«Превышение пределов необходимой обороны»

Категория "формальность" в правовом обеспечении безопасности туризма

Писаревский Е.Л.
Журнал российского права, 2009.
Туризм в начале XXI в. стал одним из ведущих направлений социально-экономической, культурной и политической деятельности большинства государств и регионов мира. Путешествия в настоящее время перестали быть просто удовольствием, развлечением или роскошью, а превратились в неотъемлемую часть жизни современного человека, связанную с удовлетворением духовных, интеллектуальных и иных потребностей, восстановлением и развитием физических сил человека, поддержанием необходимого уровня его жизнедеятельности. Кроме того, как указывается в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р), туризм является существенной составляющей инновационного развития нашей страны в долгосрочной перспективе, экономически выгодной и экологически безопасной отраслью национальной экономики.
Развивая туризм, государства призваны решать как минимум две ключевые задачи: 1) всемерное содействие путешествиям, оказанию гражданам качественных и безопасных туристских услуг, в том числе создание благоприятных условий для развития индустрии туризма; 2) обеспечение безопасности личности, общества, а также охрана окружающей среды, основополагающих элементов государства от угроз, связанных с разрушительным и неупорядоченным развитием туризма, включая негативные последствия такого развития.
Ни для кого не секрет, что сфера туризма в силу своего транснационального характера в условиях сложноорганизованного, взаимообусловленного и несовершенного мира не застрахована от использования "туристских каналов" для неправомерной деятельности: туристы, умышленно или по неосторожности разрушающие памятники природы, истории и культуры; предприниматели, хищнически эксплуатирующие туристские ресурсы, использующие труд несовершеннолетних в целях наживы и проституции; органы государственной власти и их должностные лица, устанавливающие для предпринимателей избыточные административные барьеры, тем самым препятствуя свободе передвижения туристов, свободе оказания услуг и т.д.
Российский туризм не обходят стороной и более глобальные угрозы безопасности. В частности, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537) говорится, что в среднесрочной перспективе на обеспечение национальных интересов РФ негативное влияние будут оказывать угрозы распространения оружия массового уничтожения и его попадания в руки террористов, рост неконтролируемой и незаконной миграции, наркоторговля и торговля людьми, другие формы транснациональной организованной преступности. Кроме того, быстрый рост туристского обмена между странами существенно увеличивает риски, связанные с распространением эпидемий, вызываемых новыми, неизвестными ранее вирусами.
В связи с этим любое государство не может оставаться в стороне от этих явлений и процессов и не создавать адекватные защитные механизмы противодействия угрозам безопасности, связанным со сферой туризма.
Эффективным средством противодействия указанным угрозам выступают формальности <1> в сфере туризма. Вместе с тем правовые категории формальности в целом и формальности в туризме в частности, несмотря на широкое употребление во внутреннем и международном праве, еще не получили своего законодательного закрепления. Не выявлено и соотношение данной категории с категорией "безопасность" и другими правовыми понятиями. Все это обусловливает дальнейшее исследование данного вопроса в рамках правовой науки.
--------------------------------
<1> Толковый словарь русского языка дает определение термину "формальность" (форма - установленный порядок) как действию, необходимому с точки зрения установленного порядка при выполнении, оформлении какого-нибудь дела. Формальный в этом значении - произведенный в принятом, законном порядке (см.: Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 856). Большой энциклопедический словарь определяет формальность как действие, необходимое с точки зрения установленного порядка, обязательно соблюдаемое при оформлении чего-либо (см.: Большой энциклопедический словарь. М., 1997. С. 1288).
В правовых актах РФ термин "формальность" используется в различных значениях. Например, ГК РФ в ст. 801 о договоре транспортной экспедиции содержит словосочетание "таможенные и иные формальности". Они обозначают операции, осуществляемые экспедитором в качестве дополнительных услуг, предоставляемых клиенту по договору транспортной экспедиции. В статье 1259 ГК РФ под формальностями понимается "регистрация произведения или соблюдение каких-либо иных формальностей".
Наряду с этим в ст. 237 КТМ РФ говорится об услугах (действиях) морского агента, среди которых различные формальности, связанные с приходом судна в порт, пребыванием судна в порту и выходом судна из порта.
