«Граждане и государственные служащие как субъекты административного права»

Обеспечение достойного материального уровня государственного служащего

 

Сегодня нет необходимости доказывать соотечественникам то обстоятельство, что доход сотрудников основного звена правоохранительных органов является мизерным и никоим образом не может обеспечить достойного существования. К работодателям, предлагающим своим работникам трудиться за заработную плату, размер которой ниже среднего по региону или стране, относятся практически все основные силовые министерства и ведомства: органы внутренних дел, таможенные органы, министерство юстиции и т. д. В более или менее нормальном положении с точки зрения конкуренции на рынке труда находятся такие работодатели, как суд и прокуратура. При обсуждении наболевшего и набившего всем уже на языке оскомину вопроса о недостаточности размера дохода российских следователей, оперативных и участковых уполномоченных, различного рода инспекторов и прочих служащих необходимо обратить особое внимание на следующее.

Во-первых, доход работника правоохранительных органов и остальных государственных служащих складывается из его заработной платы. И все. Действующие нормативные правовые акты повсеместно разрешают государственным силовым служащим получать доходы от научной, педагогической или творческой деятельности, но реально такие доходы получает из них лишь незначительное количество. Вряд ли следует рассчитывать на то, что еле сводящий концы с концами участковый уполномоченный милиции в качестве подработки устроится преподавателем в профессиональное техническое училище, или станет писать пользующиеся спросом пейзажи, или окунется с головой в науку, выдав в результате десяток-другой патентов на изобретения, которые позволят ему бороться с преступностью на отдельно взятом административном участке, не ломая голову над вопросами, чем кормить семью сегодня на ужин и через сколько лет он накопит сыну на велосипед.

Реальная возможность получать доход от занятия педагогической, научной или иной творческой деятельности среди лиц младшего, среднего, да и старшего командного состава правоохранительных органов, прочих государственных служащих существует в редких, единичных случаях. Кроме того, если работник достиг такого уровня профессионального мастерства, что получает предложения заняться научной, творческой или педагогической деятельностью по своему профилю, он чрезвычайно редко продолжает совмещать такую деятельность с тяжелой, опасной и в большинстве случаев неблагодарной работой в качестве бойца передовой борьбы с внутренним врагом – захлестывающей страну волной правонарушений. Поэтому в настоящий момент верным является следующее утверждение:

Легальный доход российского государственного служащего правоохранительных органов состоит только из его заработной платы.

Различные законодательные мелочи вроде официального разрешения на занятие научной, педагогической или творческой деятельностью на платной основе являются исключением из правила, редким и лишь подтверждающим его. Такие побочные доходы нами при дальнейших рассуждениях не будут приниматься во внимание по причине своей единичности, исключительности, тогда как эффективное противодействие коррупции предполагает возможность массового применения средств борьбы с ней. Не оказывают существенного влияния на положение вещей и различные ведомственные попытки выдать за улучшение материального обеспечения своих сотрудников различного рода премии, тринадцатые зарплаты, надбавки за сложность, напряженность, особые условия работы, компенсации продовольственного пайка и прочие манипуляции с фондом оплаты труда.

Эти средства не велики сами по себе. Надбавка за очередное звание для сотрудника милиции исчисляется максимум несколькими процентами от оклада. Собственно говоря, в милиции, например, достойную заработную плату получают только сотрудники, занимающие должности от начальников управлений внутренних дел, предполагающих присвоение генеральских званий, и выше.

Выбраться в отпуск из подобных северных и сибирских городов можно только на авиалайнере. Но стоимость авиабилетов на порядок выше, чем железнодорожных. Государственные служащие не имеют финансовой возможности такие билеты приобрести на свои деньги, а со стороны работодателя в большинстве случаев делается предложение сначала купить авиабилеты, а затем они будут оплачены. Оплачены они действительно будут, но в течение года – это раз, и мало кто сможет их купить – это два. Приобретение авиабилетов для семьи из трех человек сопоставимо по стоимости с годовым доходом офицера милиции. На местах дело доходит до того, что требования на авиабилеты разыгрываются в лотерею, ими награждаются «наиболее достойные» сотрудники.

Автор наблюдал ситуацию, когда в отделе по борьбе с экономическими преступлениями Управления внутренних дел одного из дальневосточных областных центров в лотерею было предложено разыграть требования на приобретение авиабилетов. Сотрудников в отделе было полтора десятка, каждый с семьей, итого билетов в оба конца должно было быть около полусотни. Начальник отдела, тоже, к слову, участвующий в лотерее наравне со своими подчиненными, тоскливо сказал, что заместитель по тылу выдал на отдел только два требования. Лица оперуполномоченных уныло вытянулись. Эти же лица вытянулись еще больше, когда начальник отдела не менее тоскливо уточнил, что два требования – это значит одно – «туда» и одно – «обратно». То есть туда и обратно к месту проведения отпуска может вылететь и вернуться только один сотрудник, да и тот без семьи.

Такие сцены из жизни работников милиции являются унизительными. Тем более примечателен приведенный пример, что отделы по борьбе с экономическими преступлениями как раз и есть те основные специализированные органы, основная задача которых заключается именно в борьбе с коррупцией.

Собственно говоря, ситуация с оплатой труда в правоохранительных органах сегодня чем-то напоминает игру с тарифами на рынке предоставления услуг сотовой связи. Поэтому, к примеру, если вы были сержантом и получали 5 тыс. руб. в месяц, то, дослужившись до старшего сержанта, стали бы получать на 200 руб. больше. Через несколько лет, если повезет и не будет неснятого дисциплинарного взыскания, получите следующее очередное звание – старшины и получите еще 200–300 руб.

