за законностью государ­ственного управления наконец-то выделится из гражданского правосудия как в структурном, так и в процессуальном смысле и приобретет все надлежащие институциональные компоненты».¹⁰ Идея защиты прав граждан от нарушений со стороны органов управления не завершилась созданием в России незави­симых административно-судебных органов и разработкой административно-судебного процесса. В свою очередь уход от глубинного осмысления понятия административной юстиции и отсутствие радикальных предложений по ее созданию — характерная черта, отмечаемая в литературе середины 90-х годов.¹¹

Одно из классических научных определений понятия «администра­тивная юстиция» предложено Д. М. Чечотом: «Это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами с одной стороны, и административными органами — с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров».^12. В данном определении есть одно суще­ственное противоречие: для разрешения споров устанавливается судебная процессуальная форма, а дела рассматриваются юрисдикционными органами, т. е. не только судами, но и другими несудебными инстанциями. Однако противоречие снимается, если трактовать понятие административной юстиции в широком смысле: учитывая существование нескольких ее моделей в разных странах. Н. Г. Салищева определяет понятие административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала: это система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам.¹³ Данное определение является наиболее широким: здесь отражается целевое назначение административной юстиции в системе обеспечения прав и свобод граждан. Н. Ю. Хаманева и И. В. Панова, понимая административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления, считают необходимым создание целостной системы административных судов, обособленных от общего судопроизводства.¹⁴

В рамках традиционного подхода административная юстиция характе­ризуется следующими общими чертами.¹⁵

1. Наличие правового (административно-правового, управленческого) спора о публичном праве, возникшего в связи с реализацией публичного управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государ­ственных и муниципальных служащих, должностных лиц, т. е. в управлен­ческой сфере деятельности.¹⁶ Рассмотрение возникшего спора происходит при применении норм не только публичного, но и частного права.

2. Разрешение правового спора в рамках осуществления правосудия, т. е. административная юстиция — это судебная власть.¹⁷

3. Правовая защита субъективных публичных прав граждан как одна из главных целей административной юстиции. Именно нарушение этих публичных прав и составляет предмет административной юстиции; при этом нарушения, вызванные незаконными действиями и решениями органов управления и должностных лиц, могут касаться и других субъективных прав граждан и юридических лиц.

4. Органы административной юстиции в известной мере независимы как от других ветвей власти (иных органов управления), так и от судов общей юрисдикции. Они осуществляют внешний контроль за исполнительной властью, т. е. судебный контроль за работой органов управления и их должностных лиц. Часто органы административной юстиции называют квазисудебными, так как их деятельность отличается от общих судов, рассматривающих дела в рамках традиционного гражданского процесса.

5. Существование специальных субъектов административно-юстиционного правоотношения (граждане, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица); должностные лица (судьи), рассматривающие споры в области управления, обладают специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях функционирования органов исполнительной власти.

6. Административные споры (т. е. споры граждан и других субъектов права с публичной властью) подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общих судов, либо квазисудебными органам.

7. Административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам в рамках специально созданных процедур рассмотрения жалоб (или исков), обеспечивающим участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство, при этом должны соблюдаться все принципы административного процесса (гласность, устность, законность, состязательность и т. д.).

8. Юридическим «результатом» административно-юстиционного процесса является признание административным судом незаконности или недействи­тельности (либо, наоборот, законности и действительности) принятых Органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия).

Д. Н. Бахрах предлагает понимать административную юстицию в широком и узком смысле. В широком смысле она представляет собой правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц (сюда включаются также и гражданские дела по искам граждан к исполнительной власти о восстановлении на работу; взыскании ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов; о незаконной выдаче ордера на жилую площадь и пр.).¹⁸ В узком смысле под административной юстицией пони­мается рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц (вообще служащих) и органов управления. Д. Н. Бахрах выделяет также понятия общей и специальной жалобы.¹⁹Обжалование по общему праву (общая жалоба) регламентировано законом.²⁰ Судебное обжалование на основе специальных норм (специальная жалоба) устанавливается в специальных законодательных актах (например, ст. 267 «Порядок обжалования постановления по делу об административном правонарушении» Кодекса об административных правонарушениях).

