«Способы обеспечения законности и дисциплины в управлении»

Территориальные основы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления города Москвы

Пешин Н.Л.
Электронный ресурс, 2010.
Статья посвящена исследованию вопросов регулирования территориальных основ деятельности органов государственной власти и местного самоуправления города Москвы, определению оптимальных уровней осуществления государственной власти и местного самоуправления в городе федерального значения, изучению правовых проблем, связанных с определением территориальной юрисдикции органов государственной власти и местного самоуправления, выявлению пробелов и противоречий в законодательстве, регулирующем указанные области.
Ключевые слова: территориальные основы, органы государственной власти, органы местного самоуправления, город Москва, город федерального значения.
The article is devoted to research of the issues of regulation of territorial fundamentals of activity of agencies of state power and local self-government of the city of Moscow, determination of optimal levels of effectuation of state power and local self-government in the city of federal importance, study of legal problems related determination of territorial jurisdiction of agencies of state power and local self-government, revealing the lacunas and contradictions in legislation regulating the said spheres.
Key words: territorial fundamentals, agencies of state power, agencies of local self-government, city of Moscow, city of federal importance.
Любые модели взаимоотношений уровней государственной власти и местного самоуправления требуют определения территориальных основ их построения. В зависимости от той или иной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления выстраивается конкретная модель территориальной организации власти. Следует сразу отметить, что определение пределов распространения власти ни в одной из моделей взаимодействия уровней государственной власти как между собой, так и с местным самоуправлением не означает какого-либо ограничения действия, стоящего ниже уровня государственной власти, замены власти одного уровня властью другого уровня. Равным образом государственное регулирование территориального развития не связано с той или иной формой собственности на земельные участки, из которых состоит любой субъект Российской Федерации. Вопрос о территориальной основе уровней государственной власти и уровней местного самоуправления напрямую зависит от той или иной модели отношений уровней государственной власти, а также государственной власти и местного самоуправления. Административно-иерархическая модель взаимоотношений, как представляется, тесно связана с административно-территориальным делением: при этой модели взаимоотношений территориальные и местные органы государственного управления, а равно органы местного самоуправления суть продолжение государства на местах, территория, на которую распространяется их юрисдикция, по сути, является административно-территориальными единицами, на них осуществляется территориальное или местное государственное управление.
Координационная модель не связывает осуществление государственного управления на местах с наличием территориального деления. Местное управление в рамках децентрализованной модели может быть практически не связано с территориальной организацией государственной власти.
Смешанная модель взаимоотношений пытается объединить два этих способа территориальной организации государственной власти и местного самоуправления.
Система построения государственной власти в городе Москве объективируется в сочетании разных уровней государственной власти и дополняющего их уровня местного самоуправления. На систему построения уровней государственной власти и местного самоуправления в городе Москве влияют разнообразие естественно-антропологических, политических, экономических и социокультурных факторов; исторические и иные местные обычаи и традиции; специфика геополитического положения; кадровый потенциал; особенности теоретических представлений о местном самоуправлении и осуществляемой региональной и местной политики; характер взаимоотношений с органами государственной власти Российской Федерации и так далее.
Все это обусловливает проявление особенностей отдельных уровней государственной власти и местного самоуправления, которые, постепенно концентрируясь, формируют модели организации государственной власти и местного самоуправления. Нельзя не отметить, что эти факторы, к сожалению, не в полной мере учитываются в законах и иных нормативных правовых актах города Москвы. Как представляется, положения, регулирующие деятельность префектур административных округов и управ районов, чрезмерно унифицируют модели их отношений. Это относится и к предложенной двухуровневой структуре территориальной организации власти. Кроме того, статус административного округа как административно-территориальной единицы, в рамках которой реализуются задачи государственного управления, в большей или меньшей степени ясен, а вот статус той территории, на которую распространяется юрисдикция управы района, требует уточнения. Неясно, является ли управа района своего рода формой децентрализации власти префекта или же это самостоятельный уровень власти, находящийся в особых отношениях как с органами государственной власти города Москвы, так и с органами государственной власти административного округа и отдельно с органами местного самоуправления.