Размеры премиальных в правоохранительных органах ничего, кроме улыбки, не вызывают. Автор в период службы в следственных подразделениях Министерства внутренних дел РФ был очевидцем ситуации, когда членам следственно-оперативной группы, раскрывшей и расследовавшей многоэпизодное уголовное дело экономической направленности, начальник УВД распорядился выдать премию за достигнутые успехи в служебной деятельности в размере 300 руб. Количество эпизодов в расследованном преступлении равнялось тридцати. Начальник следственной части, вручавший премию на общей планерке, процитировал начальника УВД, который сказал: «По 10 руб. за эпизод им будет нормально». Кривоватая полуулыбка начальника следственной части, надо полагать, должна была определить это высказывание как шуточное. Однако премия была довольно-таки настоящая и ни рублем больше. Воистину, в каждой шутке есть доля правды. В этой шутке доля правды составляла 100%.

Не лучшим образом дела обстоят и с дополнительными материальными стимулами, которые по закону должны быть предоставлены все тому же младшему и среднему начсоставу отечественных правоохранительных органов. Так, в большинстве правоохранительных структур работодатель обязан оплачивать проезд своим работникам. В милиции – ежегодно работнику и всем членам его семьи. Однако дело более или менее хорошо обстоит только в тех райотделах и управлениях, которые расположены в населенных пунктах, имеющих доступ к железнодорожному или хотя бы нормальному автомобильному междугородному транспорту. Билеты на поезд стоят приемлемо, и работодатель их в большинстве случаев оплачивает.

Не будем приводить никаких расчетов, читатель может это сделать и самостоятельно, даже не прибегая к бумаге. Если же читатель сам является государственным служащим, то такие расчеты он проводил в уме неоднократно. Как ни считай, заработной платы государственного служащего, работай он в таможенном комитете или в каком-либо комитете при областной администрации, хватает только на текущие расходы, да и то только в случае запросов, не выходящих за рамки «эконом-класса». Ни о какой покупке квартиры, прочей недвижимости, автомобиля речи идти не может. Копить можно до пенсии. Выручает развитая система банковского кредитования, но это только для одиноких государственных служащих или для женатых, но бездетных. Если работают двое супругов, то для малодетных семей. Если же вы состоите на государственной службе и у вас на иждивении находится или жена, или ребенок, или все они вместе взятые, то доход на душу населения вашей семьи будет таким, что никакой уважающий себя банк вам кредит не выдаст. Кредит выдаст банк, не очень себя уважающий, но проценты за пользование кредитом будут такими, что сами не возьмете. Несложные расчеты показывают, что приобретение любой недвижимости под ипотеку, даже на самых выгодных условиях, увеличивают ее стоимость как минимум вдвое.

Показательно, что именно жилищный вопрос является одним из наболевших в среде государственных служащих и одним из наиболее мощных стимулов к коррумпированности. Так, согласно данным С.А. Алтухова, за недолгое время у 47% опрошенных лиц – из числа осужденных сотрудников милиции – появились собственная квартира или дом. Здесь необходимо обращать внимание не только на слова «квартира или дом», негодующе тряся кулаками по поводу того, сколько умудрились нахапать оборотни в погонах, но и на слово «появились». Появились – значит раньше не было. Работали, работали в милиции, боролись с преступностью, но при этом ни дома, ни квартиры не было и в помине. Многие годы мыкались с семьей по съемным квартирам, общежитиям. В итоге надоело и окунулись с головой в омут коррупции. Но ведь государство не позволяет иначе – или живи до старости в общаге, подработать не смей, или бери взятки, или увольняйся. Но увольнение тоже ведь не выход – работу не каждый найдет, тарификации разговора по мобильному телефону. Но в итоге потребитель этой услуги, как ни крутит-вертит этими тарифами, долго ломая голову над самым удобным из самых модных, все равно не заплатит меньше, чем себестоимость этой услуги плюс минимальный размер прибыли сотового оператора. Такое же положение и в правоохранительных органах с заработной платой.

Если посмотреть на расчетный лист сотрудника, например, милиции, то можно там увидеть оклад по должности (базовый доход), оклад по званию (совсем маленький), денежную компенсацию продовольственного пайка (примерно равную базовому доходу), надбавку за выслугу лет (такую же маленькую, как и оклад по званию), а также «надбавку за...». При этом все перечисленные первыми элементы стандартные, а «надбавка за...» меняется в зависимости от должности. Вернее сказать, меняется ее наименование. Так, оперуполномоченный получает надбавку за работу с секретной информацией, следователь – за сложность и напряженность работы, преподаватель в учебном заведении системы Министерства внутренних дел РФ – компенсацию на приобретение научной литературы. Самое интересное то, что все эти надбавки по размеру совпадают до копейки. В итоге где бы ты ни работал в правоохранительной системе, твоя заработная плата будет примерно одинаковой. На настоящий момент усредненная величина дохода российского милиционера – таможенника – судебного пристава составляет 10–20 тыс. руб. в среднем. С учетом изложенного резюмируем еще раз: легальный доход российского государственного служащего правоохранительных органов состоит только из его заработной платы, которая к тому же фактически является стандартной по всей стране. Редкие флюктуации вроде заработной платы прокурора, генерала или судьи не влияют на общую картину.

Во-вторых, складывающийся только из официальной заработной платы доход отечественного государственного служащего из числа «силовиков» средней руки при его современном размере никогда не обеспечит такому служащему достойную жизнь.