В странах Западной Европы термин «административная юстиция» получил широкое распространение еще в XIX в., когда судебный контроль за деятельностью администрации выделился в отдельную сферу государ­ственной проверки и процессуальных действий.²¹ В Российской Федерации и в настоящее время термин «административная юстиция» используется в тех случаях, когда идет дискуссия об обжаловании в суд действий и решений органов публичного управления (должностных лиц, государственных служащих, других субъектов права); когда говорится о возможности создания в России самостоятельной системы административных судов или выделения в судах общей юрисдикции специализации (или коллегии) по административным спорам; вопросы административного правосудия (административной юстиции) обсуждают в настоящее время и судьи арбитражных судов, рассматривающие споры, возникающие из административных правоотношений.^22.

В начале XX в., также как и сегодня, существовало два подхода к практической организации административной юстиции, которые отражали два противоположных взгляда на этот правовой институт: первый подход заключался в подчинении вопросов публичного права компетенции общих судов (доктрина единой юстиции), второй — в подчинении вопросов публичного права компетенции администрации в виде особых судебно-административных коллегий, которые учреждались бы в ведомстве управления (доктрина специальных административных судов). Этим двум направлениям теоретической мысли соответствовали две системы организации адми­нистративной юстиции на практике: единая административная юстиция создавалась в Англии, Северо-Американских Штатах, Швейцарии, Дании, Норвегии, Бельгии; система специальных коллегий была установлена в ведомстве управления во Франции, Испании, Португалии, в Пруссии и других германских государствах.²³

Формирование административного судопроизводства: основания и главные направления

Необходимость формирования в России административной юстиции практически единогласно признается учеными, занимающимися этой проблематикой.²⁴ Выделяются и главные предпосылки формирования административной юстиции. Например, Ю. А. Тихомиров указывает на два юридических основания: 1) судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судо­производства (конституционное основание); 2) законодателем допускается учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел (законодательное основание).^25. Другие авторы приводят доводы более общего плана: высокий удельный вес в России государственного регулирования, участия государства в структурах гражданского общества; близость российской правовой системы к континентальной (западноевропейской) модели; хорошо изученный и традиционно популярный у российских ученых-юристов как до революции 1917 г., так и после нее немецкий и французский опыт организации системы административной юстиции; насущная необходимость предоставления судам права отмены незаконных актов управления; перегруженность российских судов; много­численные факты произвола исполнительных органов власти, нарушающих права граждан.^26.

Современное состояние теоретической разработки проблемы админи­стративной юстиции позволяет говорить о двух подходах к формированию в России модели данного института. Первый подход предполагает создание специальных административных судов,²⁷ а второй — специализацию действующего суда: учреждение в общих судах особых коллегий по административным делам (публично-правовым спорам) с одновременным созданием в Верховном Суде РФ и в высших судебных инстанциях субъектов РФ соответствующих коллегий по административным делам.^28. В литературе имеются и менее принципиальные дополнения к указанным двум концепциям. Например, А. Н. Пилипенко предлагает создать в нашей стране высший админи­стративный суд на федеральном уровне, который рассматривал бы в первой инстанции дела по жалобам на федеральные органы управления (в том числе и на Правительство РФ²⁹) и являлся бы апелляционной и кассационной инстанцией по решениям нижестоящих судов. В крупнейших регионах страны предлагается сформировать филиалы Высшего административного суда России, которые рассматривали бы в первой инстанции жалобы на органы управления субъектов РФ, а также на региональные федеральные службы. Функционирование административной юстиции на местном уровне, по мнению А. Н. Пилипенко, может быть обеспечено специализацией судей по данной категории дел.³⁰ Ю. А. Тихомиров считает целесообразным сформировать сеть федеральных региональных административных судов во главе с Высшей Административной Палатой.³¹

Думается, что и первый, и второй подходы к созданию административной юстиции в России вполне обоснованны. Однако мы считаем, что сначала, в порядке эксперимента, следует ввести административное судопроизводство специализированными коллегиями, а в качестве стратегической цели — совершенствования российской судебной системы — иметь создание особых административных судов, которые будут рассматривать споры граждан и других субъектов права с публичной властью.

