«Коррупция в органах власти: социальная природа и динамика развития в условиях современной России»

Понятие коррупции

 

Сегодня взгляды государства и общества на коррупцию даже при некоторой универсальности ее проявлений в целом остаются весьма разнообразными. Разнятся мнения о причинах возникновения, значении и степени влияния данного явления на государственные и общественные институты, что во многом объясняется тем, кем исследуются вопросы коррупции – экономистами, социологами, политологами или правоведами. Наконец, не следует сбрасывать со счетов бытовое понимание коррупции, которое формируется на основе опыта населения. К сожалению, этот разнобой затрудняет формирование относительно универсального понятия коррупции, что, в свою очередь, объективно ограничивает и выработку более эффективных механизмов противодействия ее распространению.

Безусловно, при определении понятия коррупции представляется необходимым учитывать наличие различных взглядов на данную проблему, тем более, что каждый из соответствующих подходов имеет под собой свою эмпирическую базу и одновременно отражает комплекс различных элементов этого сложного и многофакторного явления. В этой связи рассмотрение коррупции только в качестве политико-правового, экономико-правового, социально-правового или криминологического явления, включающего в себя совокупность общественно опасных деяний как криминализированных, так и по ряду причин некриминализированных в нашей стране, но признанных преступными в мировой практике, которое сегодня чаще всего используется в исследованиях, безусловно, способно дать представление о внутренних структуре и связях этого явления. Вместе с тем, нетрудно заметить, что преимущество в определении ее содержательной стороны отдается все же одному, а именно правовому аспекту, что, на наш взгляд, не совсем верно.

Одно из наиболее кратких, но достаточно емких определений коррупции дает Словарь иностранных слов: это «подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще».¹ Весьма любопытно, что уже тогда авторы словаря не ограничивали сферу распространения коррупции исключительно государственной службой, что, на наш взгляд, вполне оправданно, так как область ее применения гораздо шире.

Справочный документ Организации Объединенных Наций о международной борьбе с коррупцией определяет ее как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях».

Между тем, с точки зрения некоторых экономистов, коррупция – это явление более широкое нежели только злоупотребление властью. В частности, они полагают, что ее следует рассматривать в качестве ренты, являющейся следствием монопольного положения некоторых государственных должностных лиц². При этом они вполне обоснованно считают, что

¹ Словарь иностранных слов. М., 1954. С. 369.

² И. Шихата, Взятка как рента за монопольное положение чиновников. //Чистые руки. 1999. № 1. С. 32.

причины коррупции кроются, прежде всего, в экономических и административных структурах государства, активно вмешивающихся в конкретные производственно-хозяйственные отношения, а также низком уровне наказания за коррупционные действия при достаточной привлекательности получаемой в результате их использования материальной и иной выгоды. Более широкая точка зрения на эту проблему принимает во внимание государственную политику (в том числе уровень заработной платы в государственной службе), а также честность и взаимную связь между собой государственных должностных и частных лиц.

В среде экономистов, пожалуй, чаще других говорят и о влиянии коррупции на развитие хозяйственного комплекса. Так, многие исследователи рассматривают взятку, когда она свободно предлагается и принимается, как инструмент обслуживания непосредственного интереса сторон, важный источник формирования капитала, который в какой-то момент и в определенной степени может способствовать поддержанию гибкости и эффективности рынка, а также развитию предпринимательства. В этой связи они в зависимости от применяемого регулирования даже различают «эффективные» и «неэффективные» взятки. Тем не менее, авторы современных трудов по экономике практически единодушно сходятся на мнении, что долгосрочное воздействие коррупции на хозяйственный комплекс подрывает в основе равенство и конкурентоспособность, вследствие чего его следует рассматривать как абсолютно негативное.

В свою очередь, политологи преимущественно рассматривают коррупцию как совокупность различных способов использования заинтересованными структурами и лицами власти, финансового, политического и иного влияния на государственные ведомства. Для многих из них основные причины коррупции кроются в недостатке демократических правил, хотя они при этом признают, что распространение коррупции имеет место и при демократических режимах. Ими также предпринимаются попытки разработать способы уменьшения возможностей и условий для углубления сфер влияния политической коррупции, в том числе направленные на противодействие сговору между законодательной и исполнительной властью, расширение участия населения в демократических процессах, ориентированных на становление и развитие гражданского общества. Политологи также отмечают неблагоприятное воздействие коррупции на политическую и социальную стабильность в обществе.

Определение коррупции как социальных отношений, выражающихся в нарушении принятых в обществе норм обязательного поведения и социального благополучия, предлагается социологами. Одновременно они рассматривают ее как индикатор болезненного состояния общества. Социологи вообще подходят к изучению коррупции с учетом исторических и социально-культурных факторов, вытекающих из конфликтов между различными группами и разными ценностями в обществе. Признавая наличие как негативных, так и позитивных последствий коррупции, они, тем не менее, сходятся на том, что негативные аспекты коррупции являются преобладающими.

Специалисты в области управления видят сущность коррупции в злоупотреблении ресурсами и использовании государственных полномочий для достижения личной прибыли. По их мнению, причины коррупции вытекают главным образом из-за недостаточного уровня оплаты труда государственных должностных лиц, чрезмерной монополизации услуг общественного пользования, необоснованно расширенной свободы действий чиновников при слабой системе контроля за ними, излишнего государственного регулирования общественных отношений, особенно в экономической сфере, и избытка бюрократических процедур, а также неудач в формировании стабильной внутренней культуры и этических правил государственной службы. Ими также поддерживается точка зрения о безусловном вреде коррупции.

Деловые организации чаще всего рассматривают коррупционные отношения как неизбежный фактор торговой и инвестиционной политики. Основной причиной их беспокойства является неопределенность, которую коррупция привносит в деловые отношения, и невозможность предсказать результаты конкурентной борьбы в условиях, когда коррупция широко распространена.

Как уже отмечалось, традиционно значительное внимание коррупции уделяется правоведами. Объяснением этому может служить то обстоятельство, что некоторые виды коррупционного поведения на протяжении всей истории государства и права считались противозаконными. Вследствие этого соответствующие отношения рассматриваются как отклоняющееся поведение от обязывающих правовых норм, допускаемый произвол в осуществлении возложенных законом полномочий либо неправомерное использование возможностей управлять государственными ресурсами. Не без оснований юристы относили и продолжают относить это явление к области применения некоторых отраслей права, прежде всего, гражданского, административного и уголовного. Ими особенно подчеркивается, что коррупция оказывает разрушительное воздействие на все правовые институты, в результате чего установленные нормы права заменяются правилами, продиктованными индивидуальными интересами тех, кто способен оказывать влияние на представителей госаппарата и готов за это платить. Серьезную угрозу они видят также во вторжении коррупции в систему юстиции в целом и отправление правосудия, в частности, поскольку это с неизбежностью приведет к деформированию общей практике правоприменения, сделает ее менее цивилизованной и эффективной. Кстати, эти опасения сегодня находят свое яркое подтверждение в российской действительности.