Очевидно, что на разных территориях (в городе-мегаполисе, в обычном городе, на селе) власть не может функционировать одинаково, оттенки социального назначения придают особенности каждой из форм государственного или местного управления.
Например, в случае городского поселения мы имеем дело с достаточно плотной группой населения, проживающей на относительно небольшой территории. В случае сельского поселения управление осуществляется на большой территории с невысокой плотностью населения, причем у каждого жителя (или у нескольких) часть этой территории, как правило, находится в собственности. Следовательно, формы и методы осуществления государственной власти и местного самоуправления в этих двух случаях должны в определенной степени различаться.
Представляется, что регулирование степени воздействия органов государственной власти вышестоящих территориальных единиц в отношении территориальных единиц более низкого уровня должно осуществляться не в направлении расширения или сужения возможностей непосредственного участия в решении вопросов, относимых к ведению последних, а в направлении усиления роли вышестоящих органов в координации процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие территориальных единиц. Это необходимо уже потому, что некоторые вопросы без участия вышестоящих уровней власти в принципе не могут быть решены. К ним, в частности, относится вопрос о формировании оптимальной территориальной основы местного управления. Решение этого вопроса предполагает приспособление существующего административно-территориального деления в плане его адаптации к нуждам населения города.
Последовательный подход к определению территориальных пределов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления города Москвы, несомненно, требует введения ряда специальных критериев, на которых должны быть основаны принципы формирования как административно-территориальных единиц, так и муниципальных образований. Наиболее очевидными такими критериями являются:
- численность населения территории;
- обеспеченность территории земельными ресурсами;
- социально-экономический потенциал территории (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории и др.);
- мнение населения соответствующей территории также необходимо учитывать, поскольку именно оно - главный субъект управления на соответствующей территории.
Рассматривая вопросы, касающиеся полномочий органов государственной власти города Москвы - управ районов и префектур административных округов, следует указать и на еще один крайне важный аспект. В связи с тем что, как уже неоднократно было подтверждено теорией и практикой, невозможно разграничить на нижних уровнях осуществления публичной власти собственно местные и местные государственные нужды, самой разумной представляется идея территориального разделения уровней власти. То есть в городе Москве необходимо создать такую систему публичной власти на уровнях, находящихся ниже общегородского уровня, в рамках которой стало бы возможным сочетание местного государственного управления и собственно местного самоуправления.
Очень большой шаг в этом направлении был сделан в Законе города Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" (действует в редакции от 26 декабря 2007 г.), который предложил "районно-территориальную" систему местного самоуправления. Недостаток, точнее говоря, непоследовательность данного Закона заключается в том, что он предполагает, что этот территориальный (т.е. районный) уровень считается одновременно и уровнем государственного управления, и уровнем местного самоуправления.
Недостатки этого подхода очевидны и уже неоднократно отмечались в трудах специалистов в области права. Признавая (де-факто) невозможность существования такой системы не соподчиненных друг с другом элементов, законодатель вынужден будет предпринимать попытки "встраивания" системы местного самоуправления в систему управ районов (в основном при помощи экономических, большей частью финансовых, инструментов). На практике эти механизмы приводят к тому, что нарушается самостоятельность местного самоуправления, уровень местного самоуправления становится зависимым от уровня государственного управления, что вступает в коллизию с конституционными принципами местного самоуправления.
Между тем не только город Москва, но и многие субъекты Российской Федерации с самого начала построения новой системы власти на основе Конституции Российской Федерации 1993 г. стремились и стремятся включить районы в систему своей - государственной - власти. И ряд субъектов Федерации, которым удалось построение такой районной государственной власти, весьма успешно развиваются (в их числе, например, Республика Татарстан, которая входит в десятку наиболее экономически развитых субъектов Российской Федерации). Это свидетельствует о том, что практика подтверждает близость районов, в том числе внутригородских, к уровню государственной власти. Вместе с тем район - это, как правило, не настолько развитая территория, чтобы решать масштабные государственные задачи и управляться как самостоятельная государственно-территориальная единица. Поэтому на уровне района в решении задач должно участвовать как население, так и государство. И к числу этих задач должны относиться как вопросы местного (районного) значения, так и вопросы государственного (общегородского) значения, например экономическая, в том числе налоговая, политика, транспорт, связь и прочее.
