Проблемы формирования представительных органов власти в городах Западной Сибири в конце XIX в.

Храмцов А.Б.
Электронный ресурс, 2010.

В статье рассматривается исторический процесс формирования представительных органов власти в городах Западной Сибири в конце XIX в., отношение избирателей к выборам и общественной службе в целом.

Ключевые слова: выборы, городская реформа, городское самоуправление, городская Дума, гласные, городское общество.

The article describes the historical process of public authorities establishment in the cities of the Western Siberia in the end of the 19th century, voters' attitude towards elections and social service as a whole.

Key words: elections, town reform, town self-government, town council, town councilors, town society.

Процесс формирования представительной власти в городах Западной Сибири определялся различными факторами, среди которых можно выделить как объективные (территория, климат, экономика, миграция), так и субъективные (обычаи, взгляды, менталитет горожан, "сословная психология") и общую специфику региона: обширная площадь, низкая плотность населения, характер занятости жителей, уровень развития торговли и промыслов, малочисленность дворянства, высокий процент торгового элемента, переселенцев, ссыльных и разночинцев, отсутствие земств и др. Тем не менее стержнем этого процесса являлись нормы законодательства об условиях приобретения активного и пассивного избирательного права, а также социальная структура городского общества.

Городовое положение 16 июня 1870 г. <1> вводилось прежде всего в губернских, областных и приравненных к ним центрах; в остальных поселениях - постепенно, с учетом местных условий, по усмотрению министра внутренних дел. Так, в городах Западной Сибири формирование городских дум как представительных органов местного самоуправления растянулось на несколько лет (см. табл. 1).

--------------------------------

<1> ПСЗ. Собр. II. Т. XLV. Отд. 1-е. Ст. 48498. СПб., 1874. С. 823 - 839.

Таблица 1. Выборы гласных городских дум

Западной Сибири в 1872 - 1876 гг. <2>

--------------------------------

<2> Составлено по: Календарь Сибирский (карманный) на 1878 г. Ирбит, 1877. С. 60 - 61, 62 - 63, 66 - 67; Экономическое состояние городских поселений Сибири. СПб., 1882. С. 11, 31, 38, 46, 59, 75, 103, 129, 296.

-----------T-------T----------------------T-------T--------T-------------¬

¦ Город ¦Всего ¦ Избирателей ¦Избрано¦Гласных ¦ Начало ¦

¦ ¦жителей+---------T------------+гласных¦в каждом¦работы новых ¦

¦ ¦ ¦всего/% ¦участвовало ¦ ¦разряде ¦ органов ¦

¦ ¦ ¦ ¦в выборах/% ¦ ¦ ¦ само- ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ управления ¦

+----------+-------+---------+------------+-------+--------+-------------+

¦Тобольск ¦18481 ¦1507/8,2 ¦ 163/10,8 ¦ 72 ¦ 24 ¦июль 1872 г. ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

+----------+-------+---------+------------+-------+--------+-------------+

¦Тюмень ¦15212 ¦2115/13,9¦ 301/14,2 ¦ 72 ¦ 24 ¦декабрь ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 1872 г. ¦

+----------+-------+---------+------------+-------+--------+-------------+

¦Курган ¦ 6120 ¦625/10,2 ¦ 156/24,9 ¦ 42 ¦ 14 ¦март 1875 г. ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

+----------+-------+---------+------------+-------+--------+-------------+

¦Тара ¦ 6469 ¦ 527/8,2 ¦ 60/11,4 ¦ 36 ¦ 12 ¦декабрь ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 1872 г. ¦

+----------+-------+---------+------------+-------+--------+-------------+

¦Ишим ¦ 5842 ¦ 494/8,5 ¦ 76/15,4 ¦ 36 ¦ 12 ¦ ноябрь ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 1873 г. ¦

+----------+-------+---------+------------+-------+--------+-------------+

¦Туринск ¦ 3971 ¦ 434/10,9¦ 102/23,5 ¦ 36 ¦ 12 ¦ сентябрь ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 1876 г. ¦

+----------+-------+---------+------------+-------+--------+-------------+

¦Ялуторовск¦ 4068 ¦ 367/9,0 ¦ 53/14,4 ¦ 30 ¦ 10 ¦февраль ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 1876 г. ¦

+----------+-------+---------+------------+-------+--------+-------------+

¦Тюкалинск ¦ 1503 ¦ 192/12,8¦ 70/36,5 ¦ 30 ¦ 10 ¦июль 1875 г. ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

+----------+-------+---------+------------+-------+--------+-------------+

¦Березов ¦ 1759 ¦ 90/5,1 ¦ 79/87,8 ¦ 30 ¦ 10 ¦ август ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 1876 г. ¦