Что касается населения, то большинство людей чаще всего рассматривает коррупцию с точки зрения компенсации низкой оплаты чиновника, а также неизбежной «смазки» за беспрепятственное прохождение в инстанциях интересующего их вопроса и получение необходимого им конкретного решения государственного органа. Есть бытовое понимание коррупции и в более широком смысле, в том числе как нарушение прав человека, а в самом крайнем значении – как «преступление против человека». При этом характерно, что многие граждане даже в случаях публичного осуждения ими этого явления так или иначе сами способствуют его сохранению, поскольку вынужденно или по собственной инициативе участвуют в коррупционных сделках. Логика подсказывает, что существование коррупции в обществе было бы невозможно по определению без подобного участия. Более того, справедливо осуждая коррупцию, они одновременно рассматривают ее как неотъемлемую часть их жизни или определенные правила игры, которые ими из-за отсутствия выбора должны безоговорочно приниматься. Характерно, что под действием определенных факторов, например, средств массовой информации, восприятие населением проблемы коррупции может даже превосходить реальные размеры ее распространения в обществе.

Несмотря на достаточно широкий спектр воззрений на коррупцию, специалисты, тем не менее, почти единодушно сходятся на том, что: а) она всегда связана с государственной службой, государственной властью и в силу этой зависимости неизбежно оказывает в большей или меньшей степени воздействие на характер и содержание власти, ее репутацию в обществе; б) она как злоупотребление властью, может осуществляться для получения выгоды не только в целях личного, но и корпоративного, кланового интереса. Также подчеркивается, что в большинстве случает коррупция наносит прямой экономический ущерб личности, обществу и государству.

Несмотря на некоторое разнообразие в методологических подходах к определению коррупции, обоснованно также утверждается, что она во всех случаях углубляет неравенство и несправедливость, усиливает социальную и политическую напряженность в обществе, угрожает самой его структуре и подрывает эффективность действия государственных институтов, прежде всего правовых. Если не оказывать ей противодействия, то она неизбежно повлечет искажение общепризнанных общественных ценностей, в том числе и тех немногих, которые сегодня поддерживаются религиозными и этическими нормами. Даже некоторые локальные выгоды, которые она порой может принести в конкретных ситуациях, в конечном итоге оборачиваются невосполнимым общим ущербом, наносимым ею.

Исторически доказано, что уровень коррупции снижался с развитием цивилизации и рос с ее деградацией. Таким образом, степень цивилизации и темпы ее движения влияют на развитие коррупции в обратной зависимости. Вместе с тем, многовековой опыт доказывает, что коррупция влияет на общество и на личность настолько разрушительно, насколько само общество позволяет ей это сделать. В этой связи любой социум (российский не исключение) объективно заинтересован в том, чтобы ограничить сферу влияния коррупции до социально терпимых пределов, не позволить ей окончательно «приватизировать» государство и превратить государственный аппарат в абсолютно неподконтрольный и неподотчетный ему.

В целом же можно констатировать, что в основе коррупции лежит незаконная двусторонняя сделка (того, кто подкупает, и того, кто, будучи подкуплен, действует вразрез со своим служебным долгом), в результате которой лицо, находящееся на государственной службе, нелегально «продает» физическим и юридическим лицам свои служебные полномочия или услуги, основанные на авторитете и возможностях государственной власти, должности, а «покупатель» получает возможность использовать государственную структуру в своих целях: для обогащения, законодательного оформления привилегий, ухода от предусмотренной законом ответственности, общественного контроля и т.д.

Известно, что в основе термина «коррупция» лежит латинское слово «corruptio», означающее в буквальном переводе «порчу, подкуп» (однокоренным в этом смысле является и слово «коррозия»). В целом этот перевод дает общее представление о сущности коррупции – порче или коррозии власти путем ее подкупа – с точки зрения рассмотрения ее в качестве социального явления, коим она, безусловно, является. Вместе с тем, для более четкой характеристики ее в качестве правового явления этого разъяснения явно недостаточно, поскольку свести криминальные проявления коррупции только к подкупу чиновников и иных служащих было бы принципиально неверным в силу того, что составляющие ее деяния носят гораздо более широкий и многообразный характер.

В этой связи, например, необходимо разграничивать коррупцию и оппортунистическое экономическое поведение по отношению к своим обязанностям перед государством. Так последнее свойственно не только государственным служащим, но и большинству населения или его значительным социальным группам. Это проявляется, прежде всего, в форме уклонения от выполнения некоторых обязанностей перед государством, например, при уплате налогов, участии в «бегстве капиталов» и т.д. Отражением такого поведения является, например, известная фраза «государство делает вид, что платит нам, а мы – что работаем на него». Ярким примером оппортунистического экономического поведения является и феномен «теневой экономики».

В качестве предмета коррупционного обмена могут выступать незаконные и законные действия. Законные действия как предмет коррупционного обмена имеют место при так называемом бюрократическом рэкете (вымогательстве). В этих случаях при помощи взятки «покупается» либо ускоренное прохождение дела в обычном порядке, если у служащего есть возможность умышленно затягивать решение вопроса. Взятка за законные действия может даваться и в том случае, когда должностное лицо имеет возможность принять отрицательное незаконное решение, а у клиента не будет возможности это решение обжаловать. Если у клиента есть законные основания для положительного решения, но окончательный вывод по делу оставлен на дискреционное усмотрение какого-либо должностного лица, то взятка может даваться в качестве «страховки» от неквалифицированного рассмотрения вопроса или от необоснованного отказа, а не за вынесение незаконного решения.

Таким образом, при коррупционном обмене вознаграждение играет две роли: 1) стимулятора желательных для клиента действий; 2) «страховки» от нежелательных действий.

