«Понятие, предмет и источники семейного права»

Федерация, регионы и местное самоуправление: проблемы правового регулирования

Кеня И.А.
Электронный ресурс, 2010.
Одной из основных целей реформирования федеративных отношений в России является достижение политической и экономической стабильности развития субъектов Федерации. Для этого необходимо преодоление неравномерности экономического развития субъектов Федерации и повышение эффективности взаимодействия органов власти федерального и регионального, регионального и муниципального уровней. Вместе с тем следует отметить, что действующий механизм правового регулирования не позволил построить эффективную модель взаимоотношений местного самоуправления и государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Затулина Т.Н. Налоговый федерализм и местное самоуправление: постановка проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 12. С. 26 - 30.
Правовое регулирование местного самоуправления осуществляется на федеральном уровне Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, на региональном уровне - законами субъектов Федерации, на муниципальном уровне - нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Имеющиеся при этом пробелы и дефекты федерального и регионального законодательства отрицательно сказываются на эффективности местного самоуправления. Феномен правового регулирования местного самоуправления в законодательстве субъектов Федерации наблюдается лишь с 1993 г., что позволяет констатировать отсутствие достаточных традиций в регламентации муниципальных правоотношений на основе баланса федеральных и региональных полномочий.
При этом местное самоуправление охватывает сферы публичного и частного права, его регулирование основано на сочетании императивного, диспозитивного, гарантийного и рекомендательного методов. Императивный метод проявляется в регулировании финансовых основ местного самоуправления; диспозитивный метод, в частности, находит свое выражение в праве законотворческой инициативы; метод гарантий наиболее часто используется в процессе регулирования и обеспечения права местного самоуправления на судебную защиту; в условиях развития взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления на основе сотрудничества особое значение отводится рекомендательному методу, проявляющемуся в разработке модельных нормативных правовых актов, оказании всесторонней помощи и поддержки муниципалитетам со стороны государственных органов субъектов Федерации. Следует отметить, что модельные акты не могут применяться во всех муниципалитетах одинаковым образом: в каждом муниципалитете, даже одного и того же уровня, есть особенности, учет которых необходим. Формулировки модельного документа должны быть достаточно гибкими, чтобы каждый муниципалитет мог использовать их с учетом местных особенностей. Полезны альтернативные формулировки, дающие возможность выбора из них наиболее подходящих применительно к условиям данного муниципального образования <2>.
--------------------------------
<2> См.: Андриченко Л.В., Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Муниципальная реформа в Вологодской области: закон и практика // Журнал российского права. 2007. N 10. С. 8 - 19.
Одним из признаков федерализма является разделение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Федерализму свойственна двойственность (дуализм). Ему присущи признаки, в которых отражена его тенденция быть основой сохранения единства государственного образования, а также признаки, которые при их инициировании могут привести к разделению, распаду государства <3>. Важнейшим следствием федеративной природы российской государственности является значительная степень автономности и независимости ее субъектов. Из трактовки п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации следует, что федеральный законодатель не наделен исключительным правом регулировать все вопросы местного самоуправления. Это предопределяет участие субъектов Российской Федерации в механизме такого регулирования, однако федеральная модель местного самоуправления вступает в коллизию с нормами ст. 131 Конституции Российской Федерации, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Кроме того, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" чрезмерно сузил регулятивную компетенцию субъектов Федерации, вышел за рамки регламентации общих принципов организации местного самоуправления.
--------------------------------
<3> См.: Родионова А.К. Концептуальные основы российского федерализма // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 7. С. 9 - 11.
По мнению С.А. Авакьяна, единое централизованное нормативно-правовое регулирование общественных отношений на 80 - 85% должно покрывать потребности в нормативной базе. Остальное можно оставить субъектам Российской Федерации на случай учета местных условий - естественно, на базе и в развитие федерального регулирования <4>. В этом он видит соотношение централизма и децентрализации, в котором закрепление нормативных основ осуществляется на уровне центра, а вся организация любых видов экономических отношений - на уровне субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<4> См.: Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 8. С. 2 - 7.
Недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (ст. 12 и 130, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции РФ). В то же время она связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления. Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения (ст. 12 и ч. 1 ст. 130 Конституции РФ), не может быть ограничен законодателем субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).
По мнению Э.С. Юсубова, Конституция допускает поиск оптимального соотношения между централизацией и децентрализацией <5>. А.Е. Постников отмечает, что закрепленные в Конституции Российской Федерации принципы федерализма и местного самоуправления способны развиваться в рамках достаточно широкого диапазона возможностей, заложенных в Основном Законе <6>.
--------------------------------
<5> См.: Юсубов Э.С. Российский федерализм как конституционно-правовая ценность // Российское правосудие. 2009. N 8. С. 11 - 12.
<6> См.: Постников А.Е. Конституционные принципы и конституционная практика // Журнал российского права. 2008. N 12. С. 40.
По мнению И.А. Конюховой (Умновой), в российской конституционной модели "остаточные" предметы ведения распределяются на основе способа децентрализации. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти <7>.
--------------------------------
<7> См.: Умнова И.А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. N 11. С. 22 - 55.
Отсюда столь важен вопрос о правовом регулировании местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации. Прежде всего следует отметить такие особенности правового регулирования местного самоуправления на уровне субъектов Федерации, как: специфический состав субъектов правотворчества и их различный статус; высокая интенсивность государственно-правовой регламентации самоуправленческих решений; территориальный характер действия, сочетание различных методов правового регулирования.
