«Задачи по гражданскому праву»

ПУБЛИЧНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.В. ВИННИЦКИЙ

Любое государство нуждается в экономических ресурсах для выполнения тех публичных задач и функций, ради которых оно существует. Исторический опыт демонстрирует, что роль государства в общественно-политической системе может быть совершенно различной: начиная от тотального руководства всеми социально-экономическими процессами (так называемая командно-административная система) и заканчивая минимальным вмешательством в общественные дела (концепция «государства — ночного сторожа»). Однако публичная собственность является непременным спутником любой государственности, а ее масштаб в целом отражает объем и характер возложенных на государство функций и задач.
Наличие публичного имущества с необходимостью требует эффективного управления им. При этом повышение эффективности управления государственной и муниципальной собственностью называется в качестве едва ли не основной задачей государственной политики в рассматриваемой сфере. Однако решение данной задачи в первую очередь должно базироваться на оптимизации состава публичного имущества, в том числе на его четком распределении, исходя из целей использования между РФ, субъектами РФ и муниципалитетами.

1. Оптимизация состава публичного имущества и его
ограничение в гражданском обороте

В советский период социалистическая собственность составляла основу экономической системы унитарного государства, а потому вопрос об оптимизации (ограничении) состава публичного имущества не мог возникнуть по определению. В связи с этим законодатель и ученые уделяли внимание не столько составу государственной собственности в целом, сколько выделению из него тех объектов, которые не могут находиться в свободном гражданском обороте и принадлежать частным лицам (так называемые объекты исключительной государственной собственности).
Однако переход к рыночной системе хозяйствования потребовал кардинального пересмотра присутствия государства в экономической системе. Пункт 3 ст. 212 ГК РФ содержит бланкетную норму о том, что виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, определяются законом. Анализ нормативных изменений свидетельствует о продолжающемся сокращении перечня такого имущества. В настоящее время объекты исключительной государственной собственности приводятся, в частности, в ст. 27 ЗК РФ, ст. 5 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», ст. 5 Федерального закона от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» и некоторых других законодательных актах специального характера <4>. К таким объектам отнесено не только имущество, предназначенное для общего пользования и в силу своих физических свойств не способное находиться в частной собственности (море, ресурсы континентального шельфа и др.), но и имущество, обеспечивающее безопасность, обороноспособность, стратегические и иные публичные интересы государства. В научной литературе предпринимаются попытки классифицировать объекты исключительной государственной собственности, однако предлагаемые классификации достаточно спорны.
Таким образом, вопрос об объектах исключительной государственной собственности сохраняет определенную актуальность, тем более что в зарубежном законодательстве традиционно используется близкое по содержанию разделение имущества на «публичную» и «частную» либо «некоммерческую» и «коммерческую» собственность государства. Аналогичное деление государственного имущества (с некоторой спецификой) было известно и дореволюционному русскому законодательству Иное имущество, не относящееся к исключительной государственной собственности (объекты здравоохранения, образования, науки, культуры, административные здания и помещения и пр.), потенциально может быть приватизировано. Однако означает ли переход к рыночной экономике необходимость приватизации всего публичного имущества, не ограниченного в обороте, либо государство вправе сохранить его и попытаться превратиться в эффективного управленца, нацеленного на извлечение дохода либо решение разнообразных экономических или социально-культурных задач посредством использования публичной собственности? Ответ на этот вопрос предполагает поиск и формирование новой концепции института публичной собственности, которая бы удовлетворяла социально-экономическим реалиям.

2. Взаимосвязь публичного имущества

На наш взгляд, современная концепция публичной собственности(прежде всего, с точки зрения требований к составу имущества) должна основываться на неразрывной связи объектов, которые могут находиться в государственной и муниципальной собственности (как оборотоспособные, так и ограниченные в обороте и изъятые из оборота), с предметами ведения РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, а также полномочиями соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.
Программа социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 — 2005 гг. предусматривала поэтапное сокращение избыточной части государственного сектора, которая не обеспечивала выполнения функций государства, а также переход к новой модели управления государственной собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества функциям государства (разд. 3.4). Этот курс подтвержден и в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 — 2008 гг. (разд. 6). Названные программно-политические акты, являющиеся ориентиром для правотворческой деятельности, последовательно реализуются в федеральном законодательстве, цель которого — инвентаризация и четкое разграничение полномочий органов публичной власти различных уровней и корреспондирующее этому распределение публичного имущества.