Чем шире круг дискреционных полномочий, тем больше возможностей для появления предмета обмена, не связанного с явным нарушением закона. Должностное лицо, обладающее возможностями для усмотрений, должно, как предполагается, руководствоваться внутренним убеждением при оценке всех обстоятельств рассматриваемого дела. Какое бы решение чиновник ни принял, оно будет формально законным, если не выходит за рамки этих полномочий. Например, следователь и судья оценивают представленные доказательства в соответствии с внутренним убеждением и на основании этого делают вывод о доказанности или недоказанности обвинения, об утрате обвиняемым (подсудимым) общественной опасности и о прекращении в связи с этим уголовного преследования и т.д. Очевидно, что нарушение закона в подобных случаях может состоять не в решении по существу, а в порочности тех критериев, которые принимались во внимание при вынесении решения, когда за вознаграждение одним обстоятельствам придается больший вес, другим – меньший.

Отсутствие жесткого и тщательно контролируемого регламента прохождения дела также создает обширные возможности для коррупции. Особенно резко возрастают эти возможности при увеличении нагрузки на служащих. Покажем это на примере органов социального обеспечения. На одного инспектора районного управления социального обеспечения в г. Москве приходится до 4 тыс. пенсионеров. В течение последних лет произошли изменения пенсионного законодательства, введены и систематически изменяются нормы компенсаций, иных выплат. Каждое такое изменение требует перерасчета выплачиваемых сумм каждому пенсионеру. Совершенно очевидно, что при отсутствии обработки на ЭВМ работа проводится вручную и инспектора не успевают закончить перерасчет к сроку очередной ежемесячной выплаты пенсий и пособий. Случается, пенсионеры ждут деньги по 3–4 месяца. Поскольку четкого правила о том, в какой последовательности производить перерасчет, не существует, всегда есть возможность за некоторое вознаграждение подготовить документы кому-то в первую очередь, кому-то – в последнюю. В таких случаях вознаграждение берется не за решение по существу, а за «скорость» и нарушается не закон, а нормы справедливости. Инспектор собеса имеет право сам решать, в каком порядке готовить документы, и он имеет возможность воспользоваться этим правом для извлечения личной выгоды.

Возможности возникновения предмета коррупционного обмена в виде незаконных решений зависят от интенсивности контроля, от возможности обжалования действий должностных лиц и от вероятности огласки.

Контроль за действиями должностных лиц и за принимаемыми решениями может быть внутренним (со стороны коллег и вышестоящих руководителей) и внешним (со стороны правоохранительных органов). Чем интенсивнее такой контроль, тем выше степень риска, следовательно, выше уровень требуемого вознаграждения (растет цена на товар). Если интенсивность контроля чрезвычайно высока, то запрашиваемая цена может оказаться чрезмерной и просто превысит способность клиента заплатить. Товар, таким образом, может оказаться нерентабельным.

Возможность обжалования действий должностных лиц влияет на незаконное решение косвенно. Понятно, что лицо, давшее взятку за вынесение незаконного или необоснованного (в рамках дискреционных полномочий) решения в его пользу, жаловаться на это решение не будет. Однако если речь идет о распределении какого-либо блага, которое не может быть предоставлено всем желающим, то незаконное положительное решение в пользу одного часто влечет за собой незаконный отказ другому посетителю. Этот отказ может быть обжалован, и в результате, вполне вероятно, будут в надзорном порядке пересмотрены все или многие решения по данному вопросу и незаконное решение будет отменено. Такая ситуация может влиять на ценность товара для клиента в сторону ее снижения. С другой стороны, право на обжалование повышает вероятность контроля и степень риска.

Огласка как фактор, ограничивающий возможности принятия незаконных решений, играет заметную роль в высших эшелонах власти и управления, где она может привести к политическому скандалу. На самом нижнем бюрократическом уровне огласка сдерживающего эффекта практически не оказывает главным образом потому, что действия рядовых чиновников, как правило, интереса к себе не вызывают.

Еще один фактор, влияющий на цену незаконного решения как товара, появляется в тех случаях, когда принятое решение должно быть выполнено не тем субъектом, который принял решение, а другими служащими или органами. В таких ситуациях возрастает риск разоблачения и, следовательно, растет цена, особенно, если приходится платить «за молчание» исполнителям незаконного решения.

Описанные качества коррупционных действий как товара определяют, наряду с другими обстоятельствами, характеристики спроса и предложения.

Под спросом понимается готовность субъектов (граждан и юридических лиц) повлиять на действия государственных служащих путем вознаграждения в любой форме с целью достижения определенного результата.

Спрос на законные действия возникает тогда, когда:

а) клиент хочет ускорить решение вопроса, хотя госучреждение, куда он обратился, в целом работает четко и оперативно;

б) работники учреждения перегружены работой, и если дело будет рассматриваться в обычном порядке, очередь клиента подойдет не скоро;

в) работники учреждения умышленно создают обстановку волокиты, вымогая тем самым вознаграждение у клиентов;

г) должностному лицу предоставлены широкие дискреционные полномочия и клиент хочет придать большой вес тем обстоятельствам, которые говорят в пользу положительного решения, либо опасается, что к делу отнесутся невнимательно и этими обстоятельствами просто пренебрегут;

д) клиент знает, что у него есть все законные основания для положительного решения, но опасается необоснованного отказа, особенно если нет возможности обжаловать решение. В этом случае клиент «страхуется» от незаконных действий.

Спрос на незаконные действия возникает тогда, когда:

а) клиент хочет, чтобы прохождение дела было ускорено путем нарушения принятых правил и процедур;

б) клиент заинтересован в том, чтобы должностное лицо не выполняло свои прямые обязанности (например, «не замечало» явных нарушений);

в) должностное лицо имеет реальную возможность принять единолично незаконное решение или повлиять на комиссионное решение вопроса;

г) незаконное решение может быть выполнено.

Интенсивность спроса на те или иные действия во многом связана с механизмами правового регулирования. При запретительном механизме (можно действовать только так, как предписано, все остальное запрещено) поле незаконных действий чрезвычайно широко, а следовательно, и высок спрос на такие действия. Например, режим отбывания наказания в ИТУ регулируется запретительным механизмом. Поэтому огромное число потребностей, желаний и интересов осужденных может быть удовлетворено исключительно путем коррупционного взаимодействия с администрацией.

При разрешительном механизме правового регулирования (разрешено все, что не запрещено законом), напротив, сфера незаконных решений значительно уже, нежели сфера законных действий. Зато спектр законных действий может оказаться таким широким, а потребность в услугах госучреждение так высока, что служащие окажутся перегруженными. Такая перегрузка может быть связана как с большим количеством требующих рассмотрения дед, так и с трудностями в решении вопросов в связи с отсутствием опыта и стабильной практики. Особенно ярко такая ситуация проявляется в период проведения законодательных реформ, когда в праве возникают пробелы, неясности толкования, нет отработанной процедуры применения тех или иных норм, а порой вообще бывает неясно, какой из существующих законов следует применить.

