«Опыт российского реформаторства: реформы второй половины XIX в.»

Законодательство реформ Александра II

 

§ 1. Отмена крепостного права

19 февраля 1861 г., в годовщину своего вступления на престол, Александр II подписал документы крестьянской реформы, которая строилась на принципах наделения крестьян землей. Опыт освобождения крестьян в Прибалтике показал нецелесообразность и опасность их полного обезземеления. Другим непреложным принципом реформы была возмездность освобождения крестьян. С самого начала у авторов реформы не было сомнения, что помещики должны получать компенсацию за потерю ими прежнего статуса. Споры возникали лишь по поводу того, должен ли крестьянин заплатить не только за землю, но и за освобождение своей личности.

Реформаторы предполагали, что крестьяне не смогут сразу заплатить громадные суммы, которые с них хотели бы получить помещики. Понимали они и то, что если оставить помещика наедине с крестьянином, то прежний барин не будет реально в состоянии взыскать деньги с бывшего крепостного. Значит, нужна была помощь государства с его мощным аппаратом принуждения. Все эти задачи и должна была решить выкупная операция.

Лучшему обеспечению взыскания повинностей и выкупных платежей способствовало и создание общинного и волостного самоуправления. Поставленное под контроль помещиков это самоуправление было хорошо приспособлено к принуждению крестьян выполнять их обязанности перед помещиком и государством.

Реформа была рассчитана на постепенность. По законам решение главных для крестьян земельных дел растягивалось на неопределенный срок. Прежде всего, два года давалось на составление уставных грамот. В течение этого срока крестьяне оставались фактически в прежнем крепостном положении, когда они сидели на прежних своих землях и выполняли прежние повинности. С составлением и утверждением уставной грамоты крестьяне переходили в состояние временнообязанных, для пребывания в котором первоначально не был установлен срок.

В течение первых двух лет реформа должна была: 1) учредить в губерниях органы по делам о бывших помещичьих крестьянах; 2) ввести институт мировых посредников; 3) образовать крестьянское общественное управление; 4) составить и ввести уставные грамоты.В уставных грамотах закреплялись размеры земельных наделов, выделяемых в пользование крестьянам, и повинности, которые должны были нести крестьяне за пользование землей.

Изданный закон исходил из принципа признания за помещиками права собственности на всю землю в их имениях, в том числе и на крестьянскую надельную, а крестьяне объявлялись лишь пользователями этой земли.

Размер крестьянского надела был специально определен так, чтобы в большинстве случаев крестьянин не мог с него прокормиться. Законодатель, закрепляя за крестьянами право на землю, тем самым привязывал их к ней. Этой цели служили облегченный порядок выкупа крестьянами своей усадебной оседлости и предоставление крестьянам без выкупа одной четвертой части максимального надела бесплатно. Из-за искусственно создаваемой нехватки полевой земли крестьяне были вынуждены арендовать ее у помещиков. Однако выкупать свой полевой надел они могли только с согласия помещиков. Кроме того, общинная форма землевладения исключала для крестьянина возможность продать свой надел, а сдача последнего в аренду ограничивалась пределами общины.

Принятие оброка за основу при исчислении выкупной суммы показывало, что законодатель хочет сохранить в неизменности дореформенные доходы помещиков, но только в новой правовой форме. Закон исходил из того, что выкупная сумма должна быть такой, чтобы, будучи положенной в банк при 6% годовых, она давала в виде этих процентов прежний, привычный для крепостника оброк.

Юридически выкупная операция выглядела как предоставление государственным банком кредита крестьянину для приобретения им земли. Конечно, государство не собиралось выдавать деньги на руки крестьянину. Они сразу перечислялись помещикам в форме ценных бумаг. Считалось, что крестьянин приобрел землю у помещика, прежние правоотношения с которым у него теперь прекращались. Не случайно крестьянин с момента заключения выкупной сделки уже именуется собственником. Правда, собственность у него еще серьезно ограничена по праву распоряжения. В одном из сенатских разъяснений говорилось, что крестьянские надельные земли (как усадебные, так и полевые) составляют особый вид владений, резко отличающийся от права собственности, полного распоряжения имуществом.

Прекратив правоотношения с помещиком, крестьянин вступает, однако, в новые правоотношения с государством – кредитные. Он обязуется в течение 49 лет погашать свой долг в рассрочку, уплачивая при этом немалые проценты, которые должны были длительное время значительно превышать ежегодные взносы в погашение ссуды. К моменту прекращения выкупных платежей – в основном, к началу XX в. – крестьяне уже выплатили сумму, в несколько раз превышавшую реальную цену полученной ими земли.

В Манифесте от 19 февраля доказывалась законность существовавшей до этого власти помещиков над крестьянами, объяснялось, что хотя прежние законы и не определяли пределы права помещика над крестьянами, они обязывали его «устроить благосостояние крестьян», и кратко излагались основные условия освобождения крестьян от крепостной зависимости.

