«Гражданские правоотношения»

 

Земли сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Производство в достаточном количестве основных видов продуктов питания с минимально возможными затратами всегда является одной из наиболее важных и сложных проблем всех народов, ибо известно, что от решения этой проблемы зависит не только продовольственная, экономическая, но и политическая независимость государства.
В статье раскрывается порядок, особенности, проблемы оборота земель сельскохозяйственного назначения и предлагаются способы вовлечения в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения.

В 90-е гг. XX в. земли бывших колхозов и совхозов страны были поделены на земельные доли и распределены на праве собственности между работниками колхозов (совхозов). Собственник земельной доли имеет право распоряжаться земельной долей: продать, сдать в аренду.
Однако значительное количество собственников земельных долей до сих пор не зарегистрировали право собственности на земельные доли. В настоящее время нередко договоры аренды земельных участков, образованных в счет земельных долей, заключаются сроком до года и не проходят государственную регистрацию. В результате отсутствия государственной регистрации складывается такая ситуация, когда ни собственник земельной доли, ни фактический пользователь земельных участков, образованных в счет земельных долей, не несут ответственности за эффективное использование земельных участков. Кроме того, немалое количество земельных долей являются невостребованными, и земельные участки, состоящие из них, вообще не используются по целевому назначению.
Неиспользование земель сельскохозяйственного назначения, состоящих из невостребованных земельных долей, приводит к потере значительного количества сельскохозяйственной продукции и непоступлению земельных платежей в бюджеты всех уровней.
Согласно п. 5 ст. 13 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» муниципальное образование вправе направить в суд заявление о признании права собственности муниципального образования на земельный участок, сформированный в счет невостребованных земельных долей. 
Главной проблемой при подготовке искового заявления является доказательство отсутствия у умерших собственников невостребованных земельных долей правопреемников(наследников).
Обобщение судебной практики показало, что при отсутствии сведений о наличии или отсутствии наследников после смерти собственников невостребованных земельных долей исковые требования, обращенные к умершим, удовлетворению не подлежат, поскольку заявлены ненадлежащим ответчикам. 
Исходя из сложившейся судебной практики, право муниципальной собственности на земельные участки можно признать на невостребованные земельные доли при отсутствии правопреемников. Из вышесказанного следует, что в настоящее время в судебном порядке весьма проблематично признать право муниципальной собственности на земельные участки, сформированные в счет невостребованных земельных долей.
Представительные органы власти многих субъектов Российской Федерации неоднократно выступали с законодательной инициативой в Государственную Думу Российской Федерации с предложениями об упрощении процедуры признания права государственной и муниципальной собственности на такие земельные участки, а также принудительного изъятия сельхозземель в случае их нерационального использования.
В целях эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения, устранения пробелов, неопределенности и противоречий в правовом регулировании оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения Государственной Думой Российской Федерации принят Федеральный закон от 29.12.2010 N 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» (далее — Федеральный закон от 29.12.2010 N 435-ФЗ), который вступит в силу с 01.07.2011.
Согласно указанному Закону земельная доля признается невостребованной с даты утверждения списка невостребованных земельных долей общим собранием участников долевой собственности. Так, невостребованной может быть признана земельная доля:
— принадлежащая на праве собственности гражданину, который не передал эту земельную долю в аренду или не распорядился ею иным образом в течение трех и более лет подряд (за исключением земельных долей, права на которые зарегистрированы);
— сведения о собственнике которой не содержатся в принятых решениях органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий, либо земельная доля, собственник которой умер и отсутствуют наследники как по закону, так и по завещанию, или никто из наследников не имеет права наследовать, или все наследники отстранены от наследования, или никто из наследников не принял наследства, или все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника.
В соответствии с ч. 6 ст. 1 Федерального закона от 29.12.2010 N 435-ФЗ органы местного самоуправления составляют список лиц (при их наличии), земельные доли которых могут быть признаны невостребованными, публикуют список невостребованных земельных долей в средствах массовой информации, размещают на официальном сайте в сети Интернет не менее чем за три месяца до созыва общего собрания участников долевой собственности, представляют указанный список на утверждение общему собранию участников долевой собственности. В случае если общим собранием участников долевой собственности в течение четырех месяцев со дня опубликования указанного списка не принято решение по вопросу о невостребованных земельных долях, орган местного самоуправления вправе утвердить такой список самостоятельно.
Согласно указанному Закону органы местного самоуправления вправе обратиться в суд о признании права муниципальной собственности не только на земельные участки, сформированные в счет невостребованных земельных долей, но и на сами земельные доли. Федеральным законом от 29.12.2010 N 435-ФЗ установлена длительная процедура признания земельной доли невостребованной, что на практике усложнит досудебный порядок признания права собственности муниципального образования на земельные доли. При этом проблема доказательства отсутствия у умерших собственников земельных долей правопреемников остается актуальной.
Согласно Федеральному закону от 29.12.2010 N 435-ФЗ органы местного самоуправления вправе продать муниципальные земельные доли, которые до этого были невостребованными, сельскохозяйственной организации или крестьянскому(фермерскому) хозяйству, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности. Указанные землепользователи фактически нарушают земельное законодательство, так как используют земельные участки, находящиеся в долевой собственности, без оформленных в установленном порядке документов (например, договоров аренды земельных долей с собственниками земельных долей). У организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств, фактически использующих земельные участки, сформированные в счет невостребованных долей, законодателем установлен приоритет в покупке земельных долей и приобретении в собственность и (или) заключении договоров аренды земельных участков, сформированных в счет земельных долей. Цена покупки земельной доли определяется как произведение 15% кадастровой стоимости 1 кв. м такого земельного участка и площади, соответствующей размеру этой земельной доли. Цена земельного участка устанавливается в размере не более 15% его кадастровой стоимости, а арендная плата — в размере 0,3% его кадастровой стоимости.
При таком подходе ущемляются интересы не только других землепользователей, возможно более эффективных, но и органов местного самоуправления, которые могли бы продать на аукционной основе с большей выгодой земельные доли, находящиеся в муниципальной собственности.