Спрос на коррупционные действия определяется не только потребительской стоимостью товара, но и его ценой. Коррупционный обмен должен быть экономически выгоден клиенту, только при этом условии может существовать спрос на коррупционные действия.

Коррупцию следует различать как в узком, так и широком смысле. Рассматривая коррупцию в широком смысле, а именно это в наибольшей степени характеризует ее как социальное явление, в качестве важнейшего элемента этого понятия следует выделить наличие у должностных лиц возможности непосредственно распределять выгоды или давать разрешение на подобное распределение, когда искушение получить личную прибыль преобладает над долгом и обязанностью служить интересам государства и общества. В подобном смысле коррупция имеет место, когда государственная функция выполняется чиновником хотя и при наличии установленных правил или процедурного порядка, но при возможности для него действовать и по собственному усмотрению, в том числе сознательно нарушая правила регулирования, с целью получения личной выгоды. Кстати, материальный интерес не всегда является обязательным признаком коррупции, как это иногда подчеркивается. Более того, отсутствие именно материального интереса чиновника в коррупционных сделках имеет весьма важное значение для понимания сущности этого явления, поскольку если ограничиться только этой ее стороной, то неизбежно придется ограничить и содержание коррупции.

Коррупция в широком смысле включает в себя взяточничество и самостоятельное чиновничье предпринимательство. Если взяточничество порождается неопределенностью обязанностей чиновника, дефицитом (часто искусственно созданным) административных и финансовых возможностей государства, то чиновничье предпринимательство характеризуется тем, что здесь формально нет подкупающей стороны. Заказчик служебного нарушения здесь это сам исполнитель, извлекающий доход (предпринимательский или рентный) из монополии на принятие или согласование определенного решения. Что касается возможных коррупционных действий чиновника, то он, например, может избирательно применять установленные правила в пользу одних или во вред другим, если заинтересованная сторона вознаграждает его в той или иной форме за принятие подобных решений. Например, уполномоченное должностное лицо может в интересах одной предпринимательской структуры ограничить на вполне законных основаниях деятельность конкурентов, одновременно игнорируя то обстоятельство, что заинтересованная сторона далеко не «безгрешна» с точки зрения исполнения тех же нормативных предписаний. Главным здесь является использование доверия к представляемому таким чиновником органу, а также авторитету государственной власти в целом.

Ошибкой было бы считать, что коррупция ограничивается только дачей и получением взяток, как это зачастую подразумевается. Взятка – лишь одна из форм коррупции, причем далеко не самая распространенная. В целом же коррупция существует в разных обличьях, а ее проявления могут быть обнаружены буквально во всех ветвях власти законодательной, судебной и исполнительной и на всех уровнях.

Как уже отмечалось, коррупция может существовать в любом обществе. При этом существенное влияние на ее уровень и область применения имеет система управления. В частности, опыт показывает, что некоторые системы могут коррумпировать людей в той же, если не большей, степени, в какой сами люди способны коррумпировать систему. Так же, как и отдельные культуры кажутся терпимее других к некоторым формам коррупции, например, фаворитизму и мелким взяткам. Например, во многих странах фаворитизм настолько укоренился в человеческом сознании, что лица, отказывающие в протекции своим друзьям и родственникам, подвергаются осуждению. Немало государств, к которым, без сомнения, относится и Россия, где взятки и иные формы коррупции традиционно рассматриваются не столько как противоправное или, по крайней мере, аморальное поведение, а как выражение благодарности или приемлемая компенсация низкой платы государственным служащим.

Несмотря на различное отношение к проявлениям коррупции, сложившееся в общественных и государственных институтах, время убедительно доказало, что в любых обществах коррупция неизбежно приводит к разрушительным экономическим, политическим, социальным, нравственно-этическим последствиям. Мы уже упоминали, например, что в правовой сфере коррупция фактически разрушает законы и устанавливает новые правила, основанные не на объективно существующих интересах общества в целом, а на интересах отдельных лиц, сопровождаемых готовностью и способностью платить за услуги. Так же, как и в практике управления, коррупция трансформирует официально установленные управленческие нормы в правила отдельных личностей, которые преследуют свои частные интересы, прикрываясь служением государству. В результате и здесь приоритет отдается индивидуальным эгоистическим устремлениям в ущерб общественным интересам.

Одновременно коррупция подрывает доверие к политическому руководству государства и его способности реализовать общенациональную политику, приводит к ослаблению и деградации демократических систем и институтов. Вследствие этого она изначально работает на укрепление недемократических режимов.

Воздействие коррупционных отношений весьма вредно и для экономических систем, причем как рыночных, так и нерыночных. Будучи по своему характеру весьма многообразными и сложными, они могут исподволь распространять свое воздействие на многие сферы и грядущие времена. В частности, коррупция подвергает опасности само существование права экономического выбора, увеличивает экономические издержки, ставит в невыгодное положение законопослушных предпринимателей и вызывает неблагоприятные последствия в системе производства и распределения.

Как показывают исследования, коррупция в широком смысле имеет тенденцию к расширению в период перехода от нерыночной системы к рынку и от тоталитарного общества к свободной политической системе. В широком смысле термин «коррупция» охватывает все сферы деятельности, как частной, так и общественной, а также может применяться ко всем лицам, занятым частной или общественной деятельностью и получающим от этой деятельности нелегальную выгоду.

Именно с коррупцией в широком смысле высказал намерение бороться Совет Европы. С его точки зрения, коррупция во всех ее проявлениях является угрозой для демократии, закона и прав человека. Если коррупции дать возможность распространяться, она подорвет основы всех государственных и общественных институтов и подвергнет опасности общество. Коррупция представляет собой своего рода моральную и финансовую гангрену.

Коррупция в узком смысле прежде всего, явление, при котором должностные лица сознательно пренебрегают своими обязанностями или действуют вопреки этим обязанностям ради дополнительного материального или иного вознаграждения. При этом в коррупцию всегда вовлечены две стороны: тот, кто подкупает, и тот, кто, будучи подкуплен, действует вразрез со своим служебным долгом в частных интересах. В этом проявляется своего рода «приватизация государства».