Применительно к средствам и способам обеспечения авиационной безопасности в различных нормативных правовых актах используется устойчивый набор терминов: "нормы, правила и процедуры" в качестве синонима термина формальности. Кроме того, в этих же актах уточняется понятие предполетных формальностей, т.е. прохождение пассажирами установленных процедур регистрации и оформления багажа, оплата сверхнормативного и (или) другого подлежащего оплате багажа, прохождение досмотра и т.п. Авиационные формальности включают в себя также выполнение пассажирами требований, связанных с пограничным, таможенным, иммиграционным, санитарно-карантинным, ветеринарным, фитосанитарным и другими видами контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации <2>.
--------------------------------
<2> См., например: Приказ Минтранса РФ от 28 июня 2007 г. N 82 (в ред. от 8 октября 2008 г.) "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей" // РГ. 2007. 10 окт.
Термин "формальность(и)" используется в правовых актах также в следующих словосочетаниях: "формальности, выполнение которых... пассажирами... требуется государственными властями при приходе и отходе судна", "осуществление формальностей в отношении пассажиров, экипажа и багажа", "проверка формальностей у круизных пассажиров", "облегченные формальности", "санитарные формальности", "формальности предпринимаются немедленно и осуществляются без задержки", "время, необходимое для осуществления формальностей", "формальности - требования в отношении документов или процедур" и др.
На основе семантического анализа термина "формальность", применяемого в правовых актах, можно прийти к выводу, что под формальностями могут пониматься как минимум следующие явления правовой действительности.
1. Формальности - это разновидности юридических фактов, представляющих собой правомерные действия, равно как и правомерное бездействие граждан и юридических лиц, направленные на исполнение предписаний правовых норм преимущественно публично-правового характера. Данные нормы устанавливают допустимые правом запреты, ограничения и обременения (организационного, социального, технического, правового и иного характера) прав и свобод человека и гражданина, пределы (границы) дозволенного поведения субъектов права (модели поведения), целью которых является обеспечение безопасности личности, общества и государства, а также охрана иных публичных интересов.
2. Формальности - это элементы публично-правовой (контрольно-надзорной) деятельности органов государственной власти РФ или соответствующего иностранного государства. Отдельные публично-правовые действия в случаях, установленных федеральным законом, могут осуществляться органами местного самоуправления (муниципальный контроль) и некоммерческими (саморегулируемыми) организациями предпринимателей <3>.
--------------------------------
<3> См.: ст. 6, 9 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.
Содержанием формальностей в данном значении является формализованная последовательность действий (процедур), осуществляемых представителями власти, должностными лицами органов власти в целях проверки соблюдения гражданами и юридическими лицами законодательства Российской Федерации (либо законодательства соответствующего иностранного государства), норм международного права, а также осуществление в отношении граждан и юридических лиц иных мер, вызванных необходимостью обеспечения безопасности личности, общества и государства, охраны иных публичных интересов <4>.
--------------------------------
<4> В теоретической литературе к числу таких мер относят административно-принудительные меры выявления угроз безопасности, меры административно-правового пресечения, меры административно-правового восстановления и др. (см.: Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб., 2005).
В соответствии с законодательством Российской Федерации целью контрольно-надзорной деятельности является предупреждение, выявление и пресечение нарушений, установленных законодательством и муниципальными правовыми актами обязательных требований, а также устранение последствий выявленных нарушений.
Ключевыми элементами контрольно-надзорной деятельности являются отдельные мероприятия по контролю или комплекс таких мероприятий, именуемый в Законе проверками <5>. Вместе с тем контрольно-надзорная деятельность включает в себя также систематическое наблюдение за исполнением гражданами и организациями обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований.
--------------------------------
<5> Об определении данных понятий см.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (в ред. от 17 июля 2009 г.) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6249.
3. Формальности - это документы, знаки, символы, наличие которых у гражданина удостоверяет законность реализации его прав и обязанностей (документы, удостоверяющие личность гражданина, виза, свидетельство о регистрации по месту пребывания, разрешение на вывоз культурных ценностей, справка об обмене валюты, миграционная карта, выписка из Единого федерального реестра туроператоров, разрешение на ношение оружия, таможенная декларация и т.д.). Понятие формальностей в данном смысле также тесно связано с контрольно-надзорной деятельностью органов государственной власти.
Таким образом, формальности с точки зрения права - это комплексная категория, включающая в себя разнообразные явления правовой действительности (нормы права, юридические факты, акты реализации и применения права, контрольно-надзорная деятельность и др.), направленные на обеспечение безопасности, а также охрану иных публичных интересов.
В законодательстве Российской Федерации термин "туристские формальности" не получил широкого распространения и, соответственно, нет раскрытия его содержания. Тем не менее словосочетание "формальности, связанные с туристским обменом между государствами" активно применяется в международных договорах в области туризма, заключенных РФ с иностранными государствами <6>.