Из этого следует, что на уровне района должны одновременно сосуществовать и местная, и государственная власть. Как их совместить - важный и крайне сложный вопрос, исчерпывающий ответ на который, вероятнее всего, сможет сформулировать лишь практика. На сегодняшний день вполне справедливым представляется утверждение, что дублирование систем власти, создание параллельно действующих систем муниципальных и государственных органов будут неэффективными. Даже если удастся исчерпывающе разграничить их полномочия, устранить (зачастую неизбежные) конфликты, связанные с нахождением двух примерно равновесных сил на одной территории, эта система может оказаться неэффективной, поскольку необходимо будет оплачивать ее расходы как минимум в двукратном размере.
Те страны, в которых такое дублирование допускается, обычно ограничиваются только верхними уровнями власти. Так, во Франции, например, местное самоуправление и государственное управление дублируются на уровнях департаментов и регионов, а на уровне коммун (которых во Франции более 40 тысяч) это уже неэффективно, экономически невыгодно. Поэтому во Франции в коммуне избранный населением мэр рассматривается одновременно и как представитель государства, и в этом качестве он взаимодействует (часто руководит) полицейскими, пожарными и другими государственными структурами, и как глава муниципального образования, т.е. лицо, возглавляющее систему местного самоуправления коммуны.
Особое значение в рамках городской системы государственного управления должно принадлежать административным округам. Особенности городских округов должны заключаться не в объединении районов, не в механическом их сложении, а в разделении собственно города на своего рода территориальные единицы, по отношению к которым город мог бы выполнять функции координирующей и управляющей системы. Как справедливо и неоднократно отмечалось учеными, управление только тогда эффективно, когда оно максимально приближено к населению, т.е. когда как можно большее число жителей может реально и непосредственно участвовать в решении вопросов государственной и общественной жизни.
Многочисленные примеры как зарубежного, так и отечественного опыта убедительно свидетельствуют о том, что крупные города, города-мегаполисы не могут управляться как обычные городские поселения, их органы управления должны быть в большей степени приближены к населению и главным критерием определения уровня, на котором должны образовываться органы управления, становится демографический критерий. И наша собственная российская практика подтверждает данный вывод: города с населением свыше 100 тыс. человек практически всегда имеют районное деление и районную исполнительную власть: этого требуют экономические принципы и принципы организации эффективного управления. Следует сделать вывод, что в данном случае этот принцип существенным образом влияет и на принципы организации публичной власти. Только вопросы развития общегородской инфраструктуры, инженерных сетей и пр. должны решаться на уровне города, который должен выступать по отношению к административным округам и районам в качестве вышестоящей административно-территориальной единицы, т.е. субъекта государственного управления более высокого порядка.
Федеральное законодательство не содержит специальных норм, предписывающих городу Москве ввести те или иные уровни в качестве уровней государственного или муниципального управления; последнее согласно положениям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должно осуществляться на внутригородских территориях города федерального значения, но на каком именно уровне они образуются, закон не говорит.
Москва как субъект Российской Федерации вправе решить вопрос об уровне осуществления полномочий органами государственной власти самостоятельно, с тем условием, как это было отмечено в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, чтобы при этом население не было лишено конституционного права на осуществление местного самоуправления, т.е. права на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Очень важно решить в законодательстве вопрос об изменении статуса той или иной территории субъекта Российской Федерации (прежде всего если речь идет о случаях, когда территория лишается статуса муниципального образования в связи с тем, что ей придается статус административно-территориальной единицы, - такая ситуация складывается на уровне районов города Москвы). Конституционный Суд Российской Федерации указал, что, изменяя уровень муниципальных образований, законодатель субъекта Российской Федерации должен учесть, что реализация статуса самоуправляющейся территориальной единицы и полномочий местного самоуправления осуществляется посредством волеизъявления граждан, которые проживают на соответствующих самоуправляющихся территориях и которые посредством выборов формируют выборные органы муниципальных образований на конкретный срок, реализуя тем самым гарантированное им Конституцией Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, осуществлять местное самоуправление путем выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления.