Следует заметить, что коррупция имеет все необходимые признаки для признания ее в качестве социального явления. Прежде всего, она базируется на прочном экономическом фундаменте, о котором применительно к России речь пойдет далее. Во-вторых, она затрагивает интересы общества в целом, различных социальных групп и каждой конкретной личности. В-третьих, она оказывает активное влияние на внешнюю и внутреннюю политику государства. В-четвертых, она влияет на государственно-правовые механизмы. Наконец, она воздействует на общественные и личные взгляды, формирует определенные морально-нравственные установки и критерии в обществе.

С учетом рассмотренных взглядов на сущность коррупции, ее основных признаков, представляется, что ее можно определить как социальное явление, суть которого проявляется в разложении, коррозии власти. Ее содержанием является использование государственными (муниципальными) служащими и иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных и связанных с ними функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в частных интересах в ущерб общественно значимым политическим, экономическим, социальным, морально-этическим и иным интересам государства.

Вместе с тем, многие специалисты не без оснований отмечают, что сфера коррупционных отношений не ограничивается только государственной и муниципальной службой или лицами, привлеченными к публичному управлению, а распространяется и на частный сектор, профессиональные союзы и политические партии, шоу-бизнес, спорт и некоторые другие сферы.

Что касается определения понятия коррупционной преступности, то здесь следует исходить из того, что это достаточно традиционный и распространенный вид криминальных проявлений в большинстве стран мира. Тем не менее, универсального определения криминальной коррупции не существует. Подобное понятие Кодекс поведения должностных лии по поддержанию правопорядка, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1978 года, предоставляет национальному праву. Вместе с тем, в качестве его обязательных элементов данный документ предлагает рассматривать «совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие»¹. По существу, в этом документе рекомендовано подразумевать под криминальной коррупцией подкуп, продажность должностных лиц (публичных служащих) и их служебное поведение, осуществляемое в связи с полученным или обещанным вознаграждением.

В одном из более поздних международных документов, а именно в Межамериканской конвенции против коррупции, подписанной государствами-участниками Организации американских государств 29 марта 1996 года в г. Каракасе, дается уже более подробный и конкретизированный перечень криминальных проявлений коррупции:

q       вымогательство или получение прямо или косвенно правительственным чиновником или лицом, которое выполняет государственные обязанности, любого предмета, имеющего денежную стоимость, или иной выгоды в виде подарка, услуги, обещания или преимущества для себя или иного физического или юридического лица в обмен на любое действие или несовершение действия при исполнении им своих государственных обязанностей, а также предложение или предоставление таких предметов или выгод указанным лицам;

q       любое действие или несовершение действия при исполнении своих обязанностей правительственным чиновником или лицом, выполняющим государственные обязанности, в целях незаконного получения выгоды для себя или третьего лица;

q       мошенническое использование или сокрытие имущества, полученного в результате совершения указанных действий;

q       ненадлежащее использование правительственным чиновником или лицом, исполняющим государственные обязанности, для своей выгоды или выгоды третьего лица любого имущества, принадлежащего государству, компании или учреждению, в которых государство имеет имущественную долю, если чиновник или лицо, исполняющее государственные обязанности, имеет доступ к этому имуществу в следствие или в процессе исполнения своих обязанностей;

q       ненадлежащее использование правительственным чиновником или лицом, исполняющим государственные обязанности, для своей выгоды или выгоды третьего лица любого рода секретной или конфиденциальной информации, которую этот чиновник или лицо, выполняющее государственные обязанности, получили вследствие или в процессе выполнения ими своих обязанностей;

q       переадресование правительственным чиновником независимому учреждению или частному лицу в целях, не связанных с теми, для которых они были предназначены, для своей выгоды или выгоды третьего лица, любого принадлежащего государству движимого или недвижимого имущества, денежных средств или ценных бумаг, которые такой чиновник получил вследствие своего служебного положения с целью распоряжения, хранения или по другой причине.¹

Несколько отличный от приведенного, но достаточно близкий по смыслу перечень деяний, составляющих уголовно-наказуемую коррупцию, приводится в Конвенции «Об уголовной ответственности за коррупцию», принятой 4 ноября 1998 года Комитетом Министров Совета Европы на своей 103-й сессии. При этом текст Конвенции содержит определенное количество возможных оговорок, необходимых для того, чтобы стороны, ратифицирующие или присоединяющиеся к ней, могли постепенно адаптироваться к обязательствам, предусмотренным в этом документе.

Несмотря на то, что Конвенция пока не ратифицирована Россией, представляется, что эти рекомендации следует учитывать не только в качестве основополагающих элементов национального законодательства, но и ориентиров для выявления и пресечения конкретных фактов коррупционного поведения применительно к практике российских правоохранительных органов. Тем более, что в действующем российском законодательстве понятие коррупционных преступлений до сих пор не закреплено.

Анализ Уголовного кодекса Российской Федерации позволяет прямо или косвенно причислить к числу коррупционных значительный ряд деяний, предусмотренных нормами, содержащимися в главах 19, 21, 23 и 30. Это некоторые преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина; против собственности; традиционные должностные преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного управления.

Помимо коррупции в системе государственной и муниципальной службы и среди лиц, привлеченных к государственному (муниципальному) управлению, действующее уголовное законодательство позволяет вполне обоснованно говорить о коррупции лиц, выполняющих властные и управленческие функции в коммерческих и иных организациях, а также о коррупции в спорте и шоу-бизнесе.

Необходимо иметь в виду, что помимо Уголовного кодекса еще ряд законов и нормативных актов прямо или косвенно закрепляют меры антикоррупционной направленности. Прежде всего, это федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 5 июля 1995 г. и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г., а также Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 1997 г. «О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе». Их нормы содержат ряд обязанностей и существенных ограничений для государственных и муниципальных служащих, которые в случае их неисполнения должны влечь за собой определенные правовые последствия. Например, государственным служащим возбраняется получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию. Однако отсутствие механизмов реализации и контроля за соблюдением соответствующих норм привело к тому, что почти все содержащиеся в них антикоррупционные запреты и ограничения трудно реализуемы на практике. Например, в соответствии с упомянутым указом проверка указанных должностными лицами в декларациях сведений возложена на кадровые службы соответствующих государственных органов. Однако опыт показывает, что вряд ли всерьез можно рассчитывать на сверпринципиальность работников кадровых аппаратов по отношению к своим непосредственным руководителям, да н в целом на высокий уровень подобных проверок при отсутствии у этих работников необходимых для этого средств и полномочий.