--------------------------------
<6> См., например: Соглашение между Правительством Российской Федерацией и Правительством Королевства Испании о сотрудничестве в сфере туризма (Мадрид, 9 февраля 2006 г.), Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области туризма (заключено в г. Париже 11 февраля 2003 г.) // Бюллетень международных договоров. 2004. N 7. С. 26 - 28.
В документах специализированного учреждения ООН - Всемирной туристской организации (ВТО) понятие "формальность" используется как в нейтральном, так и в негативном с точки зрения развития туризма смысле: "документы", "процедуры", "препятствия", "барьеры" и др. В них под формальностями в туризме понимаются, прежде всего, формальности, затрагивающие путешественников, а именно:
a) паспорта и визы;
b) валютный контроль и контроль за обменом валюты;
c) таможенные правила;
d) медицинские формальности (п. 47 Рекомендаций к Гаагской декларации по туризму 1989 г.).
Формальности в сфере туризма согласно указанной Декларации являются "препятствием для развития туризма в случае, если их выполнение плохо организовано, когда обращения граждан произвольно не удовлетворяются, когда взимается чрезмерная плата за их осуществление или когда процедуры слишком сложны или затянуты... Валютный контроль и контроль за обменом валюты не только формируют уровень туристских расходов, но могут также привести к сокращению объемов туризма в те места назначения, где введены подобные меры".
Вместе с тем в более поздних документах ВТО говорится, что уже сегодня принято различать две основные группы препятствий на пути развития туризма: те, которые затрагивают путешественников в целом (идет ли речь об индивидуальных путешественниках или группах), и те, которые затрагивают бизнес, занимающийся предоставлением услуг туристам.
В научной литературе по туризму существуют различные определения туристских формальностей, причем большинство специалистов сферы туризма считают, что наличие формальностей свойственно исключительно международному туризму. М.М. Маринин определяет туристские формальности как правила, условия и действия, необходимые с точки зрения законности и установленного в государстве порядка, обязательно соблюдаемые при организации, оформлении и совершении турпоездки <7>. По мнению В.С. Сенина, туристские формальности - это процедуры, связанные с соблюдением туристами, пересекающими государственную границу, определенных условий, правил и требований, установленных государственными органами государств выезда и пребывания <8>.
--------------------------------
<7> См.: Маринин М.М. Туристские формальности и безопасность в туризме. М., 2002. С. 10.
<8> См.: Краткий толковый словарь основных профессиональных терминов, понятий и определений, применяемых в туризме. М., 2003. С. 11.
В аналитическом докладе "Состояние и проблемы туризма в Российской Федерации", подготовленном Национальной академией туризма, под туристскими формальностями подразумевается проверка соблюдения туристами условий и правил, установленных государственными органами государства въезда и выезда.
По нашему мнению, формальностям в сфере туризма присущи все черты общеродового понятия формальностей. Формальности в сфере туризма не ограничиваются выездным и въездным туризмом, как указывают некоторые авторы, но характерны для внутреннего туризма.
Наряду с этим формальности в сфере туризма можно рассматривать как в узком, так и в широком смысле. В узком смысле формальности в сфере туризма - это формальности, связанные со свободными передвижениями физических лиц в целях туризма. В широком смысле формальности в сфере туризма включают в себя как формальности, связанные со свободными передвижениями физических лиц в целях туризма, так и формальности, связанные с социальным регулированием ("публичной организацией" - термин В.Ф. Попондопуло <9>) экономической деятельности по оказанию туристам разнообразных услуг (формальности, связанные со свободным перемещением услуг <10> в сфере туризма).
--------------------------------
<9> См.: Попондопуло В.Ф. Правовой режим предпринимательства. СПб., 1994.
<10> Терминология ст. 74 Конституции РФ.
Таким образом, все формальности в сфере туризма можно разделить на две большие группы: формальности, связанные со свободными передвижениями туристов, и формальности, связанные со свободными перемещениями услуг в сфере туризма <11>.
--------------------------------
<11> Предлагаемые классификации не являются официальными классификациями формальностей в сфере туризма и не претендуют на полноту.