Предоставление служебного, социального и, возможно, в собственность жилья – этот путь весьма эффективный, так как именно жилье есть наиболее дорогая покупка в жизни человека. Если предоставить государственному служащему отдельное жилье и гарантировать ему постоянное право пользования им, то риск того, что этот государственный служащий подвергнется коррупции, значительно снижается. С одной стороны, его законопослушное поведение будет мотивировано тем, что он в случае осуждения по факту коррупции лишится и должности, и служебного жилья. С другой стороны, отпадет фактор, мотивирующий противоправное увеличение дохода, – уже нет необходимости копить на квартиру, свободных денег в семейном бюджете значительно больше, можно нормально питаться, одеваться и периодически менять бытовую технику. Вариант с обеспечением жильем всех государственных служащих в деле борьбы с коррупцией идеален, но труднореализуем. Кроме того, он никогда и не переставал реализовываться. В нашей стране вопрос обеспечения населения жильем стоит остро на протяжении всей истории российской государственности. Из новейшей истории все мы помним обещание первого и единственного президента канувшего в лету Союза Советских Социалистических Республик об обеспечении всех трудящихся отдельными квартирами к 2000 г. К указанному году квартир не появилось, президент сменился, а проблемой 2000 г. стал называться страх перед глобальным системным сбоем электронно-вычислительных машин.

К приобретению жилья прибавляются расходы на обучение ребенка, обеспечение его занятий спортом, в различных кружках, наем репетиторов.

Список объемен, но продолжать его нет смысла, так как и то, что перечислено, уже не вместилось в рамки дохода государственного служащего. Автор не призывает государство или общество взвалить на себя бремя обеспечения государственных служащих всеми необходимыми им благами, но обеспечение качества жизни на достойном уровне является необходимым условием системного поражения коррупции на современном этапе правовой и государственной реформы. Сегодня же такой уровень не обеспечен.

Поэтому верным является утверждение:

Наличный легальный доход современного российского государственного служащего правоохранительных органов не достаточен для обеспечения достойного уровня его жизни.

И для этого утверждения, конечно же, можно найти множество исключений. Немало государственных служащих живут достойно. Им квартира досталась по наследству. Или супруга (супруг) работает в банковской сфере и обеспечивает семью, давая возможность второму супругу реализовать себя на государственной службе. Или бездетность. Удручающе, но финансовых расходов при этом меньше. Но это все, опять же, исключения, только подтверждающие правило. В целом же удел современного российского государственного служащего, проходящего службу по контракту в правоохранительных органах, – экономия. Экономия во всем. Или второй путь – пополнение своего дохода нелегальным путем. Это и есть коррупция.

В-третьих. Если мы считаем, что официальная заработная плата государственного служащего правоохранительных органов не достаточна для обеспечения его жизнедеятельности на достойном уровне, а других источников дохода у него нет, то следует исправлять ситуацию. То что ситуацию исправлять надо, никто и не оспаривает, в противном случае экономическое основание коррупции останется. А экономическое основание всегда самое надежное, ибо экономика есть базис, а право есть надстройка. Поэтому любые нормативные правовые акты, направленные на борьбу с коррупцией, не учитывающие экономической составляющей этого явления, являются волюнтаристскими по своей сути и, следовательно, можно ожидать массового уклонения от их исполнения на низовом уровне запестрели цифрами и диаграммами, из коих следует, что строительство жилья для населения активизировано, по новостям начали показывать счастливых россиян (в основном – военных, как самых сильных физически, но традиционно не защищенных социально наших сограждан), устремляющихся в новенькие высотные дома сквозь торжественно разрезанные красные ленточки. Это хорошо, но далеко не вся продукция строительных фирм выкупается на нужды государственных органов, ища частного покупателя, к тому же нам еще не один десяток лет ждать, пока вселят в новые высотные дома последнего военного, не говоря уже о массовом вселении милиционеров, судебных приставов, санитарных инспекторов и прочих лиц, относящихся к группе коррупционного риска. Поэтому автор не предлагает развивать упомянутое направление, так как оно уже и без него разрабатывается и разрабатываться будет еще долго.

Увеличение заработной платы. Этот вывод напрашивается сам собой, но не является верным и, собственно, не является выводом вообще. Это только на первый взгляд кажется очевидным и простым – увеличь размер денежного довольствия государственного служащего, и он сразу откажется от неприличных предложений вступить в коррупционные связи. Эффект от подобных экономических авантюр может быть только кратковременным. Резкое повышение заработной платы многочисленного аппарата российских государственных служащих приведет к неравному и, по сути, несправедливому распределению доходов. Врачи, учителя и инженеры тоже ведь работают не покладая рук и тоже хотят иметь достойный заработок. И делают они для общества не меньше, а во многих ситуациях и больше, чем государственные чиновники.

Зарабатывать желают достойно и работники сферы услуги и торговли. Именно эта сфера первой отреагирует на приток новой денежной массы на рынки сбыта товаров народного потребления со стороны государственных служащих в случае резкого увеличения их заработной платы. Отпускная стоимость товаров и услуг повысится, обеспечив новый уровень торговой надбавки, который обеспечит, в свою очередь, повышение уровня личного дохода продавцов, предпринимателей, прочего населения, занятого в негосударственных сферах деятельности. Постепенно до нового уровня дотянутся все отрасли, и экономика стабилизируется. Фактически простое повышение заработной платы государственных служащих приведет к столь же простому по своей сути экономическому явлению, привычному для россиян на протяжении последних двадцати лет, – к резкому витку инфляции. Повышенные доходы государственных служащих вновь обесценятся в реальном выражении до прежнего уровня, и все вернется на круги своя. В том числе и уровень коррупции. Поэтому повышение денежного содержания оправдано только как точечная мера.

В частности, хорошие результаты дало значительное повышение уровня оплаты судей. В советской России уровень заработной платы судьи был в два раза ниже уровня дохода сапожника, судьи даже устраивали своеобразные тихие забастовки, отказываясь подавать документы на продление полномочий на новый срок целыми районными судами. Сегодня российский судья получает в пять раз больше, чем офицер милиции. Такое повышение уровня оплаты труда привело к возможности более качественного отбора судейского корпуса и можно вести речь об относительной достаточности такого денежного содержания соответственно с тяжестью профессиональной нагрузки.

Так как судейский корпус относительно всего чиновничества немногочислен, а на фоне всего населения Российской Федерации и вообще составляет некоторые знаки после запятой от процента, то повышение заработной платы вызвать повышение инфляции не в состоянии. Одновременно необходимо отметить, что размер денежного содержания российского судьи еще имеет резервы для роста.