Федеральным законом от 29.12.2010 N 435-ФЗ установлено два случая принудительного изъятия земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения у его собственника в судебном порядке.

Примечание. Случаи принудительного изъятия земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения у его собственника в судебном порядке установлены Федеральным законом от 29.12.2010 N 435-ФЗ.

1. Если земельный участок используется с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки.
2. Если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения у собственника права собственности на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.
Критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, критерии значительного ухудшения экологической обстановки, а также признаки неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Принудительное изъятие земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения у его собственника, по указанным основаниям, может осуществляться при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после назначения административного наказания.
Схема изъятия земельного участка следующая.
1. Орган государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля привлекает собственника к административной ответственности и выносит предупреждение об устранении нарушений в определенный срок.
2. В случае неустранения правонарушений, в срок, установленный вынесенным одновременно с назначением административного наказания предупреждением, орган государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля, вынесший предупреждение, направляет материалы об этом в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
3. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации по результатам рассмотрения материалов вправе обратиться в суд с требованием об изъятии земельного участка и о его продаже с публичных торгов в связи с его ненадлежащим использованием.
4. В течение шести месяцев со дня вступления в законную силу решения суда об изъятии земельного участка и о его продаже с публичных торгов в связи с его ненадлежащим использованием орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в отношении такого земельного участка обеспечивает при необходимости проведение кадастровых работ и проводит публичные торги по его продаже в порядке, установленном гражданским законодательством.
Средства, вырученные от продажи земельного участка с публичных торгов либо приобретения земельного участка в государственную или муниципальную собственность, выплачиваются бывшему собственнику земельного участка за вычетом расходов на подготовку и проведение публичных торгов.
В результате изъятия земельного участка по такой схеме субъект Российской Федерации будет нести издержки при подготовке материалов для подачи исковых заявлений в суд, проведении кадастровых работ и публичных торгов.
Также необходимо отметить, что за период между изъятием земельного участка и его продажей на публичных торгах не будет уплачиваться земельный налог, что отрицательно скажется на доходной части бюджета муниципального образования, на территории которого располагается земельный участок.
На основании изложенного ни субъект Российской Федерации, ни муниципальное образование не получают экономического эффекта от изъятия земельного участка.
Также остается проблемой доказательство неиспользования земельного участка сельскохозяйственного назначения в течение трех и более лет. Как отмечалось выше, орган государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля привлекает собственника земельного участка к административной ответственности и выносит предупреждение об устранении нарушений.
В соответствии с п. 2 ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля(надзора) и муниципального контроля» плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. В соответствии с п. 2 ст. 10 указанного Федерального закона основанием проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами. По всем остальным основаниям внеплановые проверки могут осуществляться только при согласовании с прокуратурой при возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде и т.д. В результате такой систематичности проведения проверок органами государственного земельного контроля будет проблематично собрать достаточный материал, свидетельствующий о неиспользовании земельного участка более трех лет подряд.