Формальности, регламентирующие свободные передвижения туристов, можно сгруппировать по их видам <12>. Назовем лишь некоторые из них: паспорта и иные документы, удостоверяющие личность гражданина РФ за пределами территории Российской Федерации (заграничный паспорт); медицинские и санитарно-эпидемиологические требования, государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование, иные требования и правила, связанные с обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения; обмен, купля-продажа иностранной валюты, дорожных и иных чеков, эмиссия банковских карт на территории Российской Федерации и за ее пределами, операции по открытию счетов в иностранных банках за пределами территории Российской Федерации, переводу на них валютных средств, а также по совершению валютных операций с ними; таможенные формальности, включая таможенное декларирование багажа, транспортных средств, валютных ценностей, валюты РФ при перемещении их через Государственную границу Российской Федерации и иных государств; регистрация по месту пребывания в гостинице или ином средстве размещения <13>; государственная регистрация маломерных судов и др.
--------------------------------
<12> Международная ассоциация авиаперевозчиков (IATA) и Всемирная федерация ассоциаций туристических агентств (UFTAA) уже более 35 лет издает сборник "Справочник туристской информации" (Travel information manual (TIM)). В данной брошюре в наиболее полном виде собрана информация о формальностях в сфере туризма по различным странам мира, включая информацию о паспортных, визовых, медицинских формальностях, аэропортовых сборах, таможенных и валютных формальностях и другая важная информация в сфере туризма.
<13> Регистрационный учет как разновидность формальностей представляет собой совокупность правовых предписаний, устанавливающих порядок регистрации и учета населения РФ, его передвижения внутри страны и при выезде в другие государства, въезда, выезда, проживания и передвижения по территории России иностранцев и лиц без гражданства (см.: Спектор Е.И. Паспортно-визовый режим: правовое регулирование // Журнал российского права. 2001. N 3).
Формальности, связанные со свободными перемещениями услуг в сфере туризма, следующие: формальности, связанные с формированием и ведением Единого федерального реестра туроператоров, а также с использованием финансового обеспечения туроператоров; формальности, связанные с участием туристских организаций и предпринимателей во внешнеторговой деятельности; лицензирование санаторно-курортной деятельности; техническое регулирование, классификация и стандартизация объектов туристской индустрии; антимонопольные формальности, контроль за слиянием, разделением, поглощением, совершаемыми в туристской индустрии; формальности, связанные саморегулированием предпринимательской деятельности в сфере туризма, и др.
Формальности в сфере туризма могут быть также дифференцированы по целям их установления и осуществления (направленности на интересы объектов безопасности). Так, можно выделить формальности, направленные на: защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану жизни и здоровья населения (безопасность личности); защиту природы, нравственности, материальных, культурных и иных духовных ценностей общества (безопасность общества); обеспечение законности и правопорядка, защиту конституционного строя, суверенитета, территориальной целостности Российской Федерации (безопасность государства, общественная безопасность); обеспечение национальной безопасности в целом.
Формальности по категориям (типам) туризма, которые они охватывают, можно дифференцировать на: общие (универсальные) формальности, охватывающие все общественные отношения в сфере туризма; формальности в сфере внутреннего туризма; формальности в сфере международного туризма; формальности в сфере самодеятельного туризма (например, государственная регистрация маломерных судов и т.д.); формальности в сфере социального туризма; формальности в сфере космического туризма и т.д.
Формальности в туризме можно рассматривать и как определенные ограничения прав и свобод туристов и предпринимателей в сфере туризма, реализуемые в виде запретов (обременений, ограничений) либо обязывания совершения определенных действий, а также в виде деятельной, своего рода операциональной регламентации действий туристов, предпринимателей, органов государственной власти и их взаимоотношений между собой.
Формальности в сфере туризма - категория, непосредственно связанная с гарантированной Конституцией РФ свободой передвижения, выбора места пребывания и места жительства, с правом выезжать за пределы территории государства и беспрепятственно возвращаться на его территорию (ст. 27 Конституции РФ). В соответствии со ст. 13 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. каждый человек обладает свободой передвижения по территории своих стран, а также из одного государства в другое.
В отношении предпринимательской деятельности в сфере туризма ст. 8 Конституции РФ гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Право на предпринимательскую деятельность включает в себя право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34 Конституции РФ).
Формальности в сфере туризма как ограничения прав граждан в определенных случаях являются единственным способом предупреждения и нейтрализации негативных последствий реальных или потенциальных угроз безопасности туризма <14>. Введение данных ограничений, как правило, обусловливается общественными интересами, например борьба с терроризмом (известные события, связанные с санкцией Президента США американским спецслужбам на прослушивание телефонных разговоров граждан США), эпидемиями (санитарная охрана территорий, закрытие границ) и др.