+----------+-------+---------+------------+-------+--------+-------------+

¦Итого ¦63425 ¦6351/10,0¦ 1060/16,7 ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

L----------+-------+---------+------------+-------+--------+--------------

Подготовка к выборам начиналась с составления списка лиц, имевших право участвовать в избрании гласных. Заметим, что закон ограничивал круг избирателей разного рода цензами:

- подданство и возраст - русские подданные не моложе 25 лет;

- принцип оседлости - проживание в городе в течение двух лет;

- налоговый ценз - владельцы недвижимости в пределах города, платившие с нее налог (оценочный сбор) в городскую кассу;

- отсутствие недоимок по городским сборам.

Гласными могли избираться исключительно мужчины. Женщины, обладавшие необходимым цензом, имели право участвовать в выборах посредством доверенных лиц: своих отцов, мужей, сыновей, зятьев, внуков, родных братьев или племянников. Активное избирательное право имели также горожане, содержавшие в пределах города по купеческим свидетельствам торгово-промышленные заведения, и лица, уплачивавшие сборы с торговых документов, а также различные учреждения, общества, товарищества, монастыри и церкви, отвечавшие указанным требованиям.

Разработчики реформы 1870 г., предоставляя выбор гласных лишь налогоплательщикам, полагали, что они должны быть наиболее заинтересованы в правильном ведении городского хозяйства, активно участвовать в организации его управления. Однако выборы показали обратное. Из табл. 1 следует, что явка на первых выборах составила в среднем 17% от общего числа избирателей. Современники высказывали разные точки зрения на характер избирательного процесса и причины абсентеизма электората, в частности, известный деятель Н.М. Ядринцев в своем фельетоне "Тюленьская жизнь" осмеивал жизнь богатого тюменского купечества, занятого только прибылями, разгулом и игрой в карты. Хоть подчас купечество вело себя довольно буйно, но в нравственном отношении, в смысле знаний и общего развития, напоминало "малоподвижного ленивого тюленя" <3>. Газеты региона по этому поводу писали так: "...избирателей всего 55 человек, да и из тех многие ушли в середине выборов. Видимо, большинство обывателей мало интересуется выборами и городским общественным делом" <4>; "гласные избираются случайно и некоторые из них... за четыре года не посетили заседаний Думы и четырех раз. Из-за такого отношения к общественным обязанностям не менее половины раз заседания Думы не могли состояться" <5>.

--------------------------------

<3> Ядринцев Н.М. Тюленьская жизнь // Искра. 1866. N 33.

<4> Сибирский листок. 1898. 29 октября. С. 2.

<5> Сапитон. К выборам в городскую Думу // Вестник Западной Сибири. 1914. 5 ноября. С. 3.

По закону все избиратели вносились в общий список по убывающей величине платимых сборов, а затем делились на три части (разряды). На каждый из разрядов приходилось 1/3 часть совокупной суммы городских сборов. Первый разряд включал узкую прослойку наиболее состоятельных купцов, промышленников, домовладельцев, крупные торговые дома (1%), второй - горожан "средней руки" (6%), третий - сотни и тысячи, т.е. основную массу мелких налогоплательщиков (93%), и, тем не менее, каждый из них направлял в Думу 1/3 представителей. Например, в Тобольске в 1888 г. на одного гласного местной Думы приходилось 0,6 избирателя I разряда; 5 избирателей II разряда и 53,6 - III разряда. В Таре несоразмерность была такой: один депутат на 0,3 избирателя первого разряда; 1,7 второго и 50 третьего разряда. Такое социально неравное представительство разных имущественных групп К.А. Пажитнов считал худшей стороной реформы 1870 г. <6>.

--------------------------------

<6> Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление // Великие реформы шестидесятых годов в их прошлом и настоящем. Т. IV. СПб., 1913. С. 30.

Горожане, получившие при закрытой баллотировке шарами наибольшее число голосов, становились на предстоящий четырехлетний срок гласными городской Думы; между лицами, набравшими равное число шаров, выбор производился посредством жребия. Особенность избирательного закона заключалась в том, что в выборах имели право участвовать через своих представителей различные общества, компании, товарищества и пр. Тем не менее лишь некоторые юридические лица, обладавшие необходимым цензом, выдвигали своих кандидатов. Небольшой процент ведомств и торговых заведений наблюдался только в крупных городах региона, таких как Тюмень, Курган и Тобольск, а в малых поселениях их не было вовсе.