1. Установить в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» предельный срок возможного распоряжения земельными долями собственникам и их правопреемникам до 2013 г. Например, в соответствии со ст. 2 Закона РФ от 04.07.1991 N 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» граждане Российской Федерации, занимающие жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде, вправе приобрести эти помещения в собственность. Статья 2 указанного Закона РФ утрачивает силу с 1 марта 2013 г. (согласно Федеральному закону от 29.12.2004 N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»). Таким образом, граждане Российской Федерации, занимающие жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде, имеют право приобрести их в собственность до 1 марта 2013 г. До установления срока 1 марта 2013 г. бесплатная приватизация жилых помещений была возможна до 1 марта 2010 г. Практика показала увеличение темпов приватизации жилых помещений до 01.01.2010 и резкий спад после продления срока бесплатной приватизации на три года до 01.03.2010.
Следует полагать, что последует такая же реакция и у собственников земельных долей. Все собственники и (или) их правопреемники ускорят процесс оформления земельных долей. Кто не успеет зарегистрировать право собственности на земельную долю, тот будет лишен права собственности на нее. Органы местного самоуправления по истечении срока имели бы преимущественное право на регистрацию права муниципальной собственности на земельные доли и (или) земельные участки, сформированные в счет невостребованных земельных долей без обращения в суд.
2. Необходимо усилить административную ответственность в отношении собственников (и их правопреемников) невостребованных земельных долей. Размер штрафа должен соответствовать размеру возможного поступления земельного налога при использовании земельных долей по целевому назначению за период, который они не были оформлены. При отказе оформлять земельные доли необходимо предусмотреть возможность органам местного самоуправления обратиться в суд об изъятии земельных долей в муниципальную собственность.
3. Необходимо разработать систему контроля и учета использования земель сельскохозяйственного назначения, которая будет заключаться в ежегодном сборе информации о культурно-техническом состоянии земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения. Нужно уполномочить специальные органы, которые будут ежегодно систематически отслеживать состояние земель сельскохозяйственного назначения. Результаты проведенных исследований должны быть общедоступными, в том числе на специальном сайте в сети Интернет. Факты неиспользования и нерационального использования земельных участков сельскохозяйственного назначения, ухудшения экологической обстановки, снижения почвенного плодородия должны направляться в органы государственного земельного контроля и органы местного самоуправления. Результаты таких исследований должны считаться фактическим доказательством неиспользования земельных участков и приниматься во внимание судами при принятии решений об изъятии земельных участков.
Завершая эту статью, хочется выразить надежду, что в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения будут внесены дополнения и изменения, которые в полной мере позволят реализовать право муниципалитетов оформить в муниципальную собственность огромные площади бесхозных, необрабатываемых земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в долевой собственности, в целях вовлечения их в гражданский оборот, увеличения доходов местных бюджетов от использования указанных земель в столь важное для нашей страны время!