Возьмемся утверждать в качестве верного следующее высказывание:

Легальный уровень жизни российского государственного служащего нуждается в улучшении, но государство не способно обеспечить такой рост быстро и эффективно.

Изложенное выше нуждается в синтезе, в результате которого можно прийти к следующим выводам.

Наличие низкого легального уровня доходов российского государственного служащего правоохранительных органов в масштабах страны является сильнейшим базовым фактором, поддерживающим коррупцию на высоком уровне. Государство не в состоянии быстро и эффективно устранить этот фактор собственными экономическими силами (обеспечение всех нуждающихся силовиков жильем или при помощи увеличения размера их заработной платы). Государственный служащий правоохранительных органов также не может сам увеличить уровень своего дохода легально в силу наложенного на это государством запрета. Какого-либо иного субъекта общественных отношений, кроме государства и государственного служащего, способных улучшить материальное положение последнего, не существует.

Государственный служащий правоохранительных органов в силу естественных причин желает улучшения своего материального состояния. При таких условиях часть государственных служащих правоохранительных органов улучшает свое материальное положение нелегально, то есть является коррумпированной. Эта система достигает равновесия, которое зависит от фактора «уровень дохода государственного служащего правоохранительных органов». Равновесие достигается по шкале «уровень коррумпированности российских государственных правоохранительных органов». При этом чем ниже уровень дохода государственного служащего правоохранительных органов, тем выше уровень коррумпированности соответствующей части государственного аппарата.

Сегодня уровень дохода российского государственного служащего невысок, следовательно, и уровень коррумпированности отечественных силовых ведомств не низок.

Конечно, существуют и иные факторы, влияющие на уровень коррупции, они будут рассмотрены в других главах настоящей книги.

При ознакомлении с положением вещей можно схватиться за голову от кажущейся безвыходности положения. Но не торопитесь, уважаемый читатель, выход есть. И выход простой, быстрый, эффективный и недорогой. Даже бесплатный. Но пугающий своей революционностью. Все дело в том, что современная теория и практика построения государственного аппарата правоохранительных органов за аксиому принимает запрет государственного служащего на любую деятельность, не укладывающуюся в рамки научной, педагогической или творческой. Но может быть это не аксиома, а только принятое правило, которое можно изменить?

Предлагаю подумать над следующим. Если участковый инспектор милиции, не имеющий возможности прожить со своей женой и двумя новорожденными детишками от получки до получки, начинает побираться мелкими подачками от торговок семечками, хот-догами, прочей мелочью на своем административном участке, это мы назовем коррупцией. До противного мелкой ее разновидностью, но все же коррупцией. Такие поборы неэтичны и ничем, кроме как должностным положением участкового уполномоченного инспектора милиции, объяснить нельзя. Но если государство снимет запрет на работу участкового инспектора по совместительству? Если он будет в свободное от основной работы время охранять местный супермаркет, за это получать зарплату, равную его милицейской, то материальное положение его значительно улучшится. Нанесет ли такое положение вещей вред обществу? Нет, не нанесет.

Суть запрета на другую работу для государственных служащих правоохранительных органов заключается в том, чтобы таким образом: а) не передавались взятки в виде заработной платы и б) не было мотивации оказывать покровительство с использованием своего служебного положения той организации, в которой чиновник работает по совместительству. Но можно возразить, что: а) взятку, если нужно, владелец супермаркета участковому инспектору милиции и в конверте сунет и б) покровительство все равно будет оказано – за взятку. Только еще появляется в) – «недокормленный» в прямом и переносном смысле участковый инспектор милиции из нашего примера будет активно эту взятку искать, прилагать усилия к налаживанию и поддержанию своих коррупционных связей. К тому же не такая уж высокая должность, чтобы покровительство супермаркету было чувствительным для обеспечения правопорядка.

Более опасно в данном случае само прикармливание чиновника мелкими взятками с последующим их увеличением по мере роста аппетита. Или шантаж уже полученными деньгами и принуждение к совершению более серьезных должностных преступлений. Поэтому само по себе снятие абсолютного запрета на вступление государственного служащего правоохранительных органов в трудовые отношения с частными работодателями не только не опасно для общества, но и является мощным фактором в борьбе с коррупцией. Тем более, что такой запрет еще ни одного из чиновников не удержал от коррупции.

Запрет на занятие любой деятельностью, кроме педагогической, научной или творческой, действует, по сути, только и на и без того добропорядочных чиновников. Они живут, экономя от зарплаты до зарплаты, не имея возможности подработать. В то же время коррумпированные чиновники с легкостью этот запрет обходят, либо получая деньги в конверте, либо устраивая на работу в нужные места своих родственников, либо учреждая фирмы на подставных лиц.

Способов много, и коррупционная практика по своему разнообразию всегда будет опережать антикоррупционное законодательство. Запрет российскому чиновнику заниматься оплачиваемой иной деятельностью стоит на одной полке с запретом на ношение оружия. Оружие не носит только добропорядочный гражданин, а бандит за лицензией в разрешительную систему не обращается, оружие покупает не в оружейном магазине, поэтому оно у него всегда есть.

Предлагается в качестве мощного удара по коррупции разрешить государственным служащим правоохранительных органов вступать в трудовые правоотношения по своему усмотрению. Необходимо только определить перечень должностей, которые будут исключением из этого разрешения. Это должны быть те государственные служащие, которым само государство уже обеспечило возможность жить достойно: судейский корпус, генералитет и частично работники прокуратуры. Сделать такой шаг можно быстро, средства из государственного бюджета не понадобятся. Нужно только не бояться того, что латентная составляющая связей государственных правоохранительных органов с окружающей средой легализуется. Ее станет легче контролировать.