Возвращаясь к анализу криминальных коррупционных проявлений, можно отметить, что наиболее основательно в Уголовном кодексе проработаны вопросы ответственности за взяточничество. В ст. 290 получением взятки признается «получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие . действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе». Квалифицирующими признаками данного преступления являются получение должностным лицом взятки за незаконные действия (бездействие) и совершение его лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, а также группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, неоднократно, с вымогательством взятки и в крупном размере (крупным размером взятки признаются сумма денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера, превышающие триста минимальных размеров оплаты труда).

Уголовно наказуема и дача взятки лично или через посредника (ст. 291 УК Российской Федерации). При этом в качестве квалифицирующего признака этого состава является дача взятки должностному лицу за совершение им заведомо незаконных действий (бездействие) или неоднократно. По действующему уголовному закону лицо, давшее взятку, освобождается от уголовной ответственности, если имело место вымогательство взятки со стороны должностного лица или если лицо добровольно сообщило органу, имеющему право возбудить уголовное дело, о даче взятки.

Из анализа ст. 290 Уголовного кодекса видно, что в качестве предмета получения и дачи взятки могут выступать деньги, ценные бумаги, любое другое имущество, а также выгоды имущественного характера.

По смыслу этой же статьи субъектом получения взятки может быть должностное лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах и других войсках и воинских формированиях и получившее или получающее от других лиц заведомо незаконное материальное вознаграждение за свое служебное поведение или в связи с занимаемой должностью.

Закон называет четыре варианта поведения должностного лица, за которое или в связи с которым оно лично или через посредника может получить взятку: 1) за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, входящие в служебные полномочия должностного лица; 2) за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, которые не входят в служебные полномочия должностного лица, но в силу своего должностного положения данное лицо может способствовать таким действиям (бездействию); 3) за общее покровительство или попустительство по службе должностным лицом взяткодателю или представляемым им лицам; 4) за незаконные действия (бездействие) должностного лица в пользу взяткодателя или представляемых им лиц.

Однако при определении конкретных деяний в качестве проявления взяточничества далеко не все так просто. В частности, уголовное законодательство не определило минимального размера взятки, обоснованно полагая, что это имеет значение только для квалификации ее по ч. 4 п. «г» ст. 290 УК. Между тем, действующий Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 575) разрешает государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или исполнением служебных обязанностей принимать обычные подарки, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда. В результате возникла коллизия законов. Она позволила некоторым специалистам утверждать, что пять минимальных размеров оплаты труда – это та граница, которая отделяет подарок от взятки.

Для того, чтобы разграничить взятку и «обычный подарок», следует, по видимому, не подходить к этой проблеме формальным образом, а обращать внимание на мотивы, которыми руководствовалось как лицо, дающее ту или иную

¹ Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации, М., «Юристъ». 1996. С. 701.

вещь, так и принимающее ее, и на характер передаваемого предмета. Представляется, что если вещь или иной материальный предмет получен должностным лицом в знак признательности и благодарности со стороны вручившего его за уже совершенные действия, не обусловленные предварительной договоренностью, а его стоимостное выражение малозначительно (фирменный календарь, ежедневник, букет цветов, коробка конфет и т.п.), то скорее следует говорить о подарке, чем о взятке.

Однако ни о каком подарке нельзя говорить, если даже малозначительное вознаграждение вымогается должностным лицом под угрозой совершения действия (бездействия), могущего повлечь нарушение законных интересов взяткодателя, или путем умышленного поставления последнего в такие условия, когда он вынужден вручить его для обеспечения своих правоохраняемых интересов. Такие ситуации, например, весьма характерны для взаимоотношений водителей и сотрудников ГИБДЦ.

Нельзя также считать подарком даже небольшое вознаграждение, переданное должностному лицу с целью его подкупа либо как благодарность за совершенное им незаконное действие (бездействие).

В плане определения различий между взяткой и подарком необходимо учитывать и ситуацию так называемого продолжаемого преступления. Зачастую взятка передается не сразу, а по частям, причем каждая из них не превышает пяти минимальных: размеров оплаты труда. Очевидно, что в таких случаях речь следует вести о едином преступлении, а отнюдь не подарках должностному лицу. Продолжаемым получением взятки следует считать и систематическое получение материальных ценностей или выгод от одних и тех же лиц за общее покровительство или попустительство по службе, если их общая стоимость превысила пять минимальных размеров оплаты труда.

Действующее российское уголовное законодательство традиционно рассматривает два основания для освобождения от уголовной ответственности лиц за дачу взятки. Это вымогательство взятки со стороны должностного лица и добровольное сообщение органу, имеющему право возбудить уголовное дело, о даче взятки. К сожалению, действующий уголовный закон не урегулировал четко вопросы ответственности за посредничество во взяточничестве, что ограничивает сферу его применения в подобных ситуациях, а также ситуации, в которых должностные лица незаконно получают выгоду неимущественного характера (например, продвижение по службе, получение государственной награды или присвоение почетного звания и т.д.). Вместе с тем, в нем предпринята попытка оградить служащих государственных и коммерческих организаций от провокации взятки либо коммерческого подкупа путем введения за подобные действия уголовной ответственности. В этом случае законодатель учел международный опыт, который однозначно свидетельствует, что провокация взятки в принципе не допустима.

Следует, правда, отметить, что различного рода приемы и методы, направленные на проверку честности и моральной устойчивости служащих, являются в значительной степени составной частью оперативно-розыскных мероприятий, осуществляемых уполномоченными на то правоохранительными органами. Нельзя отрицать, что они весьма эффективны при выявлении законспирированных коррупционеров. Представляется, однако, что установление законодательных ограничений на использование подобных приемов и методов в значительной мере должно ограничить возможности произвола спецслужб посредством провокации взятки и способствовать ограждению честных и законопослушных служащих от несправедливых и необоснованных обвинений.