С нашей точки зрения, оставляя в силе и укрепляя существующий порядок административного рассмотрения жалоб на действия должностного лица в самом органе управления, целесообразно заменить термин «админи­стративная юстиция» на понятие «административное судопроизводство». Административная форма правосудия — это специальная ветвь судо­производства, обеспечивающего судебный контроль за публичной властью, деятельностью органов исполнительной власти, органов государственного и муниципального управления, различных публично-правовых институтов, учреждений и организаций. Истцами в административных судах могут быть граждане (физические лица) и юридические лица. Административные споры — это споры между гражданами, юридическими лицами и государственными, муниципальными органами.

Современными учеными, изучающими опыт организации и функциони­рования административной юстиции в зарубежных странах, отмечается, что в российских условиях наиболее приемлемым является «германский тип» административной юстиции: выделение в судебной системе самостоятельной ветви административного судопроизводства, создание специализированного правосудия по делам административной юрисдикции, обладающего всеми преимуществами судебного разбирательства, в частности, являющегося оперативным и доступным для населения.

Сегодня в России отсутствует лишь политическая воля к выделению в судебной системе специализированных административных судов, осуще­ствляющих административное судопроизводство. Дискуссия по этому вопросу с разной степенью интенсивности продолжается последние тридцать лет, однако ее корни уходят в начало нынешнего столетия, когда ученые в ряду способов защиты прав граждан от произвола администрации и органов управления выделяли и административную юстицию.^32. Правовая основа судебной защиты прав и свобод граждан, содержащаяся в современном российском законодательстве, характеризуется излишней усложненностью, противоречивостью и нестабильностью. Несогласованность и непоследователь­ность в вопросе установления административной юстиции подтверждается тем, что по сей день в России не существует единой правовой отрасли, которая всесторонне регламентировала бы материальные и процессуальные вопросы! административной юстиции, хотя структура «юстиционного» законодательства включает нормативные акты о судебной системе, админи­стративное, арбитражного и гражданско-процессуальное законодательство, Между тем все главные юридические предпосылки к введению этого важнейшего вида судебного контроля налицо, причем не вызывает сомнения их соответствие высшему стандарту демократического правового режима. Кратко остановимся на этих предпосылках.

1. Институт административной юстиции является, на наш взгляд, важнейшим признаком современного правового государства, т. е. госу­дарства, обеспечивающего законодательно и практически судебную защиту прав и свобод как граждан, так и юридических лиц. Административная юстиция, как уже упоминалось, имеет дело со спорами, возникающими в сфере управленческо-процессуальной деятельности органов исполнительной власти, когда гражданин (или другой субъект права) испытывает на себе неправомерное действие со стороны публичной власти и ее органов, и, направляя в административный суд свое исковое заявление, просит проверить их законность, а также законность принятых административных актов (управленческих решений) и в итоге восстановить справедливость в области управления и защитить свои права и свободы.