В городе Москве модель взаимоотношений территориальных органов государственной власти и местного самоуправления является дуалистической. Подтверждением этого с точки зрения территориальной организации власти является тот факт, что на уровне районов одновременно осуществляется и государственное управление, и местное самоуправление. Причем в отдельных актах город Москва законодательно определяет соотношение территориального и административно-территориального устройства на своей территории. Как следует из анализа правовых норм, в районах может осуществляться и государственное управление, и местное самоуправление одновременно, т.е. районы следует рассматривать и как муниципальные образования, и как административно-территориальные единицы в одно и то же время.
При этом избранный городом Москвой способ организации административно-территориального и территориального устройства предполагает сложную, двухуровневую структуру, поскольку территория нескольких районов составляет новую административно-территориальную единицу - административный округ.
Между тем нельзя не отметить, что, рассматривая вопросы соотношения административно-территориального и территориального устройства, Конституционный Суд Российской Федерации предложил на основе норм Конституции Российской Федерации <1> следующую модель уровней административно-территориального и территориального устройства: территории, на которых осуществляется государственное управление, являются исключительно административно-территориальными единицами (в случае Москвы это административные округа и районы), а местное самоуправление в этом случае должно переноситься на более низкий уровень, т.е. оно должно осуществляться на части территории района.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.
Среди административно-территориальных единиц города Москвы отсутствуют территории, в границах которых функционируют представительные органы государственной власти общей компетенции. Кроме того, в рамках территориальных единиц города государственная власть не действует через территориальные представительные или исполнительные органы общей компетенции. Для осуществления государственных полномочий, не передаваемых муниципальным образованиям, создаются местные исполнительные органы государственной власти, границы деятельности которых могут совпадать с границами муниципальных образований.
Но такая модель территориальной организации уровней власти неизбежно ведет к возникновению правовых проблем. Наиболее очевидными из них являются расхождения в трактовке положений Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации и положениями законодательства Москвы. Эти проблемы осложняется еще и тем, что согласно господствующей в правовой среде точке зрения акты Конституционного Суда по своей юридической силе выше закона. Следовательно, при их взаимном несоответствии применяется решение Конституционного Суда.
И избранная в городе Москве модель организации государственного управления, как показывает практика, периодически становится предметом обжалования, в частности со стороны граждан. Так, в 2004 г. Конституционный Суд рассмотрел жалобы граждан И.А. Карпова, Б.П. Малофеева и Р.Х. Махмудова. Конституционный Суд отказал в рассмотрении обращений, но при этом указал, что нормы Устава города Москвы, статьи Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" содержат нормы общего характера, относящиеся к основам организации системы государственной власти в городе Москве и соответственно к разграничению территориальных и компетенционных основ функционирования созданных в городе Москве исполнительных органов государственной власти в лице префектур административных округов и управ районов, с одной стороны, и органов местного самоуправления в муниципальных районах города Москвы, представленных муниципальными собраниями и муниципалитетами, - с другой. Следовательно, по мнению Конституционного Суда, нет оснований полагать, что какие-либо положения этих Законов могут быть применены, или даже подлежать применению в каком-либо конкретном деле, а значит, нарушать конституционные права и свободы граждан, вопреки утверждению о том, что из-за несоответствия системы организации государственной власти города Москвы основам конституционного строя, а именно народному суверенитету и разделению властей, нарушаются или ограничиваются практически все конституционные права и свободы. То есть жалобы были отклонены Конституционным Судом по процедурным основаниям как не отвечающие требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", а существо спора до сих пор не рассмотрено. Следовательно, данная проблема по-прежнему остается открытой, ее системное решение требует проведения серьезных исследований вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между префектурами административных округов, управами районов и органами местного самоуправления, возможностей делегирования отдельных государственных полномочий на уровень местного самоуправления в городе Москве, выявления критериев эффективности деятельности органов государственной власти административных округов и районов, органов местного самоуправления внутригородских территорий - муниципальных образований города федерального значения и как итог - формулирования предложений по внесению изменений в законы и иные нормативные правовые акты города Москвы.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_9156.html