--------------------------------
<14> Более подробно о теории ограничения прав и свобод граждан см.: Пчелинцев С.В. Концептуальные подходы к формированию теории ограничения прав и свобод граждан на современном этапе // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5 и др.
В то же время, определяя критерии ограничения прав человека, необходимо исходить из следующих принципиальных позиций.
1. Форма ограничения прав человека - федеральный закон. Нормативные акты иного уровня, включая ведомственные, а тем более неопубликованные или носящие закрытый характер, не только не могут устанавливать какие-либо ограничения прав и свобод, но и не могут регулировать порядок и основания их применения, условия, пределы, сроки и другие существенные признаки этих ограничений <15>.
--------------------------------
<15> Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова на Определение КС РФ от 14 июля 1998 г. N 86-О (см.: Вестник КС РФ. 1998. N 6).
2. Цель ограничения прав человека - безопасность личности, общества и государства, охрана иных публичных интересов.
3. Крайняя необходимость как критерий ограничения прав человека может иметь место в тех ситуациях, когда защита прав и свобод людей, а также общественных интересов невозможна иными способами, кроме как посредством ограничения прав человека. Необходимо учитывать, что крайняя необходимость может быть правомерной, только если соблюдаются следующие условия: наличие реального или возможного вреда государственным и общественным интересам; невозможность защиты правоохраняемых благ иными способами; соразмерность вводимых ограничений; причиняемый вред меньше, чем предотвращаемый вред.
4. Общий характер таких ограничений - ограничения не носят персонифицированной направленности, их действие распространяется на всех и каждого.
5. Соблюдение общепризнанных международных норм и принципов, при котором ограничения прав человека не должны нарушать обязательства РФ по международному праву.
6. Разумная достаточность мер государственного ограничения прав - ограничения могут осуществляться только в той степени, в какой это требуется, однако в любом случае не допускается ограничение фундаментальных прав и свобод человека и дискриминация на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения.
7. Соразмерность ограничения прав, свобод и цели, во имя которой ограничиваются права. Таким образом, безопасность всех рассматривается как приоритет по отношению к соблюдению (гарантированию) определенных свобод каждого отдельного гражданина (человека).
Принцип соразмерности <16> широко известен как средство противодействия злоупотреблению ограничениями конституционных прав и свобод со стороны государства, где злоупотребление - это чрезмерное вмешательство в права и свободы, включая использование карательных санкций, а несоразмерность есть несоответствие тяжести воздействия на конституционные права и свободы тем или иным общественным интересам, в пользу которых допускаются ограничения прав и свобод.
--------------------------------
<16> В законодательстве, а также в научной литературе используются сходные понятия: "разумная соразмерность", "минимальная достаточность", "адекватность", "пропорциональность", "сбалансированность".
Отметим, что и КС РФ неоднократно подчеркивал, что все ограничения прав и свобод, а также связанных с ними законных интересов могут в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ устанавливаться законом только для достижения конституционно значимых целей и должны быть соразмерны им (Определение КС РФ от 8 февраля 2001 г. N 33-О, Определение КС РФ от 6 декабря 2001 г. N 310-О) <17>.
--------------------------------
<17> См.: Вестник КС РФ. 2001. N 3; 2002. N 3.
8. Устанавливаемые ограничения прав и свобод должны соответствовать аналогичным ранее принятым мерам и должны быть основаны на анализе всех потенциальных выгод и издержек в результате действий (или отсутствия действий) по обеспечению безопасности, открыты для последующего пересмотра в свете новых научных и иных данных, необходимых для более полной оценки угроз.
9. Решения о введении ограничений должны определять круг лиц, ответственных за сбор, обработку, накопление, хранение, поиск, распространение и предоставление необходимой документированной информации в сфере безопасности, а также за формирование и использование информационных ресурсов в данной сфере.
10. Установленные ограничения должны быть четко сформулированы и не должны допускать произвольного толкования. Норма, ограничивающая права и свободы, должна ясно определять пределы ограничений <18>.
--------------------------------
<18> См.: Волкова Н.С. Общественная безопасность и законодательство о правах человека // Журнал российского права. 2005. N 2.
Статья 7 Закона РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" устанавливает, что граждане, общественные и иные организации и объединения имеют право получать разъяснения по поводу ограничения их прав и свобод от органов, обеспечивающих безопасность. По их требованию такие разъяснения даются в письменной форме в установленные законодательством сроки. Должностные лица, превысившие свои полномочия в процессе деятельности по обеспечению безопасности, несут ответственность в соответствии с законодательством.