Правовой институт административной юстиции характеризуется нали­чием специальных административных судов (квазисудебных органов), отделенных от общих судов гражданской и уголовной юрисдикции, а также особых процедур рассмотрения жалоб на неправомерные административные акты и действия (бездействие).^33.Административная юстиция — это судебная власть, правосудие в сфере административной власти (исполнительной власти), деятельности органов государственного управления и местного самоуправления, т. е. административная ветвь правосудия. Цели администра­тивной юстиции — защита нарушенных прав и свобод граждан, обеспечение общего порядка и правопорядка, эффективной и законной деятельности государственной и муниципальной администрации. Сейчас трудно сказать, что имел в виду советский законодатель под терминами «судья по админи­стративному производству» или «судья по административным делам» в конце 1980-х годов, но введение данной категории судей предусматривалось еще Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о судо­устройстве от 13 ноября 1989 г. Однако данная норма права, к сожалению, не была реализована.^34.

Административная юстиция (если речь идет об опыте стран с развитой правовой системой, например, ФРГ, Франции, Великобритании) представляет собой систему судебных или иных государственных органов, рассматри­вающих административные дела, возбуждаемые судом (а также другими органами), по искам граждан. Если гражданин считает, что действия и решения (административные акты) органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих нарушают его права и свободы, то он должен иметь возможность доказать это. В данной системе право­отношений не исключается и активная исследовательская, поисковая работа самого административного суда (или иного органа).

2. Конституция Российской Федерации устанавливает положение о признании и гарантировании государством прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам между­народного права (п. 1 ст. 17 Конституции РФ). «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» — таково содержание ст. 2 Конституции Российской Федерации. Именно права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятель­ность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). Каждому гаранти­руется судебная защита его прав и свобод (п. 1 ст. 46 Конституции РФ); все равны перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ). Если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обратиться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (п. 3 ст. 46 Конституции РФ). Таким образом, если Россия взяла на себя международно-правовые обязательства по защите прав и свобод человека и гражданина, подписала соответствующие международно-правовые акты и документы, вступила в Совет Европы, то реальное административно-судебное обеспечение защиты прав человека должно стать логическим завершением процесса построения полноценно функционирующей системы гарантий прав и свобод граждан.

В настоящее время суды общей юрисдикции, руководствуясь ст. 15, 120 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», все активнее заявляют о том, что они вправе непосредственно решать вопросы о конституционности закона или иного нормативного акта; в случае же их несоответствия Конституции РФ они могут разрешить спор в соответствии с ее положениями и требованиями. Более того, согласно действующему законодательству суды общей юрисдикции рас­сматривают дела о признании недействительными нормативных актов, включая законы, конституции, уставы субъектов Российской Федерации. Таким образом, большинство дел, в зависимости от специфики субъектов, их желания, волеизъявления и постановки спорного вопроса, могут рассматри­ваться как судами общей юрисдикции, так и конституционными (уставными) судами.

3. Судебная защита прав и свобод граждан гарантируется в сфере не только государственной власти, но и местного самоуправления. Пункт 1 ст. 19 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет возмож­ность органам и должностным лицам местного самоуправления принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Устав муниципального образо­вания в соответствии с законами субъектов РФ определяет виды правовых актов органов местного самоуправления, категории выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу. Пункт 2 ст. 19 фиксирует, что нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубли­кования. Рассматриваемый Федеральный закон устанавливает в п. 2 ст. 44, что решения органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. С другой стороны, в ст. 46 данного Закона определяется право граждан, проживающих на территории муни­ципального образования, предъявлять в суд иски о признании недействитель­ными актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также обще­ственных объединений, нарушающих права местного самоуправления. Статья 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» устанавливает возможность обжалования в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления. Пункт 5 ст. 3 в качестве общих прав граждан на местное самоуправление устанавливает их право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправ­ления, которые в свою очередь обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затраги­вающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами другой полной и достоверной информации о деятель­ности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

4. Действует Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.), в котором устанавливаются важнейшие материально- и процессуально-правовые нормы, определяющие порядок обращения гражданина с жалобой в суд и рассмотрения этой жалобы, а также Закон РФ от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» (в редакции Закона РФ от 14 апреля 1993 г. и Федерального закона от 21 июня 1995 г.),³⁵ устанавливающий и гарантирующий независимость судей и подчинение их только Конституции Российской Федерации и федеральному закону. Важной правовой нормой является и п. 5 ст. 14 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», в соответствии с которым государственный служащий несет ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.