Можно разработать кодексы профессиональной этики, рекомендующие, какие именно из должностей не следует занимать сотрудникам конкретного государственного органа или учреждения, как вести себя при коллизии интересов службы и работы по совместительству. Если оперуполномоченный или юрисконсульт областного таможенного управления ночь через две будет сторожить детский садик, уровень коррупции не вырастет. Одновременно тот же оперуполномоченный или юрисконсульт будет иметь больший доход в месяц.

Оперуполномоченный перестанет (или не начнет) гоняться за взятками, а станет более активно гоняться за взяточниками, юрисконсульту просто станет веселее жить с прибавкой к основной зарплате, так как эта должность вообще редко подвергается коррупции. Тем более не следует распространять запрет на занятие иной деятельностью огульно на всех государственных служащих, так как среди этих должностей много и таких, лицам, замещающим которые, никому и в голову не придет предлагать взятки, и служебное положение они свое превысить не могут, как тот же юрисконсульт областного таможенного управления.

Снятие или, точнее говоря, значительное сокращение степени запрета на занятие иной оплачиваемой деятельностью для государственных служащих правоохранительных органов способно выбить один из основных столпов коррупции в нашей стране.

Как мы рассмотрели выше, государством уже сделаны серьезные шаги в этом направлении. Значительно ослаблены ограничения на профессиональную деятельность для государственных гражданских и муниципальных служащих. Однако законодатель, как это нередко бывает, зашагал в этом направлении настолько быстро, что «наследил» в разных местах, действуя без должной координации между различными министерствами и ведомствами. Служебное законодательство после внесения соответствующих поправок заметно перекосило, что вызвало вместо оптимистической улыбки подобие раздувшегося флюса.

Можно положительно оценить осторожность в подходе законодателя к вопросам профессиональных ограничений для государственных служащих правоохранительных органов. Правильным и, безусловно, обоснованным является подход, при котором государство первым реформирует систему рассматриваемых запретов, касаясь именно системы муниципальной и государственной гражданской службы, апробируя на них новый, революционный подход. Конечно, аналогичные действия применительно к системе правоохранительной и военной службы подлежат тщательной подготовке.

Правильно все. Но на этом правильном и благополучном фоне довольно странно выглядит положение российской прокуратуры. Согласно ч. 1 ст. 42-бис Федерального закона от 17 января 1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»  на лиц, занимающих должности прокуроров и следователей, распространяются ограничения и запреты, установленные ст. 16 и 17 Федерального закона №79-ФЗ «О государ-< I шчпюм гражданской службе Российской Федерации». Как это прикажете понимать? Именно прокуратура – самый правоохранительный из всех правоохранительных органов в России, орган, надзирающей за законностью в деятельности всех остальных государственных органов в нашей стране, сотрудники которого получают заработную плату, вдвое превышающую оплату труда работников сопоставимых должностей в милицейских или таможенных погонах, – укомплектована сегодня лицами, которые имеют право работать по совместительству в частных структурах.

Ситуация складывается чрезвычайно асимметричная. Так, например, прокурор-криминалист имеет право работать на стороне, а эксперт-криминалист районного отдела внутренних дел, который выполняет те же функции, но в ином ведомстве и за вдвое меньшую зарплату, аналогичного права не имеет. Следователь прокуратуры может после основной работы подработать где-либо еще, а дознавательтаможенного управления – нет, хотя функции у них абсолютно одинаковые – организация предварительного расследования, предусмотренного Уголовно-процессуальным кодексом РФ. Оба они привлекают лиц к уголовной ответственности, направляют дела в суд, но правовой статус их существенно различен, при этом менее защищенный экономически работник таможни еще и гораздо более ограничен в поиске официального приработка. Несправедливо.

По каким-то причинам законодатель решил, что Прокуратура Российской Федерации – это не правоохранительный орган, что для любого профессионального юриста, политика и просто здравомыслящего человека является абсурдным утверждением. Часть 1 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» однозначно определяет, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба. И законодатель по необъяснимым мотивам среди этих трех возможных мест в системе государственной службы для органов прокуратуры избрал не правоохранительную службу, а государственную гражданскую. Выше мы убеждали читателя в том, что снятие запрета на ограничения в дополнительных вариантах трудоустройства государственных служащих должны быть распространены на все государственные органы с некоторыми исключениями. Так вот, именно таким исключением и должна стать прокуратура наравне с судебными органами всех уровней.

Однако системное противоречие в проводимой законодателем реформе государственной службы даже несколько шире описанного. Противоречие выходит за рамки государственной и муниципальной службы вообще и затрагивает правовой статус некоторых иных лиц, которым законом запрещено работать по совместительству, хотя они на государство не работают. Это адвокаты и нотариусы.

Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 31 мая 2002 г. №63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» [19] адвокат не вправе вступать в трудовые отношения в качестве работника, за исключением научной, преподавательской и иной творческой деятельности, а также занимать государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной службы и муниципальные должности.

Рассмотрим пример. Прокурор, поддерживающий обвинение и выступающий в уголовном судопроизводстве на стороне обвинения, находящийся на полном государственном содержании, потенциально подверженный коррупции как должностное лицо государственного правоохранительного органа, вправе работать по совместительству и получать вторую заработную плату. Адвокат, выступающий в том же уголовном процессе на стороне защиты (или даже на стороне обвинения, представляя интересы потерпевшего), находящийся на полном самообеспечении и абсолютно в силу особенностей своего профессионального положения не подверженный коррупции, не вправе работать по совместительству, за редким исключением занятия педагогической, научной и творческой деятельности, и не вправе получать вторую заработную плату. Положение о том, что адвокат в силу своего профессионального положения не подвержен коррупции, предполагает именно то, что он не может быть субъектом коррупционной деятельности, хотя при определенных обстоятельствах может быть посредником в такой деятельности.