Манифест предварял обнародование утвержденных в тот же день законодательных актов, содержащих условия освобождения крестьян: «Общего положения», «Положения об устройстве дворовых», «Положения о выкупе», «Положения о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях», «Правил о порядке приведения в действие Положений»; четырех Местных положений: «О поземельном устройстве крестьян», «Дополнительные правила о крестьянах мелкопоместных владельцев»; трех Дополнительных правил: «О приписанных к частным горным заводам людях Министерства финансов», «О крестьянах, отбывающих работы на помещичьих фабриках», «О крестьянах и работниках, отбывающих работы на Пермских частных горных заводах и соляных промыслах», а также четырех региональных «Дополнительных правил о крестьянах и дворовых людях».

Основным и главным являлось «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости». Положение определяло в общих чертах личные и имущественные права и обязанности вышедших из крепостной зависимости крестьян, образование и функции сельских и волостных органов крестьянского самоуправления, характер «попечительства» над крестьянами их бывших помещиков на период временнообязанного состояния, а также порядок отбывания казенных, земских и мирских повинностей. Прочие Положения и Дополнительные правила, утвержденные 19 февраля 1861 г., являлись развитием и детальной конкретизацией норм, изложенных в Общем положении.

Освобождение крестьян от крепостной зависимости и предоставление им права заводить торговые и промышленные предприятия, заключать имущественные сделки, выступать от своего имени в судах, возбуждать судебные иски, приобретать недвижимую собственность, переходить (хотя и с определенными ограничениями) в другие сословия – все это давало развитие крестьянскому предпринимательству, способствовало росту отхода крестьян на заработки, складыванию рынка рабочей силы, т. е. в конечном счете создавало более благоприятные условия для развития капитализма в России.

Правительство придавало большое значение учреждениям, на которые были возложены обязанности по проведению крестьянской реформы на местах. Этим было продиктовано издание специального законодательного акта – «Положения о губернских по крестьянским делам учреждениях», в котором детально были разработаны структура и функции указанных учреждений. Первым звеном в этой системе были мировые посредники. Вторым, утверждавшим решения мировых посредников и рассматривавшим поступавшие на них жалобы, – уездный съезд мировых посредников. Третьим звеном, утверждавшим решения мировых съездов, рассматривавшим жалобы на действия первых двух звеньев, а также разрешавшим все другие вопросы, связанные с проведением реформы в жизнь, выступало губернское по крестьянским делам присутствие, возглавляемое губернатором: мировые посредники призваны были проводить правительственную линию – учитывать прежде всего государственные интересы.

Контроль за деятельностью этих учреждений и вообще над проведением реформ был возложен на Главный комитет об устройстве сельского состояния, образованный одновременно с утверждением Положений 19 февраля 1861 г. и заменивший собой Главный комитет по крестьянскому делу, на который была возложена подготовка крестьянской реформы. Главный комитет об устройстве сельского состояния числился при Государственном совете под непосредственным наблюдением императора.

С момента подписания Манифеста и других документов реформы устанавливался двухлетний период, в течение которого помещичьи крестьяне, получив личную свободу, фактически продолжали оставаться в тех же феодальных отношениях со своими помещиками, что и до сих пор, с теми лишь изменениями, которые были определены в «Правилах о порядке приведения в действие положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости».

В эти два года долЬкны были быть определены поземельные отношения между крестьянами и помещиками (размер крестьянских наделов и повинности за них), учреждены сельские общества, волости и управления ими, произведены выборы крестьянских должностных лиц.

Поземельное устройство крестьян определялось местными положениями, которые были построены на одинаковых принципах, но разнились в деталях, в зависимости от местных условий.

Особое место занимали «Дополнительные правила об устройстве крестьян, водворенных в имениях мелкопоместных владельцев, и о пособии сим владельцам». Мелкопоместным считался помещик, который имел менее 21 души мужского пола и притом не более определенного в законе количества земли.

Необходимость издания особых, более льготных для мелкопоместных владельцев, Правил диктовалась «заботой правительства» поддержать материально этот самый многочисленный слой дворянства. Имея в среднем по 8 душ на владение, в материальном отношении они мало чем отличались от крестьян (хотя и обладали всеми правами и привилегиями дворянства): жили в тех же крестьянских домах и наравне с крестьянами обрабатывали землю. Многие из них жили всецело за счет военной и гражданской службы. Именно этот слой дворянства до реформы разорялся и деклассировался. Поэтому мелкопоместным владельцам предоставлялось право не наделять крестьян землей, если к моменту отмены крепостного права последние ею не пользовались.