Несовершенство "выборного производства" и малорезультативная деятельность составов городских дум вызвали необходимость пересмотра ряда статей закона, следствием чего стало принятие Городового положения 11 июня 1892 г. <7>. Новый закон вносил ряд изменений: упразднял "трехразрядную систему", устанавливал одно избирательное собрание, чем заметно облегчался порядок выборов и сокращались расходы по их проведению, а также вводил упрощенную форму самоуправления для малых поселений - собрания городских уполномоченных из 12 - 15 представителей (см. табл. 2). При этом был установлен высокий имущественный ценз для прохождения в Думу, исключивший мелких собственников из числа участников этого процесса.

--------------------------------

<7> ПСЗ. Собр. III. Т. XII. Отд. 1-е. Ст. 8707. СПб., 1895. С. 430.

По реформе 1892 г. избирательное право предоставлялось ничтожному меньшинству горожан, из которых крайне низкий процент принимал непосредственное участие в выборах. Если первая реформа определяла состав Думы от 30 до 72 гласных (в зависимости от количества избирателей), то закон 1892 г. в 2 - 3 раза сократил число как избирателей, так и гласных. Так, в конце XIX в. правом участия в выборах обладали всего 1,4% от всего городского населения (см. табл. 2); для сравнения: в 1870-е гг. этот показатель равнялся в среднем 10% (см. табл. 1).

Таблица 2. Итоги городских выборов в 1898 - 1899 гг. <8>

--------------------------------

<8> Составлено по: Первая всеобщая перепись населения Российской империи 1897 г. Т. 78: Тобольская губерния. СПб., 1905. С. 46 - 47; ГА г. Тобольска. Ф. И-152. Оп. 35. Д. 608. Л. 6, 8, 11, 13, 15 об. - 16, 18, 20, 22, 25, 27, 28.

-----------T---------T---------------------T-------------------T--------¬

¦ Город ¦ Число ¦ Избирателей ¦ Форма ¦Избрано ¦

¦ ¦жителей ¦ ¦ управления ¦гласных ¦

¦ ¦ +---------T-----------+--------T----------+ ¦

¦ ¦ ¦ всего/% ¦участвовало¦ Дума с ¦упрощенное¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦в выборах/%¦управой ¦самоуправ-¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ление ¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

+----------+---------+---------+-----------+--------+----------+--------+

¦ Тюмень ¦ 29544 ¦ 275/0,9 ¦ 59/21,5 ¦ + ¦ - ¦ 29 ¦

+----------+---------+---------+-----------+--------+----------+--------+

¦ Тобольск ¦ 20430 ¦ 112/0,5 ¦ 62/55,4 ¦ + ¦ - ¦ 20 ¦

+----------+---------+---------+-----------+--------+----------+--------+

¦ Курган ¦ 10301 ¦ 182/1,8 ¦ 38/20,9 ¦ + ¦ - ¦ 23 ¦

+----------+---------+---------+-----------+--------+----------+--------+

¦ Тара ¦ 7223 ¦ 117/1,6 ¦ 32/27,4 ¦ + ¦ - ¦ 20 ¦

+----------+---------+---------+-----------+--------+----------+--------+

¦ Ишим ¦ 7153 ¦ 137/1,9 ¦ 34/24,8 ¦ + ¦ - ¦ 20 ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

+----------+---------+---------+-----------+--------+----------+--------+

¦Тюкалинск ¦ 4018 ¦ 104/2,6 ¦ 37/35,6 ¦ - ¦ + ¦ 15 ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

+----------+---------+---------+-----------+--------+----------+--------+

¦ Туринск ¦ 3167 ¦ 104/3,3 ¦ 59/56,7 ¦ - ¦ + ¦ 15 ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

+----------+---------+---------+-----------+--------+----------+--------+

¦ Березов ¦ 1070 ¦ 66/6,2 ¦ 49/74,2 ¦ - ¦ + ¦ 15 ¦

+----------+---------+---------+-----------+--------+----------+--------+

¦ Оргут ¦ 1120 ¦ 44/3,9 ¦ 34/77,3 ¦ - ¦ + ¦ 12 ¦

+----------+---------+---------+-----------+--------+----------+--------+

¦Ялуторовск¦ 3330 ¦ 67/2,0 ¦ 31/46,3 ¦ - ¦ + ¦ 12 ¦

+----------+---------+---------+-----------+--------+----------+--------+

¦ Всего/% ¦87356/100¦ 1208/1,4¦ 435/36,0 ¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦

L----------+---------+---------+-----------+-----------------------------

Контрасты в сословно-статусной структуре городского населения Сибири (и, как следствие, избирателей), экономическом и культурном развитии поселений с разным административным статусом оказывали непосредственное влияние на состав местных представительных собраний. Сословный состав гласных являлся результатом различий в структуре населения городов страны. В крупных торговых центрах контингент жителей имел особо пеструю окраску, вследствие чего представительная власть здесь по ряду критериев отличалась от однородного состава собраний небольших поселений.