Адвокаты, действительно, иногда пользуются своей процессуальной свободой недобросовестно и являются посредниками во взяточничестве и пособниками в иных должностных преступлениях, совершаемых коррумпированными государственными и муниципальными служащими. Но такая деятельность не является коррупцией, а только способствует ей, как может способствовать коррупции и любое частное лицо, не имеющее ни к государственной службе, ни к адвокатуре никакого отношения. Отдельно необходимо отметить, что для того, чтобы материально заинтересовать адвоката, гражданину нет необходимости предлагать ему взятку, как это бывает, если необходимо материально заинтересовать в исходе дела того же прокурора или иного государственного служащего. Клиент и так оплачивает услуги адвоката из своего кармана, степень заинтересованности адвоката в исходе конкретного юридического дела, будь то уголовный, гражданский, арбитражный или административный процесс, зависит только от размера гонорара, верхний предел которого не ограничен и зависит только от соглашения сторон. Конечно, некоторые адвокаты и здесь проявляют нечистоплотность, часть гонорара получая мимо кассы, но это уже налоговые правонарушения, а налоговые правонарушения адвокатов не составляют часть коррупционной деятельности и не являются предметом нашего рассмотрения.

Таким образом, получаем ситуацию, в которой государственный служащий такого сильного правоохранительного органа, как прокуратура, может получать финансовую подпитку со стороны от иного, частного работодателя, а адвокат, полностью финансируемый за счет частных денежных средств (плюс оплата труда из федерального бюджета адвоката, участвующего в уголовном процессе по назначению суда или органа, ведущего дознание или предварительное следствие), от частного работодателя заработную плату получить не может. Здесь имеем явное несоответствие положений действующего законодательства всеобщим юридическим принципам целесообразности и справедливости. При этом нонсенс: адвокат может заниматься предпринимательской деятельностью.

Согласно п. 1 ст. 6 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. №4462-1  нотариус не вправе заниматься самостоятельной предпринимательской и никакой иной деятельностью, кроме нотариальной, научной и преподавательской.

С нотариусом, как видим, опять та же ситуация, как и с адвокатом. Прокурор, утверждающий обвинительное заключение по делу о групповом убийстве из корыстных побуждений, санкция по которому предполагает пожизненное лишение свободы, работающий на государство, может свободно подработать, а частный нотариус, самый максимум ответственности перед обществом которого заключается в удостоверении дорогостоящей сделки, подработать не может. Несправедливость того же вида, что и выше, в рассуждении о соотношении степени профессиональных запретов для адвоката и прокурора.

Думается, что запреты на занятие иной оплачиваемой деятельностью для самозанятых представителей отечественной правоохранительной системы, к которым традиционно относится нотариат и адвокатура, выглядели нормально в то время, когда укладывались пусть не в совсем обоснованную, но стройную систему запретов дополнительной профессиональной деятельности для всех лиц, имеющих дело с юридическим процессом. При ознакомлении с действующим законодательством складывается впечатление, что законодатель, проводя реформу государственной и муниципальной службы, просто-напросто запамятовал и об адвокатуре, и о нотариате. Это ведь не государственная и не муниципальная служба, поэтому реформа упомянутых профессиональных запретов не коснулась, оставив указанный нами выше перекос законодательства.

Кроме того, формулировка ч. 1 ст. 42-бис Федерального закона №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» дает многочисленные варианты ее толкования. Называя в качестве субъектов ограничений, предусмотренных ст. 16 и 17 Федерального закона №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» только следователей и прокуроров, указанная норма позволяет правоприменителю самому догадываться, как дела обстоят с иными государственными служащими прокуратуры. Они, оставаясь государственными служащими, не подпадают под ограничения, предусмотренные ст. 16 и 17 Федерального закона №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», потому что они не прокуроры и не следователи? Или подпадают под тот же запрет в общем порядке как государственные служащие?

Модификация системы запретов на занятие дополнительной оплачиваемой деятельностью должна предполагать:

– повышение степени таких запретов для работников прокуратуры как для лиц, выше среднего уровня обеспеченных материально и обладающих чрезвычайными властными полномочиями;

– снижение степени таких запретов для работников органов внутреннихдел, таможни, органов по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и т. п. правоохранительных органов, как для лиц, в недостаточной мере обеспечиваемых за счет государства (обращаем внимание читателя на тот факт, что большинство сотрудников правоохранительных органов получают взятки мизерного размера.

Показателен пример, когда сотрудник ДПС ГИБДД УВД по Екатеринбургу получил взятку в сумме 1500 руб. от нарушителя правил дорожного движения за несоставление протокола об административном правонарушении. На подношениях таких размеров не проживешь, поэтому для повышения рентабельности коррумпированные государственные служащие увеличивают количество получаемых взяток, работая по принципу конвейера. Отсюда массовость взяточничества.

Чиновнику выгодно брать много мелких взяток, а обывателю не так уж сложно их выплачивать. Если же разрешить сотрудникам милиции и аналогичных силовых ведомств подрабатывать, то по крайней мере средняя «цена» взятки должна повыситься. Обывателю сложнее станет платить по 3 тыс. руб. сотруднику ДПС ГИБДД вместо 1,5 тыс. руб., это должно стимулировать к обращению в правоохранительные органы. Опять же показателен пример именно с сотрудниками дорожной милиции: они, как известно, работают сутки через двое, иногда через трое, то есть имеют вполне реальную возможность работать еще где-либо по совместительству с учетом соблюдения интересов службы. Для таких неработающих на стороне сотрудников ГИБДД взятка в размере 1,5 тыс. руб. на фоне заработной платы в 8 тыс. руб. выглядит довольно привлекательно,

В целом по итогам краткого обзора отечественного служебного законодательства можно сделать вывод о том, что наличие запретов на занятие дополнительной профессиональной деятельностью сегодня носит избирательный характер. Выбор лиц, профессиональная деятельность которых ограничивается только местом работы, осуществляется законодателем по двум направлениям:

– по отношению к государственной или муниципальной службе;

– по отношению к юридическому процессу.