В Гражданско-процессуальном кодексе Российской Федерации имеется соответствующая глава, устанавливающая более детально, чем в упомянутом федеральном законе, процедуру рассмотрения споров, возникающих из административно-правовых отношений. В настоящее время в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» жалобы граждан рассматриваются общими судами по правилам гражданского судопроизводства; подача жалобы оплачивается по общему правилу — государственной пошлиной. Таким образом, этим законом устанавливается гражданско-процессуальный режим³⁶ судебной защиты прав и свобод, нарушенных действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений. Такая логика в действиях законодателя позволяет заключить, что он отказался от идеи создания административной юстиции в Российской Федерации, требующей учреждения в судебной системе специализированных административных судов.³⁷ Вместе с тем в соответствии с принятой Концепцией судебной реформы в Российской Федерации предусмотрено функционирование специализированных судов по административным делам. До окончательного решения этого вопроса планируется введение специализированных судебных коллегий в федеральных и республиканских судах общей юрисдикции.

5. Действует Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации»³⁸ и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 5 апреля 1995 г.³⁹ Арбитражные суды, применяя арбитражно-процессуальное законодательство, рассматривают также дела, связанные с разрешением экономических споров граждан-предпринимателей без образования юридического лица; притязания к органам исполнительной власти по вопросам, связанным с предпринимательской деятельностью и признанием недействительными незаконных правовых актов органов исполнительной власти. Кроме экономических споров горизонтального характера (между предпринимателями) арбитражные суды рассматривают также споры и вертикального характера (между предпринимателями - с одной стороны и государством и органами государственного управления — с другой). Указанные споры при их «административно-правовой трактовке» могут быть уверенно отнесены к специальным административным делам (финансовые споры; налоговые споры, например, иски о признании незаконными изданных органами налоговой полиции распоряжений, осуществленных действий, или иски о призна­нии недействительными решений государственной налоговой инспекции в части применения финансовых санкций; социальные споры). Речь в данном случае не идет пока о создании, например, финансовых судов, в которых рассматривались бы все финансовые споры.⁴⁰ Арбитражные суды, как показывает практика, в течение последних пяти—шести лет окончательно сформировались и надежно защищают законные права и интересы различных субъектов права. Следует обратить внимание, что накопившийся опыт и достижения арбитражно-процессуального регулирования можно в известной мере использовать и при создании общего административного судопроизводства. Некоторые считают, что рассмотрение по правилам Арбитражного процессуального кодекса споров экономического характера, возникающих между гражданами-предпринимателями и органами исполнительной власти, нецелесообразно v. в будущем следует изымать их из компетенции арбитражного суда.⁴¹

Таким образом, на наш взгляд, при создании российского типа админи­стративной юстиции — судопроизводства в специальных административных судах — целесообразно изъять из подсудности арбитражных судов некоторые споры, возникающие между субъектами предпринимательской деятельности и органами публичного управления.

Арбитражное судопроизводство является специализированной ветвью российского правосудия, хотя в ст. 118 Конституции РФ оно не определено как форма осуществления судебной власти. Весьма непонятными и противо­речивыми при этом остаются, во-первых, положения п. 2 ст. 118 Конституции РФ и п. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона «О судебной системе в Российской Федерации», где говорится, что судебная власть в России осуществляется и посредством административного судопроизводства; во-вторых, отсутствие в гл. 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе в Российской Федерации» норм, устанавливающих специальные административные суды. Закономерен вопрос: возможно ли определить обычное рассмотрение судами общей юрисдикции простейших дел об административных правонарушениях (ст. 202 КоАП РСФСР) термином «административное судопроизводство», которое являет собой столь суще­ственную сферу мировой правовой системы, связанную с защитой прав и свобод граждан от действий и решений публичной власти? Конечно, и эти дела рассматриваются судом в рамках определенных процессуальных правил, однако степень их значимости в правовой процессуальной системе невелика, а по своей правовой природе они относятся совсем к другой части админи­стративного права — к административно-юрисдикционному праву, а не к праву административной юстиции.