Участвовать в выборах имели возможность и желание (способность) главным образом три социальные группы (сословия) жителей: купцы, мещане и чиновники. Каждое сословие нельзя назвать однородным и устойчивым; поскольку в нем постоянно менялись как внутренние характеристики (численность, половозрастной состав, источники формирования, занятость, степень образованности и пр.), так и соотношение между отдельными группами. К примеру, курганский голова в 1889 г. сообщал губернатору, что общее число избирателей составило 886 человек, в том числе купцов - 100, мещан - 350, разночинцев - 436, дворян не было. Кроме того, он предлагал проводить выборы не по разрядам, а по сословиям <9>.

--------------------------------

<9> ГА г. Тобольска. Ф. И-152. Оп. 35. Д. 419. Л. 9 - 9 об.

Наряду с этим процесс формирования органов местного самоуправления зависел от соотношения сил между различными группами, партиями, коалициями избирателей. К тому же сказывались субъективные факторы, такие как менталитет, "сословная психология", элементарная грамотность, кругозор и пр. По свидетельству одного из современников, ведущую роль в Тюменской городской Думе играли "три влиятельные партии - пароходчики, кожевенные заводчики и виноторговцы" <10>.

--------------------------------

<10> Письма из Тюмени претендента на должность городского головы. Тобольск, 1894. С. 7.

Управляющий тюменским отделением Госбанка отмечал, что "все городское население разбито на три крупные партии. Первая партия - местное коренное купечество, довольно апатичное к своим делам и интересам города, вторая - пароходчики, забравшие в свои руки и городское управление, и многих из коренных жителей, и, наконец, третья - кабатчики". По его мнению, "коренное местное купечество относится с достаточной враждебностью к обеим остальным партиям, но само играть большой и решающей роли не может, а потому на выборах, выбирая из двух зол меньшее, обыкновенно примыкало к партии пароходчиков; партия кабатчиков недостаточно спелась перед выборами, противная же партия приняла заблаговременно все меры" <11>.

--------------------------------

<11> Вычугжанин А.Л. История банковского дела Тюменской области. Тюмень, 2004. С. 489.

Повсеместно низкая степень активности избирателей стала основной причиной, породившей трудности формирования представительных органов. В этой связи в городах региона неоднократно проходили повторные выборы, довыборы или даже перевыборы. Как следует из табл. 2, в крупных и средних городах явка составила 27%, в небольших - около 55% избирателей. Данное соотношение свидетельствует о том, что жители малых поселений с большим желанием участвовали в выборах, а следовательно, и в деле управления местным хозяйством.

В органах местного самоуправления в силу различных причин отмечалась ротация и недобор состава. Обязательность общественной службы, установленная в ст. 60 Закона 1892 г., для части служащих являлась обременительной, поскольку отрывала их от собственных нужд и интересов. С одной стороны, горожане не желали тратить личное время на социальную работу, поскольку большая часть из них имела свое торгово-хозяйственное дело, с другой - служба гласного не предполагала денежного содержания и была безвозмездной.

Например, из состава Курганской городской Думы (созыв 1894 - 1898 гг.) в период ее работы выбыло 12 гласных (43% от общего числа): 5 по личному отказу; 5 избрано в руководство местного общественного банка (несовместимые должности); 1 выехал из города и 1 умер <12>. Неустойчивость состава городских дум нередко приводила к безвыходным ситуациям, поскольку для принятия управленческих решений по наиболее важным делам (о займах, об ответственности должностных лиц, заключении договоров и др.) требовался кворум не менее 2/3 от общего числа гласных (ст. 67 Положения 1870 г.).

--------------------------------

<12> ГА г. Тобольска. Ф. И-152. Оп. 35. Д. 546. Л. 168 - 169.

Таким образом, исследованы ключевые факторы, оказывавшие устойчивое влияние на формирование представительных собраний в городах Западной Сибири, главным образом отмеченные нормы избирательного закона ("правила электоральной игры") и социальная структура местного общества, соотношение сословно-социальных групп избирателей в конкретно взятом городе.

Несмотря на эти проблемы, благодаря участию в общественном управлении горожане приобретали первый позитивный опыт представительства. Работа в местных думах и управах способствовала выработке гражданской позиции, развитию консолидации и самосознания, появлению предпринимателя нового цивилизованного типа. Вместе с тем политическая культура большинства избирателей менялась медленно, бережно сохранялись традиции, сказывался менталитет, личные интересы и психология как выбирающих, так выбираемых.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_9011.html