При этом запреты на дополнительную профессиональную деятельность распространяются как на государственных и муниципальных служащих вообще, так и на отдельные категории самозанятого населения, имеющего отношение к правоохранительной деятельности. Такой подход можно признать верным.

Одновременно следует обратить внимание на хаотичность, мозаичность действующего российского законодательства в области установления профессиональных запретов на занятие дополнительной оплачиваемой деятельностью. Некоторые категории работников имеют право заниматься любой оплачиваемой деятельностью вне основного места работы, некоторые могут заниматься только педагогической, научной и иной творческой деятельностью, другие тоже только тем или другим, но с ограничением полного финансирования иностранными лицами. При этом степень запрета не зависит от объема властных полномочий конкретного лица, к которому такой запрет относится.

В некоторых случаях, как это показано выше, степень запрета возрастает с ростом объема и категории властных полномочий, которыми наделено конкретное лицо, это правильно, но в других случаях наблюдается противоположная зависимость: с ростом объема и категории властных полномочий степень запретов на занятия иной оплачиваемой деятельностью вне основного места работы снижается, что нельзя признать оправданным.

Сильная адвокатура является не только действенным правоохранительным органом и институтом гражданского общества, но и служит кузницей высококвалифицированных кадров для государственной и муниципальной службы. Следовательно, сильная адвокатура способна вносить достаточный вклад в дело строительство правового государства и поставлять на службу обществу специалистов в области права и политики должной квалификации и высокого уровня профессионального правосознания. Для того чтобы быть сильной, адвокатура должна быть, во-первых, должным образом законодательно урегулирована, во-вторых, экономически обеспечена. Принятый 31 мая 2002 г. Федеральный закон №63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» и вступивший вслед за ним в силу Кодекс профессиональной деятельности адвоката достаточно полно урегулировал организационные вопросы адвокатской деятельности, а действующий Уголовно-процессуальный кодекс вооружает современного российского адвоката всеми необходимыми процессуальными средствами защиты своего клиента от необоснованного привлечения к уголовной ответственности.

Таким образом, можно констатировать, что нормативно-правовая составляющая организации российской адвокатуры находится на должном уровне. Чего нельзя сказать об экономической составляющей адвокатской деятельности.

Современная адвокатура находится на полном обеспечении силами самих российских адвокатов, из средств которых финансируется как их личная профессиональная деятельность, так и руководство адвокатских образований, адвокатских палат субъектов федерации и Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации. В течение нескольких лет финансирование адвокатуры было жестко привязано к величине минимального размера оплаты труда. О том, насколько этого размера хватало для экономического вознаграждения по делам, по которым адвокат участвует по назначению органов следствия, дознания или суда, говорить не будем. Иногда уровень оплаты соответствовал уровню услуг частично, иногда вообще не соответствовал. Однако всегда был привязан к размеру минимальной оплаты труда.

как-никак почти пятая часть семейного бюджета. Если же такой сотрудник милиции получает возможность подработать, то на фоне двух зарплат, оттененном угрозой уголовного наказания, полуторатысячная взятка резко теряет свою привлекательность);

– снижение степени таких запретов для работников адвокатуры и нотариата, как для лиц, вообще не обеспечиваемых за счет государства, имеющих право на получение частных денежных средств в соответствии с действующим законодательством, не обладающих никакими властными полномочиями и не являющихся государственными и муниципальными должностными лицами.

Положение кардинально изменилось с принятием постановления Правительства РФ от 4 июля 2003 г. №400 «О размере оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда» [29]. Этим постановлением было определено, что размер оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда, составляет за один день участия не менее одной четверти минимального размера оплаты труда и не более минимального размера оплаты труда, предусмотренного законодательством РФ для регулирования оплаты труда, а также для определения размеров пособий по временной нетрудоспособности.

Во исполнение этого постановления от 6 октября 2003 г. Минюстом РФ и Минфином РФ был издан совместный приказ №257/89н «Об утверждении порядка расчета оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда, в зависимости от сложности уголовного дела» [37]. Этот приказ закрепил следующие принципиально важные элементы процедуры расчета размера оплаты труда адвоката, работающего по назначению:

– время занятости адвоката стало исчисляться в днях, в которые адвокат был фактически занят выполнением поручения, вне зависимости от длительности работы в течение дня;

– введены четкие критерии дифференциации оплаты труда адвокатов в зависимости от сложности дела.

Постепенный рост минимального размера оплаты труда, с которым были увязаны расценки на услуги адвоката, участвующего в уголовном процессе по назначению, привел к тому, что адвокаты на 180 градусов развернули вектор своего отношения

То есть, если общество находилось в тяжелом экономическом положении и не могло обеспечить рост средней заработной платы по стране, то и адвокат за свою работу по заказу государства получал мало. С ростом благосостояния общества правительство увеличивало размер минимальной оплаты труда, одновременно и строго соблюдая установленные пропорции, рос и размер оплаты труда адвоката, участвующего в уголовном процессе по назначению. Это было справедливо. Бедное государство – бедный адвокат, богатое государство – богатый адвокат. Но в один момент законодатель решил, что адвокатура в своей финансовой мощи достигло небывалых высот и предписал отцепить финансовый вагон адвокатуры от поезда государственной оплаты труда. Это случилось 15 октября 2007 г.

На первоначальном этапе становления новой российской государственности и реформирования отечественной правоохранительной системы основы оплаты труда адвокатов, участвующих в уголовном процессе по назначению, были заложены Постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 7 октября 1993 г. №1011 «Об оплате труда адвокатов за счет государства». Размеры оплаты труда адвокатов, участвующих в уголовном процессе по назначению были не только чрезвычайно низкими, но и зачастую работа адвоката исчислялась следователями и судьями не посуточно, а в зависимости от количества фактически отработанных часов, что еще больше уменьшало размер оплаты. Но и начисленная оплата труда адвокатов по назначению на многие месяцы задерживалась, ее экономическое содержание «съедалось» инфляцией.