Так, значительные дополнения в 2003 г. были внесены в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Пункт 1 ст. 26.11 этого Закона в настоящее время закрепляет, что в собственности субъекта РФ может находиться:

имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам регионального ведения;
имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения;
имущество, необходимое для осуществления полномочий по предметам федерального ведения, делегированных исполнительным органам государственной власти субъекта РФ;
имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ, государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных учреждений и унитарных предприятий субъекта РФ.
Детализирует вышеуказанные положения п. 2 ст. 26.11 Закона, где содержится конкретный перечень имущества (категории и виды), которое может находиться в региональной собственности для реализации полномочий по предметам ведения, осуществляемых органами государственной власти субъекта РФ за счет средств регионального бюджета. К сожалению, перечней имущества, необходимого для реализации иных полномочий (по предметам собственного ведения субъекта РФ, по предметам совместного ведения, осуществляемым за счет субсидий из федерального бюджета или без таковых, делегированных РФ полномочий), в Законе не приводится.
С принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, известного как «Закон о монетизации льгот», аналогичные положения были закреплены и для федерального уровня собственности. В соответствии с ч. 11 ст. 154 этого Закона в федеральной собственности может находиться:

имущество, необходимое для обеспечения осуществления федеральными органами государственной власти полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией РФ, а также нормативными правовыми актами РФ, определяющими статус этих органов, в том числе имущество федеральных государственных учреждений и унитарных предприятий, отнесенных решениями Правительства РФ к предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральным органам исполнительной власти;
имущество, необходимое для обеспечения стратегических интересов РФ в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ, в соответствии с перечнем, утверждаемым Президентом РФ по представлению Правительства РФ;
имущество, необходимое для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, государственных служащих РФ, работников федеральных государственных учреждений и унитарных предприятий, включая нежилые помещения для размещения указанных органов, предприятий и учреждений.
Рассматриваемый подход был распространен не только на государственную собственность, но и на всю сферу публичного имущества. Статья 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» функционально ограничила состав муниципальной собственности компетенцией местного самоуправления и закрепила перечень имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов для осуществления возложенных на них полномочий.

Таким образом, приведенные положения федеральных законов создают достаточно полную картину современного решения вопроса о назначении и составе публичной собственности, в соответствии с которым РФ, субъекты РФ и муниципальные образования должны обладать и управлять только тем имуществом, которое необходимо для реализации публичных функций и полномочий по предметам ведения соответственно федерального, регионального и местного значения.
Статья 26.10 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ закрепляет, что находящееся в собственности субъекта РФ имущество, наряду со средствами регионального бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также имущественными правами, представляет собой экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта РФ. Согласно ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
С этих позиций публичная собственность является материальным, имущественным обеспечением функций государства и местного самоуправления, а также полномочий их органов. Именно такой вывод ранее был сделан Конституционным Судом РФ относительно правового режима бюджетных средств различных уровней, а недавно распространен и на всю сферу государственного и муниципального имущества

3. Ограничение правоспособности публичных образований
в сфере отношений собственности

ГК РФ, выражающий принцип диспозитивности, потенциально допускает принадлежность государству любого имущества (ст. 212, 214). Более того, в силу ст. 124 ГК РФ публичные образования в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, выступают на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. К указанным субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
Рассмотренные выше нормативные акты свидетельствуют о том, что вопрос о перечне имущества, которое может находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, исходя из своего целевого назначения и соответствия предметам ведения, разрешен специальными федеральными законами, устанавливающими особенности для публичных форм собственности, заметные по сравнению с общим режимом, закрепленным в ГК РФ. Основа для этого заложена в самом ГК РФ (п. 3 ст. 212, п. 2 ст. 124).
Тем самым федеральный законодатель ограничил правоспособность публичных образований в части допустимой принадлежности им объектов гражданских прав, которые должны соответствовать выполняемым публичным функциям, составляя экономическую основу деятельности государственных и муниципальных органов. Конституционный Суд РФ подтвердил правомерность подобных ограничений, указав, что «при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ федеральный законодатель, исходя из предназначения государственной собственности как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ, правомочен устанавливать особенности правосубъектности Российской Федерации и субъектов РФ в сфере частного права… Перераспределяя публичные полномочия между Российской Федерацией и субъектами РФ, федеральный законодатель вправе, таким образом, определять те виды имущества, которые могут находиться в собственности субъектов РФ и необходимы для осуществления предоставленных им на этом этапе полномочий» Аналогичная позиция была спроецирована КС РФ и на муниципальную собственность Следует добавить, что вывод о специальной частной правоспособности государства формулировался КС РФ и раньше Однако КС РФ отметил, что действующие в настоящее время перечни видов имущества, которые могут находиться в собственности субъекта РФ и муниципальной собственности, не являются закрытыми и допускают наличие в региональной или муниципальной собственности иного имущества (такого же целевого предназначения), необходимого для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, а соответствующие нормы права не препятствуют использованию установленных законом способов привлечения денежных средств и другого имущества для формирования собственных доходов бюджетов Представляется, что подобное законодательное регулирование с учетом его конституционно-правового толкования не в полной мере отвечает предыдущему тезису о специальной правоспособности публичных образований, размывает ее границы. Известно, что с юридико-технической точки зрения специальная правоспособность (или компетенция) не может определяться с помощью так называемых открытых перечней. Это провоцирует на злоупотребления государственные и муниципальные правоприменительные органы, которые склонны толковать положения ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ и ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в качестве не императивных норм, а лишь ориентиров — примерных перечней имущества.