Учитывая то, что в России на сегодняшний день сложилась мате­риальная и процессуальная база, имеются теоретические работы, изучен зарубежный опыт административной юстиции следует признать насущной необходимостью разработку проекта федеральных конституционных законов «Об административных судах» и «Об Административно-процессуальном кодексе», включающих в себя статьи о порядке рассмотрения споров между гражданами и другими субъектами права и органами исполнительной власти, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими. Принятие таких законов и внесение соответствующих изменений в уже действующие федеральные законы способствовало бы созданию судебной власти, реально контролирующей управленческий процесс и участвующих в нем субъектов права.

Административная юстиция базируется на таких понятиях, как судебный контроль, административный иск и административное судопроизводство. Административная юстиция выполняет функцию судебного контроля, реали­зуемого при направлении в суд административного иска, рассматриваемого по правилам административного судопроизводства. Как считает И. М. Зайцев, в правовой системе России административные иски фактически существуют, т. е. требования граждан, возникающие из административных правоотно­шений, являются по сути исковыми, поэтому их можно называть админи­стративными исками по аналогии с исками гражданскими.^42. Он пере­сматривает отраслевой характер правовых процессуальных норм, по правилам которых должен рассматриваться административный иск, и утверждает, что административные иски должны рассматриваться по правилам искового производства без каких-либо ограничений с изъятием их, соответственно, из производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, что должно обеспечить дальнейшее совершенствование судебной практики, усиление состязательного начала в судопроизводстве, повышение правовых гарантий для участников рассматриваемого дела. Формальный характер различия между терминами «жалоба» и «исковое заявление» (иск) в литературе отмечается уже давно. По мнению А. Т. Боннер, сторонами процесса становятся как участвующий в деле по жалобе орган государ­ственного управления (должностное лицо), так и гражданин; средство возбуждения производства можно назвать иском или административным иском.⁴³

Административная юстиция должна стать полноценным судебным контролем за действиями и решениями исполнительной власти (органов государственного управления, должностных лиц, государственных и муници­пальных служащих⁴⁴) и обеспечивать права и свободы человека и гражданина. Сегодня в юридической литературе нет серьезных аргументов против идеи создания административно-судебной защиты прав и свобод граждан, о нецелесообразности формирования в нашей стране самостоятельной ветви правосудия, представленной системой административных судов, правовая деятельность которых по рассмотрению административных исков считается административным процессом. Исковая защита субъективных публичных прав в большей или меньшей степени уже нашла применение во всех крупных государствах Западной Европы и Америки.^45. «Административный иск почти везде вырос из ведомственной жалобы и в отдельных государствах сохраняет еще некоторые характерные черты этой последней, но по существу он представляет иск о защите субъективных публичных прав граждан (а не правопорядка, как такового). Задача законодателя — освободить админи­стративный иск от посторонних примесей, где они еще сохранились. Этот взгляд наиболее отвечает конструкции современного правового государства, а противоположный — конструкции старого полицейского государства».⁴⁶

Административная юстиция должна быть выделена в самостоятельную ветвь судопроизводства, занимающуюся рассмотрением возникающих в сфере управления правовых споров и направленную на обеспечение субъективных публичных прав и свобод граждан, а также других субъектов права. С юриди­ческой, процессуальной точки зрения, данный правовой институт должен быть назван административным процессом по аналогии с процессом гражданским (разрешающим гражданско-правовые споры) или уголовным (рассматри­вающим уголовные дела и вынесение по ним приговоров).