Существовавшая в течение десяти лет оплата труда адвокатов по назначению была настолько неэффективна, что адвокаты рассматривали такое участие в уголовном процессе не как источник заработка, а как некоторый аналог натуральной повинности, которую должен отработать каждый адвокат для того, чтобы иметь возможность сохранить свой статус и заключать с другими клиентами соглашения, по которым оплата труда производилась живыми деньгами и в достойном размере. При поступлении очередной заявки от органов предварительного следствия, дознания или из суда руководство адвокатского образования и рядовые адвокаты, как правило, высказывали недовольство.

Во многих коллегиях адвокатов распределение заявок на участие в уголовном процессе по назначению организовывалось к этой составляющей своей профессиональной деятельности. К середине 2006 г. минимальный размер оплаты труда составил 1 100 руб. Адвокатам стало выгодно отрабатывать заявки органов предварительного следствия, дознания и суда. Для значительной доли адвокатов работа по назначению стала основным видом деятельности и единственным источником дохода. Лавина срывов процессуальных действий постепенно сошла на нет. Теперь, в отличие от 90-х гг. XX в., большинство адвокатов стараются встать в начало очереди при распределении заявок правоохранительных органов. Значительно повысилось качество работы защитников в уголовном процессе, участвующих по назначению.

С 1 сентября 2007 г. минимальный размер оплаты труда был увеличен до 2 300 руб., в связи с чем оплата труда адвокатов по назначению возросла более чем вдвое. Ее минимальный размер за один день участия в уголовном процессе для адвоката, работающего в центральных районах страны, составил 575 руб., а для адвокатов, работающих в районах Крайнего Севера, – почти до 1,5 тыс. руб. Адвокаты расценили такое внимательное отношение к ним со стороны государства положительно, а новый размер оплаты своего труда наконец-то сочли достойным. Однако увеличение оплаты труда адвокатов до таких размеров Правительством РФ не планировалось, и оно, судя по всему, только по недосмотру допустило возможность получения адвокатом, работающим по назначению, получение достойной оплаты своего труда. В спешном порядке Правительство исправило возникшее положение, внеся 28 сентября 2007 г. изменения в постановление №400, согласно которому устранена увязка оплаты адвокатского труда по назначению с минимальным размером оплаты труда и введены твердые денежные суммы, аналогичные размерам предыдущего минимального размера оплаты труда, то есть от 275 до 1 100 руб. Новеллой постановления №625 от 28 сентября 2007 г. стали положения о двойной оплате работы адвоката по назначению в ночное время и нерабочие дни.

Если следователь умышленно и злостно нарушил закон и преследовал граждан с использованием служебного положения, то он уже не подлежит никаким дисциплинарным взысканиям, а сам становится обвиняемым, подсудимыми и осужденным. Если же следователь получил дисциплинарное взыскание по службе, то в его действиях имеются нарушения уголовно-процессуального закона, но они не образуют состава преступления. С министерской высоты не всегда видно, как именно привлекаются следователи к этой самой дисциплинарной ответственности. На стадии возбуждения уголовного дела, в ходе его расследования лицо, ведущее следствие или дознание, безусловно, призвано установить объективную истину по делу. Но в большинстве случаев следственно-криминалистические ситуации далеки от идеала и истина только приближается к объективной.

Никакой следователь не может достоверно знать, виновен или нет гражданин, которого он привлекает к уголовной ответственности. Он только ориентируется на добытые по делу доказательства. На них же ориентируются и прокурор, адвокат, судья. И никто из них достоверно не знает, совершило ли лицо, фигурирующее по уголовному делу, вменяемое преступление. Достоверно знает только очевидец. Сотрудники же правоохранительных органов знают о преступлении опосредованно, через изучение доказательств. Однако предположение следователя о том, что именно лицо, привлекаемое им к уголовной ответственности, совершило конкретное преступное деяние, является законным и обоснованным. Если нет, то этот следователь – преступник, действующий не в интересах государства и общества, а в своих личных интересах, подлежащий уголовной репрессии. Такой следователь, как мы уже выше указали, выговор

Редкие энтузиасты, работающие все-таки за небольшую заработную плату в правоохранительных органах, составляют незначительную долю и не могут повлиять на кадровую ситуацию. Кроме того, многие из профессионалов высокого класса в отечественных правоохранительных органах есть пережиток советского государства. Тогда работник выбирал поле трудовой деятельности более по душе, чем по зарплате, так как оплата труда между различными министерствами разнилась не сильно. Сейчас же эти сотрудники правоохранительных органов, профессиональное становление которых прошло в советское время, удержавшиеся в эпоху реформ от перехода в частную сферу деятельности, неуклонно приближаются к пенсионному возрасту. Остающиеся же после них правоохранительные органы режут глаза своему руководству вроде бы ниоткуда взявшимся омоложением.

Интересно отметить, какой метод борьбы со сложившейся ситуацией видит руководство Генпрокуратуры. Может быть, все-таки увеличение заработной платы для привлечения специалистов, имеющих опыт практической работы? Или увеличение штата должностей? Мера экстенсивная, на фоне раздутого государственного аппарата спорная, но хотя бы объяснимая желанием снизить нагрузку на уже работающих следователей, уровняв величину оплаты труда с тяжестью этого самого труда, одновременно увеличив занятость по стране. Нет, такие меры не предлагаются. Предлагается... еще более понизить размер дохода следователей и дознавателей. Генеральный прокурор отметил, что «по результатам проверки большое количество следователей и дознавателей, незаконно преследовавших граждан, получили дисциплинарные взыскания. Но этого, по мнению Генерального прокурора, мало.