Остановившись столь подробно на характеристике взяточничества, авторы исходили из того, что это деяние традиционно является наиболее распространенным в структуре криминальных коррупционных проявлений. Однако оно далеко не единственное. С полным основанием к их числу можно отнести такие виды посягательств, как некоторые преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина (нарушение равноправия граждан, неприкосновенности частной жизни, тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных или иных сообщений, воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов, воспрепятствование проведению собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований или участию в них), против собственности (мошенничество, присвоение или растрата), в сфере экономической деятельности (воспрепятствование законной предпринимательской деятельности, регистрация незаконных сделок с землей, легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем, ограничение конкуренции, подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов, неправомерные действия при банкротстве), против интересов службы в коммерческих и иных организациях (злоупотребление полномочиями, в том числе частными нотариусами и аудиторами, коммерческий подкуп), против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (злоупотребления и превышение должностных полномочий, незаконное участие в предпринимательской деятельности, служебный подлог), против правосудия (воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного следствия, привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности, незаконное освобождение от уголовной ответственности, незаконное задержание, заключение под стражу или содержание под стражей, вынесение заведомо неправосудного приговора, решения или иного судебного акта и др.). Тем не менее, даже такой обширный перечень коррупционных деяний не охватывает многих существующих видов коррупционных действий, которые в мировой практике считаются преступными. Например, в УК России не нашли своего отражения нормы ответственности за такие широко практикуемые действия, как коррупционный лоббизм, фаворитизм, протекционизм, тайные финансовые взносы на политические цели, взносы на выборы с последующей расплатой государственными должностями, келейное проведение приватизации, акционирования, залоговых аукционов, предоставление налоговых и таможенных льгот, закрепление за государственными должностными лицами руководящих должностей в поддерживаемых ими банках и корпорациях до их отставки с госслужбы и т.п.

Наконец, еще одно важное обстоятельство, которое следует учитывать при анализе сущности коррупции, причем как в качестве социального явления, так и объекта правового воздействия. Речь идет о так называемой мелкой (низовой) и крупной (элитарной) коррупции. Несмотря на существенную разницу в уровнях, между ними существует тесная взаимосвязь и взаимозависимость, обусловленность и общность централизованного, патерналистского, организационного или социально-психологического характера.

Низовая коррупция, существуя на уровне повседневных потребностей граждан и предпринимателей, фактически стала нормой жизни, пронизывает самые различные слои общества. Однако, это же делает ее более уязвимой с точки зрения разоблачения конкретных проявлений. Не случайно основная масса официально регистрируемых коррупционных проявлений разоблачается и пресекается именно на этом уровне.

Гораздо изощреннее выглядит элитарная коррупция. Она характеризуется высоким социальным положением субъектов ее совершения, интеллектуальными способами их действий, огромным материальным и нравственным ущербом, латентностью посягательств, снисходительным, если не покровительственным, отношением властей к этому уровню коррупционеров.

Общеизвестно, что коррупционные действия властной элиты, как правило, совершаются в очень сложных и конфиденциальных видах государственной деятельности, куда профессионалов борьбы с ее проявлениями практически не допускают, а непрофессионалу разобраться трудно. Этот вид коррупции обладает высочайшей приспособляемостью, она непрерывно мимикрирует, видоизменяется, совершенствуется, выстраивается в целостную систему с высокой степенью самозащиты, включающей лоббирование законодательных актов, увод от ответственности виновных и, напротив, преследование в различных формах лиц, вскрывающих коррупционную деятельность. Элитарная коррупция, обладая скрытым и согласительным характером, в условиях доминирования алчности и продажности властей взаимовыгодна как для берущих, так и для дающих. Если мелкая коррупция повседневно посягает на материальное благосостояние населения, то элитарная коррупция поглощает огромные куски государственной и частной экономики.

Коррумпированная бюрократия умна, образованна, богата и властна. Скрытность своих действий ее основная забота. Вследствие этого дать хотя бы приблизительную оценку фактическому распространению элитарной коррупции не представляется возможным. Несомненно, однако, что число лиц, подвергающихся наказанию за этот вид коррупции, не идет ни в какое сравнение с количеством наказанных мелких коррупционеров, хотя, как уже указывалось ранее, официальная реакция и на этот уровень коррупционеров несопоставима с реальной степенью распространения коррупции. Даже отдельные громкие разоблачения в коррупции высших должностных лиц, как правило, заканчиваются всего лишь «выбросом» через СМИ компромата, на который власть почти не реагирует. Лишь в случаях, когда компромат необходим для избавления от противников внутри самой власти, такая реакция может наступить (показателен пример бывшего Генерального прокурора Ю. Скуратова), и то главным образом «под ковром».

Подводя некоторые итоги сказанному, следует отметить: а) если приемлемое понятие коррупции как социального явления в принципе существует, то понятие коррупции как правового явления в российском законодательстве до сих пор так и не сформулировано; б) поскольку формы и методы коррупционной деятельности выходят далеко за рамки уголовно наказуемых деяний, потребуются усилия не только специалистов права, но и экономистов, социологов, политологов, чтобы отразить все грани этого опасного явления.

Ранее отмечалось, что коррупция выходит за рамки национальных границ. Российская коррупция не исключение, особенно в последнее десятилетие. Доходы от нее после «отмывания» включаются в мировые и национальные финансовые потоки, подрывая государственные и международные институты власти и экономики. Это обстоятельство, соответственно, диктует необходимость активного включения России в транснациональную борьбу с коррупцией в мире.

Несколько слов о наиболее распространенных в России формах и методах коррупции. К их числу относятся: взяточничество, коррупционные лоббизм, фаворитизм, протекционизм, непотизм, взносы на политические цели, взносы на проведение выборов, предоставление конфиденциальной информации, традиции перехода государственных чиновников на должности почетных президентов корпораций и частных фирм, инвестирование коммерческих структур за счет бюджета, перевод государственного имущества в акционерные общества, обучение детей за рубежом за счет спонсоров и другие изощренные коррупционные технологии, представляющие собой опасные и завуалированные формы коррупции. Многие из них не находят соответствующего отражения в уголовном, административном и ином действующем законодательстве. Подробнее остановимся на некоторых формах и методах.

Наиболее опасным является прямое сращивание государственного аппарата и частного капитала. Сюда, в частности, можно отнести и участие бывших высокопоставленных чиновников в деятельности коммерческих структур.

Весьма распространен так называемый «откат» от заказных работ как разновидность коррупционных технологий. На вид все чисто, все законно: имеется договор, акт приема сданной работы, платежные документы. А что работа осталась пылиться в столе, поскольку изначально никому не была нужна, это вещи непроверяемые и недоказуемые.

Существует много способов ухода от налогов благодаря коррупционным связям. Большинство легально работающих фирм, которые не платят значительную часть причитающихся с них налогов, не ощущает в результате такого поведения какого-либо риска. Есть масса схем – например, сброс денег за рубеж по фиктивным контрактам, операции «обналичивания» по фиктивным договорам или контрактам, фиктивные договоры на страхование, по которым фактически выплачивается едва ли не большая часть зарплаты в стране.