Важнейшим итогом крестьянской реформы явились получение крестьянами личной свободы, права самостоятельно, без вмешательства помещика, распоряжаться своей судьбой, приобретение имущественных прав, возможность менять сословный статус, получать образование. Крестьяне теперь могли от своего имени выступать в суде, заключать разного рода гражданские сделки, открывать торговые и промышленные заведения. Крестьяне не получили от реформы значительных материальных выгод. Однако основная задача, поставленная перед реформой, – уничтожить крепостное право, – была выполнена.

§2. Судебные уставы 1864 г.

Наиболее известной из всех реформ середины XIX в. оказалась судебная реформа. Эта реформа обычно трактуется в литературе как самая буржуазная из всех реформ того времени. Ученые считают ее и самой последовательной. Действительно, в принципах, на которых была построена реформа, буржуазная идеология отразилась наиболее полно.

Для дореформенного суда характерна множественность судебных органов, сложность и запутанность процессуальных требований, невозможность порой определить круг дел, который должен подлежать рассмотрению того или иного судебного органа.

В дореформенном суде господствовала розыскная форма судопроизводства. Процесс проходил в глубокой тайне. Суд решал дело не на основе живого, непосредственного восприятия доказательств, личного ознакомления со всеми материалами дела, непосредственного устного допроса обвиняемого (подсудимого), свидетелей, а опираясь на письменные материалы, полученные во время следствия. Доказательства оценивались по формальной системе. Их сила заранее определялась законом, который устанавливал, что может, а что не может быть доказательством. Закон же устанавливал и степень достоверности допускаемых доказательств, деля их на несовершенные и совершенные, т. е. такие, которые давали основание для окончательного приговора и не могли быть опровергнуты подсудимым. Но и среди них особо выделялось признание.

Документы судебной реформы включают в себя четыре устава: Учреждение судебных установлений, Устав уголовного судопроизводства, Устав гражданского судопроизводства и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.

Устав гражданского судопроизводства содержит вводную часть – «Общие положения» – и три книги. Первые две посвящены процессу соответственно в мировых и общих судебных установлениях, в третьей регламентируются изъятия из общего порядка гражданского судопроизводства. К Уставу приложены образцы процессуальных документов – искового прошения и исполнительного листа.

Закон предусматривает, что гражданские споры рассматриваются только судами. Допускаются иски к государственным органам в случае принятия последними решений, причиняющих ущерб частным лицам. Регламентируются гражданские правоотношения, возникающие в связи с ущербом, причиненным преступлением. Провозглашается принцип всеобщей гражданской правоспособности.

В Книге первой, посвященной производству в мировых судебных установлениях, говорится об их подсудности, о поверенных, о предъявлении иска, о явке спорящих, о доказательствах, об обеспечении исков, о решении по делу, его обжаловании, исполнении, о порядке производства во второй инстанции – мировых съездах, об отводах судей и иных случаях их устранения.

Книга вторая содержит пять разделов. Она имеет сложную структуру: разделы включают в себя главы, главы – отделения, отделения – подразделения, не имеющие особого титула, наконец, последние включают в себя статьи.

В разделе I говорится о подсудности, о поверенных, об исковых прошениях, о цене иска, о производстве до слушания дела, о слушании дела, о сокращенном судопроизводстве, о доказательствах и их проверке, о частных производствах (частных прошениях, отводах, обеспечении исков, привлечении третьего лица, вступлении такого лица в дело, устранении судей и прокуроров, приостановлении, возобновлении и уничтожении судебного производства), о решении.

Раздел II, посвященный порядку обжалования решений общих судебных установлений, включает в себя две главы – об апелляции (порядке принесения апелляционной жалобы, производстве дел, поступивших в судебную палату по апелляции, восстановлении права апелляции, производстве по частным жалобам на окружной суд) и об

отмене решений.

Раздел III также состоит из двух глав: первая устанавливает общие правила исчисления сроков, вторая предусматривает возможности отсрочек и восстановление сроков.

В разделе IV речь идет о судебных издержках: устанавливаются общие правила, говорится о гербовых, судебных и канцелярских пошлинах, о сборах по производству дела, о вознаграждении тяжущихся за судебные издержки, о поступлении и распределении судебных и канцелярских пошлин и сборов по производству дела, об изъятии из общих правил, о судебных издержках.

Заключительный раздел Книги второй содержит положения о законной силе решений суда, об исполнительном производстве, об обращении взыскания на движимое и недвижимое имущество, о порядке распределения взысканной суммы между несколькими кредиторами, о личном задержании (арест должников и отправление их в места заключения, порядок освобождения и пр.), об исполнении решений судебных мест Царства Польского и Великого княжества Финляндского, об исполнении решений судебных учреждений иностранных государств.