Все изложенные автором аргументы направлены в итоге в пользу развития законотворческого процесса в сфере создания российской модели административного судопроизводства, на реализацию конституционного положения о создании правового государства, обеспечении действия принципа разделения властей, а также судебно-правовой защиты прав и свобод граждан.

 

* Доктор юрид. наук, профессор, зав. кафедрой Воронежского государственного университета.

¹ Под правосудием традиционно понимается применение судом (судьей) в установленном законом процессуальном порядке норм права к конкретному спору (факту, действию, бездействию, отношению) с обязательным установлением правовых последствий для участвующих в этом споре лиц.

² См., напр.: Петухов Г. Е. Административная юстиция в царской России // Право­ведение. 1974. № 5. С. 72-80; Корф С. А. Административная юстиция в России. Кн. 1, 2. СПб., 1910; Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925, и др.

³ См., напр.: Салищева Н. Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 78-93.

⁴ См., напр.: Студеникина М. С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // Журнал российского права. 1997. № 6. С. 11-20; Тимошенко И. Г. Административная юстиция в Великобритании // Там же. № 5. С. 128-136; Лафитский В. И. Административная юстиция в США // Там же. № 7. С. 117-125; Костарева Т. А. О судебной системе ФРГ // Там же. № 8. С. 128-138.

⁵ Носов Е. К. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. 1925. № 4 (16). С. 83.

⁶ Абрамов С. Н. В советском праве не может быть административного иска // Социалисти­ческая законность. 1947. № 3. С. 8.

⁷ Лория В. А. Существует ли административная юстиция в советском праве? // Правове­дение. 1970. № 1. С. 110-114.

⁸ Дурнев В. Нужен ли административный суд // Советская юстиция. 1988. № 6. С. 25—26.

⁹ СкитовичВ. В. Судебная власть как системное образование //Правоведение. 1997. № 1.С. 154.

¹⁰ Там же. С. 155.

¹¹ См., напр.: Бойцоеа В. В., Бойцов В. Я. Административная юстиция: К продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. № 5. С. 42.

¹² Чечот Д. М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). Л., 1973. С. 31.

¹³ Салищева Н. Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации. С. 78.

¹⁴ Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 132; Панова И. В. Юридический процесс. Саратов, 1998. С. 50-51.

¹⁵ Ученые, исследовавшие проблемы административной юстиции, указывают на различные ее свойства. Например, Д. М. Чечот выделяет три общие черты административной юстиции: 1) отнесение к ее ведению споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами с одной стороны, и административными органами — с другой (т. е. спор об административном праве); 2) создание специального органа для рассмотрения указанных споров; 3) рассмотрение споров при соблюдении судебной процес­суальной формы (Чечот Д. М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). С. 29—31).

¹⁶ Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. С. 115.

¹⁷ Следует отметить, что в литературе встречается и противоположное мнение, т. е. Что административная юстиция в большей мере «встроена» в систему исполнительной власти.

¹⁸ Бахрах Д. Н. Административное право. Часть Общая: Учебник. М., 1993. С. 53.

¹⁹ Бахрах Д. Н. 1) Общая и специальная жалобы // Правоведение. 1987. № 6. С. 35-43; 2) Административное право. С. 43-50, 52.

²⁰ Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. №51. Ст. 4970.

²¹ В недавнем прошлом часто цитировались слова Ф. Энгельса о том, что «первое условие всякой свободы — ответственность всех чиновников за все свои служебные действия по отношению к любому из граждан перед обыкновенными судами и по общему праву» (Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 34. С. 103).

В настоящее время во многих странах мира созданы и успешно функционируют административные суды (административные трибуналы), являющиеся самостоятельной частью судебной системы и самого правосудия. Эти суды рассматривают иски граждан по правилам, установленным административно-процессуальным законодательством.

²² Любимова Р. Н. Некоторые вопросы судебной практики по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений // Вестник Высшего Административного Суда. 1997. № 7. С. 120-128; № 8. С. 68-74.

²³ Рязановский В. А. Единство процесса. М., 1996. С. 37.