Незаконное обналичивание денег. Такого рода услуги стали предлагаться еще в начале 1990-х годов фирмами частного сектора, которые оказались в стесненном положении после либерализации цен и введения налогов на заработную плату. К 1994 году именно благодаря наличию спроса на подобные услуги «обналичивание» превратилось в крупный самостоятельный бизнес. Существуют устойчивые структуры, которые учреждают раз в квартал фирмы-однодневки, занимающиеся этой деятельностью, дают им рекламу, организуют процесс. Например, Управление ФСНП по Москве раскрыло конкретную компанию, которая имела несколько подобных фирм, годовой оборот в каждой из них составлял до миллиона долларов США.

Коррупция при распределении бюджетных средств. Чем меньше формализованы отношения в иерархической системе и чем больше власть ее отдельных членов, тем «выше» коррупция. Например, распределение государственных денег при не очень четких условиях. Эта форма характерна для большинства мэрий и администраций территориальных образований в России.

Протекционистское предоставление госзаказов на выполнение работ коммерческим фирмам. Например, мэрия или министерство организует тендер на ремонт или строительство объекта. Несмотря на то, что каждая компания предоставляет финансовый проект и система совершенно открытая, победитель, как правило, для организаторов известен заранее. Это фирма, которая внесла некий взнос в «теневую кассу».

Конкурсные комиссии. Когда принимается решение выдать кредит, а реализация проекта занимает несколько лет, то результаты решения мало видны. В таких ситуациях действующие власти не только охотно идут на предложения, но и сами инициируют подобные проекты, получая за это заметную долю в качестве своеобразного «отката». Практика показывает, что финансирование из бюджета (заказ, кредит и т.д.) становится одной из наиболее широких возможностей развития коррупции.

Финансовые злоупотребления, связанные с распределением госсредств в условиях невыполнения государством своих обязательств (это невыплата пенсий, задержки выплат по заказам ВПК, вооруженных сил и правоохранительных структур и пр.). Неплатежи государства в 1990-х годах потянули за собой цепочку других неплатежей. Появилось несколько видов расчетов: бартерные расчеты, векселя, безналичные расчеты через банки-проводники налоговых платежей, где деньги в конечном счете «терялись», а долги копились. В этих условиях возникла благоприятная возможность для субъективных решений чиновников, распределяющих государственные ресурсы.

«Государственный рэкет». Чаще всего на региональном, но иногда и на федеральном уровне российские власти идут по пути массового введения определенных «рогаток» для предпринимательства (дополнительные требования к регистрации юридических лиц, усложнение лицензирования, введение различных видов надзора пожарный, санитарный и т.д.), создавая некий механизм поступления средств предприятий властям. В этих случаях вместо «чистого» налога, за который голосовали избиратели, вводится так называемый «мутный» налог. В результате сегодня трудно подсчитать, например, какая доля дохода шла местным региональным властям, а какая оседала в карманах пожарных, санитарных работников и т.д.

Внебюджетные фонды как форма коррупции. Внебюджетные отраслевые фонды по-прежнему остаются безотказным инструментом для изъятия денег у населения в пользу чиновников. Несмотря на благозвучные названия (например, «фонд социальной поддержки», «фонд экономического и социального развития» и т.п.), большинство из них изначально сориентировано на то, чтобы аккумулировать финансовые ресурсы и распределять их между теми, кто принимает решения в пользу тех или иных корпораций. При этом самое спасное заключается в том, что подобными фондами обзаводятся даже контрольные, надзорные и правоохранительные органы. Разумеется, при формировании расходной части бюджета, бюджетном ассигновании деятельности этих органов должна учитываться их активность в борьбе с правонарушениями. Но речь идет о том, что сейчас многие миллионы рублей идут через эти фонды мимо бюджета прямиком в «кормушки» чиновников-контролеров.

Источником вышеуказанных фондов являются так называемые «добровольные пожертвования» и «добровольные взносы» организаций и граждан. Так, Федеральный закон «О пожарной безопасности» к полномочиям органов местного самоуправления в области пожарной безопасности относит, в частности, «содействие созданию и деятельности фондов пожарной безопасности» (ст. 19). По этому закону одним из источников формирования указанных фондов являются «взносы и пожертвования» (ст. 29 – 38). Согласно Положению о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства России, финансирование расходов на содержание службы осуществляется за счет средств федерального бюджета (п. 15). Но одновременно допускается финансирование ее за счет внебюджетных средств, в том числе «добровольных взносов и пожертвований общественных объединений, организаций и граждан» (пп. 5.16). Такая же норма содержится в ст. 19 Федерального закона «Об основах охраны труда в Российской Федерации». По этому закону финансирование мероприятий гострудинспекцией по улучшению охраны труда осуществляется помимо федерального бюджета и штрафов за счет «добровольных взносов организаций и физических лиц». Перечень фондов и счетов контрольных и надзорных органов, формируемых подобным образом, можно было бы продолжить. Уйти предпринимателю от «добровольных взносов» в пользу контрольных и надзорных органов невозможно: чтобы получить, например, разрешение на эксплуатацию арендуемого помещения, надо иметь соответствующие визы пожарного надзора, санэпидемнадзора и других контрольных органов. Ясно, что с помощью таких «добровольных» пожертвований и взносов вполне могут откупаться те, кто изобличен представителями надзорных органов в нарушении правил пожарной безопасности, санитарии или техники безопасности.

Не меньшее значение имеет другая сторона: при существующем положении контрольные и надзорные органы заинтересованы в том, чтобы каждый шаг гражданина и предпринимателя обставить сплошным частоколом правил, ограничений, предписаний и запретов, а за их нарушение непременно предусмотреть максимально высокие штрафные санкции. В этих условиях вряд ли можно ожидать от должностных лиц контрольных органов объективности при осуществлении контрольных мероприятий, при рассмотрении конкретных дел об административных и иных правонарушениях, ибо их прямой интерес заключается в привлечении к ответственности как можно большего числа граждан и организаций. Тем самым создаются побудительные мотивы для произвола, злоупотреблений, поборов.

Мы остановились лишь на некоторых формах коррупции, их значительно больше, и они становятся все более изощренными. В них совершенно очевидно просматривается и лоббистская деятельность, что приводит к тому, что и в законах, и в подзаконных актах зафиксировано достаточно позиций, которые привели к легализации, «узакониванию» коррупционной деятельности, ставшей по существу «государственным рэкетом».