4. Перераспределение публичного имущества

Неразрывная связь публичного имущества с учетом его целевого назначения с предметами ведения соответствующего публичного образования ярко демонстрируется при законодательном регулировании перераспределения государственной и муниципальной собственности в ходе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
В настоящее время предусмотрен специальный публично-правовой механизм безвозмездной передачи имущества одних публичных образований другим публичным образованиям сообразно перераспределению между ними предметов ведения и полномочий, который включает в себя:
материально-правовые основания для передачи имущества(невозможность принадлежности имущества с учетом его целевого назначения одному публичному образованию, являющемуся собственником, и возможность нахождения такого имущества в собственности другого публичного образования);
порядок (процедуру) передачи имущества, состоящий из следующих основных стадий:  направление предложений о передаче имущества; принятие на основе направленных предложений федеральным или региональным органом исполнительной власти решения о передаче имущества, которое является основанием для возникновения права собственности у принимающей стороны;  фактическая передача имущества и подписание соответствующего акта Тем самым имущество как бы «прикрепляется» к публичным функциям и полномочиям, реализацию которых оно обеспечивает. Подобный специфический механизм изменения уровня и формы публичной собственности находится за рамками частного права и основывается на том, что федеральное, региональное или муниципальное имущество не существует изолированно, а является составной частью общего фонда публичной собственности, предназначенного для осуществления функций государственной и муниципальной власти в целом.
В научной литературе даются различные оценки рассматриваемого механизма перераспределения публичной собственности <На наш взгляд, его появление следует всячески приветствовать, поскольку необходимость перераспределения публичного имущества вытекает из принципа соразмерности материальных ресурсов тем предметам ведения и полномочиям, которые возложены на соответствующий уровень публичной власти Нетрудно заметить, что такое перераспределение публичного имущества напоминает бюджетные трансферты (гл. 16 БК РФ). Близость данных отношений подтверждает, в частности, п. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ во взаимосвязи с ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, которые одновременно с передачей отдельных федеральных полномочий от РФ к субъектам РФ предусматривают как предоставление субвенций из федерального бюджета, так и передачу в региональную собственность необходимого имущества.
Схожий публично-правовой механизм передачи публичной собственности, основанный на рассматриваемой концепции, применяется при разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами, а также при передаче имущества из собственности автономного округа в собственность края или области, в состав которых он входит.
Логическое завершение процесса оптимизации состава публичной собственности заключается в том, что федеральный законодатель требует перепрофилирования или приватизации регионального и муниципального имущества, которое не передано другим публичным образованиям в связи с разграничением полномочий и не может находиться в собственности субъекта РФ или муниципалитета.
Вместе с тем процесс перераспределения публичного имущества, производимый в связи с разграничением полномочий между органами государственной и муниципальной власти (который опирается на специальную правоспособность публичных образований и сохранение целевого назначения имущества), столкнулся с неоднозначной позицией законодателя и принципиальной позицией Конституционного Суда РФ по вопросу о необходимости согласия передающей и принимающей сторон на безвозмездную передачу имущества. Очевидно, что возможность уклонения или необоснованного отказа органов власти от передачи или приема публичного имущества в тех случаях, когда для этого имеются безусловные материально-правовые основания, никак не соответствует современным тенденциям в рамках института публичной собственности, в связи с чем соответствующие акты КС РФ требуют дополнительного критического анализа.
Таким образом, для окончательной реализации новой концепции о составе публичного имущества, на наш взгляд, в действующее законодательство было бы логично внести следующие изменения: (1) состав всего публичного имущества регламентировать единым законодательным актом, поскольку в настоящее время данные вопросы регулируются разрозненно, применительно к различным уровням публичного имущества и «попутно» с разграничением полномочий; (2) установить конкретный и закрытый перечень имущества, которое может находиться в федеральной собственности(сегодня таковой отсутствует), а также предусмотреть необходимость перепрофилирования или приватизации федерального имущества, которое не передано другим публичным образованиям в связи с разграничением полномочий и не может находиться в собственности РФ; (3) закрепить конкретный и закрытый перечень всего регионального имущества, не ограничиваясь тем, которое предназначено для реализации полномочий по предметам совместного ведения, осуществляемых органами государственной власти субъекта РФ за счет средств регионального бюджета; (4) изменить механизм перераспределения государственного и муниципального имущества, производимого в связи с разграничением полномочий между различными уровнями публичной власти, с целью обеспечения разумного баланса интересов передающей и принимающей сторон, а также заинтересованных категорий частных лиц.

Источник: http://portal-law.ru/articles/ingilteam/0666633211/