²⁴ См, напр.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 790. — Проект закона об административной юстиции уже был однажды подготовлен, однако многие ученые были против поспешного введения административной юстиции в нашей стране (Тихомиров Ю. А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. № 1. С. 14).

²⁵ Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. С. 790.

²⁶ См, напр.: Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Административная юстиция. С. 51—52.

²⁷ Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. С. 133.

²⁸ Высказывалось мнение, что специфика рассмотрения в судах административно-правовых споров требует выделения судебных составов по административным делам наряду с судебными составами по уголовным и гражданским делам (Салищева Н. Г. // Государство и право. 1994. № 10. С. 18). М. Студеникина также подчеркивает, что с позиций укрепления охраны прав человека в рамках проведения специализации действующего суда необходимо выделить специальные присутствия (составы, коллегии) по административным спорам. А потому административные судебные присутствия должны появиться и в судах «верхнего эшелона», в том числе в Верховном Суде России, а в верховных судах субъектов РФ — коллегии по административным делам. Вследствие таких изменений появятся и соответствующие нововведения в Закон РФ (Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать России? // Российская юстиция. 1996. № 5. С. 36).

²⁹ Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. С. 134.

³⁰ Пилипенко А. Н. Административная юстиция в зарубежных государствах // Законо­дательство и экономика. 1996. № 3-4. С. 81.

³¹ Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. С. 791. — Создание специализированных административных палат, правда, только при общих судах, однажды уже предлагалось (Куплеваский Н. Административная юстиция на Западе. Харьков, 1879).

³² Загряцков М, Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925; Ивановский В. В. Учебник административного права. Казань, 1907. С. 171-173.

³³ Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Административная юстиция... С. 42-43.

³⁴ В Беларуси 13 января 1995 г. принят Закон «О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь», которым введены должности судей по административным делам при районных (городских) судах, тем самым создается определенная модель административной юстиции (Пастухов М. И. Судебная власть в Республике Беларусь: состояние и перспективы развития // Государство и право. 1998. № 3. С. 110).

³⁵ Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792; 1993. № 17. Ст. 606; СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2399.

³⁶ Чечина Н. А. Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений (к проекту ГПК РФ) // Правоведение. 1994. № 4. С. 115-120.

³⁷ О целесообразности создания административных   судов или, по крайней мере, о необходимости развития административной юстиции говорят не только ученые-юристы, но и представители других наук (см., напр.: Комаровский В. С., Тимофеева Л. Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // Государство и право. 1997. № 10. С. 11).

³⁸ СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

³⁹ СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1709.

⁴⁰ Может быть, в будущем и встанет вопрос о создании не только общих админи­стративных судов, но и так называемой специальной административной юстиции, когда, например, финансовыми или социальными судами рассматриваются особые споры субъектов права с органами исполнительной власти, с органами управления. В подведомственность специальным органам административной юстиции следовало бы тогда отнести и многие  из дел (споров), которые в настоящее время рассматривают арбитражные суды.

⁴¹ Студеникина М. С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании. С. 19. — Н. Ю. Хаманева предлагает с целью процессуального обеспечения административной юстиции принять Административно-процессуальный кодекс РФ, нормы которого не должны распространяться на рассмотрение арбитражных дел, а также дел об административных правонарушениях (см.: Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. С. 134).

⁴² Зайцев И. М. Административные иски // Российский юрист. 1996. № 4. С. 23—25.

⁴³ Боннер А. Т. Судебная практика по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Государство и право. 1992. № 2. С. 145.

⁴⁴ Федеральный Закон от 14 декабря 1995 г. распространил действие положений Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» как на государственных, так и на муниципальных служащих в случае их приравнивания феде­ральным законодательством к государственным служащим.

⁴⁵ Рязановский В. А. Единство процесса. М., 1996. С. 26.

⁴⁶ Там же.

Источник: http://www.law.edu.ru/article/article.asp?articleID=158372