Публичный интерес, обеспечиваемый формальностями, не может быть препятствием для реализации частных интересов туристов и предпринимателей, связанных с их конституционными правами на отдых и свободу передвижения, а также ограничивать их надежное существование и прогрессивное развитие, что, как известно, является одним из критериев высокого уровня обеспечения безопасности туризма.
Реализация мер в области обеспечения безопасности туризма с одновременным расширением возможностей людей для путешествий как внутри страны, так и за рубежом в научной литературе и международных документах именуется упрощением туристских формальностей.
Политике упрощения формальностей в сфере туризма в нашей стране уделяется значительное внимание. Причем важнейшим аспектом формирования образа России как страны, благоприятной для туризма, является ее визовая политика.
Для упрощения визовых формальностей в 2003 г. были внесены изменения в Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (далее - Закон о выезде и въезде), которые установили возможность безвизовых поездок в нашу страну иностранных туристов, прибывающих на круизных судах, сроком до 72 часов. В целях конкретизации положений Закона было принято Постановление Правительства РФ от 28 августа 2003 г. N 532 "Об утверждении Положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан - пассажиров круизных судов".
Следующим шагом (2008 г.) на пути упрощения визовых формальностей стало появление в ст. 24 Закона о выезде и въезде нормы, позволяющей Президенту РФ вводить безвизовый режим пребывания иностранных граждан на территории РФ. Благодаря принятию Указа Президента РФ от 13 мая 2008 г. N 773 "О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с проведением в г. Москве в 2008 году финального футбольного матча Лиги чемпионов УЕФА" десятки тысяч английских болельщиков смогли посетить проходивший в Москве финальный футбольный матч Лиги чемпионов УЕФА. Для въезда на территорию нашей страны им не требовалось оформления визы, а достаточно было предъявления действительных документов, удостоверяющих личность и признаваемых РФ в этом качестве, и билета на указанный матч.
Постановление Правительства РФ от 7 мая 2009 г. N 397 "О порядке пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию в туристических целях на паромах, имеющих разрешения на пассажирские перевозки" также упрощает визовые формальности. Постановлением определен Перечень портов, через которые допускается въезд в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в РФ в туристических целях на паромах, имеющих разрешения на пассажирские перевозки.
В заключение отметим, что исходя из множественности выявленных формальностей представляется необходимым на государственном уровне подготовка комплексного плана упрощения формальностей в сфере внутреннего и въездного туризма с учетом соблюдения оптимального баланса интересов туризма и национальной безопасности нашей страны.
Важнейшим аспектом государственной политики в сфере туризма должно стать формирование среди участников системы туризма высокого уровня культуры безопасности туризма, составной частью которой является "идеология гостеприимства" по отношению к путешественникам. Нежелание следовать (или непонимание) данной идеологии среди определенной категории сотрудников государственных органов и органов местного самоуправления, персонала туристских предприятий и населения, принимающего туристов, часто является одним из главных препятствий на пути развития международного туризма и реализации политики упрощения туристских формальностей.
И наконец, нужно подчеркнуть, что понятием формальности должны определяться только те явления и процессы, которые отвечают целям и сущности правового регулирования, призваны вносить упорядоченность в общественные отношения, согласовывать интересы различных групп населения, а также способствовать прогрессивному развитию общественных отношений в сфере туризма. Поэтому, на наш взгляд, к формальностям не могут относиться негативные моменты, имеющие место в сфере государственного регулирования (избыточные административные барьеры, недостатки законодательства и др.), которые препятствуют развитию туризма.
Библиографический список
Волкова Н.С. Общественная безопасность и законодательство о правах человека // Журнал российского права. 2005. N 2.
Енджейчик И. Современный туристский бизнес. Экостратегия в управлении фирмой. М., 2003.
Краткий толковый словарь основных профессиональных терминов, понятий и определений, применяемых в туризме. М., 2003.
Маринин М.М. Туристские формальности и безопасность в туризме. М., 2002.
Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб., 2005.
Писаревский Е.Л. Основы безопасности туризма. М., 2007.
Попондопуло В.Ф. Правовой режим предпринимательства. СПб., 1994.
Пчелинцев С.В. Концептуальные подходы к формированию теории ограничения прав и свобод граждан на современном этапе // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5.
Спектор Е.И. Паспортно-визовый режим: правовое регулирование // Журнал российского права. 2001. N 3.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_5220.html