Вместе с тем динамика российского федерализма наиболее ярко выражена в перераспределении разграничения предметов ведения и полномочий в пользу федерального центра. Решающую роль в этом сыграл Конституционный Суд РФ, который сформулировал основные направления дальнейшего развития федеративных отношений в России. В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Федерация вправе регулировать предметы совместного ведения до желаемого уровня без всяких ограничений, что привело к сужению законодательных возможностей субъектов Федерации.
Вместе с тем в условиях федеративного характера Российского государства особую роль приобретает широкое взаимодействие федеральных и региональных органов, олицетворяющих собой единую по самой своей природе законодательную ветвь власти в стране; при этом единство законодательной власти, хотя и не закреплено прямо в Конституции РФ, предопределяется необходимостью обеспечения единства правовой системы государства. От того, как развивается данное взаимодействие, во многом зависит эффективность российского федерализма. Федерализм невозможен без активного участия в законотворчестве органов государственной власти субъектов Федерации <8>.
--------------------------------
<8> См.: Андриченко Л.В., Чертков А.Н. Взаимодействие Государственной Думы и законодательных органов субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. N 2. С. 3 - 10.
Федеративная природа российской государственности обусловливает необходимость расширения предмета правового регулирования местного самоуправления в законодательстве субъектов Федерации и его определения как системы организации местного самоуправления, включающей в себя территориальный, институциональный и экономический аспекты.
Территориальная система организации местного самоуправления предполагает видовое деление муниципальных образований, определение их правового статуса, установление юридической процедуры создания, преобразования и упразднения муниципальных образований, порядка установления и изменения их границ, разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями.
В институциональном аспекте система организации местного самоуправления включает в себя правовое регулирование основных форм императивной и консультативной демократии, регламентацию порядка формирования, деятельности и прекращения полномочий органов (должностных лиц) муниципальных образований.
Экономический аспект системы организации местного самоуправления выражается в необходимости обеспечения достаточных гарантий реализации вопросов местного значения за счет собственных налоговых источников, регулирующих налогов, эффективного управления и распоряжения объектами муниципальной собственности.
Все три аспекта регулируются федеральным и региональным законодательством. На федеральном уровне - Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", на региональном уровне - законами субъектов Федерации.
Практика применения вышеназванного Федерального закона показала недостаточность учета условий функционирования российского местного самоуправления, связанных с территориальными, институциональными и экономическими аспектами местного самоуправления. С момента принятия Закона N 131-ФЗ приняты 42 федеральных закона, внесших в него изменения. Вместе с тем представляется необходимым определить в ст. 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" более четкий перечень критериев наделения городского поселения статусом городского округа (численность населения не менее 100 тыс. чел., обеспеченность земельными ресурсами, достаточный уровень социально-экономического развития и инфраструктуры), придать им статус административно-территориальных единиц, ввести в законодательство понятие "внутримуниципальное образование" (район в городском округе).
В настоящее время в России пока не создано целостной, внутренне сбалансированной системы правового регулирования институтов прямой демократии. Регулирование таких форм императивной демократии, как референдум и выборы, осуществляется одновременно федеральным законодательством, законодательством субъектов Федерации и уставами муниципальных образований при отсутствии ясного и недвусмысленного разграничения нормотворческих полномочий между данными уровнями публичной власти. Изъятие у региональных законодателей компетенции по регулированию статуса выборных лиц местного самоуправления привело к снижению эффективности их деятельности.
Для усовершенствования экономических основ местного самоуправления необходимо внести изменения в налоговое законодательство с тем, чтобы увеличить объем налоговых источников пополнения доходов местных бюджетов за счет роста процентов отчислений от региональных и федеральных налогов в бюджеты поселений.
Следует остановиться на институте наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации. Этот институт имеет ряд недостатков, к числу которых относятся: приоритетное финансирование, чрезмерная подвижность, трансформация региональных полномочий в муниципальную сферу, усиление административных начал во взаимоотношениях между субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Следует отметить, что целесообразность переданных отдельных государственных полномочий не всегда очевидна, более того, зачастую, по мнению Е.С. Шугриной, такие передачи накладывают чрезмерную нагрузку на деятельность органов местного самоуправления и фактически устанавливают приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения <9>.
--------------------------------
<9> См.: Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 7. С. 26 - 32.
Конечно, муниципальные органы управления не могут оставаться вне решения вопросов общегосударственного значения. Но исполнение государственных полномочий не должно превращаться в обременительную повинность, препятствующую реализации муниципалитетами их основных обязательств перед населением.
Одна часть полномочий прямо или косвенно связана с обеспечением условий жизни жителей муниципальных образований, оказанием им социальных услуг. Но другая их часть никакого отношения к функциональной природе местного самоуправления не имеет, например осуществление надзора за техническим состоянием самоходных машин.
Следует поддержать позицию С.Д. Валентей и Т.Я. Хабриевой, заключающуюся в следующем: объем обязательных к исполнению переданных государственных полномочий должен быть законодательно ограничен, например, в пределах 25% от общих расходов местного бюджета. Передаваемые государственные полномочия выше этого порога "принимаются" и реализуются органами местного самоуправления только на добровольной основе <10>.
--------------------------------
<10> См.: Валентей С.Д., Хабриева Т.Я. Проблемы реализации полномочий местных органов власти // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2008. N 2. С. 61 - 66.
Современный уровень развития федерализма нельзя назвать эффективным, так как налицо чрезмерная централизация власти и полномочий <11>. Для динамичного развития государства необходимы новые формы функционирования федеративных связей, построение системы взаимоотношений между уровнями государственной и местной власти на основе принципов сотрудничества и субсидиарности.
--------------------------------
<11> См.: Юсубов Э.С. Динамика федерализма в России // Российское правосудие. 2009. N 5. С. 65.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_8998.html