Книга третья Устава содержит исключения из общего порядка гражданского судопроизводства. Здесь регламентируются рассмотрение дел государственного управления (производство дел, возникающих из договоров подряда, поставки и отдачи в арендное содержание оброчных статей, порядок производства дел в случае завладения имуществом или нарушения владения), взыскание вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц (в административных и судебных органах), судопроизводство по делам брачным и о законности рождения, примирительное разбирательство (мировые сделки и третейский суд).

Устав гражданского судопроизводства – первый в истории российского законодательства гражданский процессуальный кодекс. Он впервые отделил гражданское судопроизводство от уголовного, приспособил судопроизводство к новой судебной системе.В Учреждении судебных установлений провозглашалось отделение судебной власти от административной, независимость и несменяемость судей. Отменялся сословный принцип построения судебной системы, вводился всесословный суд. Сокращалось число судебных инстанций. Судебные органы строились по значимости рассматриваемых уголовных дел: мировая юстиция предназначается для малозначительных дел, общие судебные места – для дел, не ограниченных ни тяжестью преступления, ни ценой гражданского иска. Мировой суд был выборным. Состав общих судебных мест назначался правительством. Для рассмотрения уголовных дел в окружных судах вводился институт присяжных заседателей. Впервые в истории России учреждалась адвокатура (присяжные поверенные). Реорганизовывалась прокуратура, включенная теперь в судебное ведомство. Задачи прокуратуры охватывали надзор за единообразием соблюдения законов, возбуждения уголовного преследования, участия в уголовном и гражданском судопроизводстве в предусмотренных законом случаях. Судебная реформа предусмотрела включение в судебное ведомство изъятой у полиции в 1860 г. следственной части.

Вводились новые судебные учреждения – коронный и мировой суды. Коронный суд имел две инстанции: первой являлся окружной суд (обычно в пределах губернии, которая составляла судебный округ), второй – судебная палата, объединявшая несколько судебных округов и состоявшая из уголовного и гражданского департаментов.

Принимавшие участие в судебном разбирательстве выборные присяжные заседатели устанавливали лишь виновность или невиновность подсудимого, а меру наказания определяли в соответствии со статьями закона судья и члены суда. Решения, принятые окружным судом с участием присяжных заседателей, считались окончательными, а без их участия могли быть обжалованы в судебной палате. Решения окружных судов и судебных палат, принятые с участием присяжных заседателей, могли быть обжалованы в Сенате только в случаях нарушения законного порядка судопроизводства или обнаружения каких-либо новых обстоятельств по делу. Сенат имел право кассации (отмены или пересмотра) судебных решений. Для этого в его составе учреждались кассационно-уголовный и кассационно-гражданский департаменты. Не решая дела по существу, они передавали его на вторичное рассмотрение судей и присяжных заседателей.

Эти основополагающие принципы судоустройства, провозглашенные при принятии судебных уставов, существенно дополняли демократические основания судопроизводства – гласность, состязательность, устность, непосредственность и право на защиту. Эти принципы и делали судебную реформу наиболее буржуазной из всех реформ второй половины XIX в. в России.

С принятием Устава уголовного судопроизводства на смену инквизиционному розыскному процессу приходит процесс состязательный, основанный на свободной оценке судом доказательств, рассмотренных в ходе гласного судебного разбирательства. По образцу государств, где давно уже утвердились буржуазные основы судопроизводства (в первую очередь Франции), в России была установлена так называемая смешанная форма судопроизводства, при которой уголовное разбирательство осуществлялось в две стадии. Первая – предварительное разбирательство, негласное, письменное, не знающее равноправия сторон. Вторая стадия – судебное разбирательство, оно основывалось на гласности, устности, состязательности при свободной оценке доказательств по внутреннему убеждению судей, разделенных на коронный суд и скамью присяжных заседателей. Только по малозначительным делам, подлежавшим рассмотрению в мировых судах, разделение уголовного судопроизводства на стадии отсутствует.

В основу нового судопроизводства были положены следующие начала: 1) концепция формальных доказательств отменялась, а помещаемые в судебных уставах правила о силе доказательств должны были служить только руководством при определении вины или невиновности подсудимых по внутреннему убеждению судей, основанному на совокупности обстоятельств, обнаруженных при производстве следствия и суда; 2) приговор мог быть или осуждающим, или оправдывающим подсудимого. Оставление в подозрении не допускалось.

Устав уголовного судопроизводства состоял из трех книг и шестидесяти глав. Книги включали в себя разделы. Структура Устава позволяла быстро и без труда найти нужную статью. Формулировки статей были четкими и достаточно лаконичными.

Среди документов судебной реформы Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, занимал особое место. Если первые три закона, регулирующие судоустройство и судопроизводство, составляли основу реформы, определяли ее содержание, то четвертый, регулирующий материальные правоотношения, стоял особняком, не вписываясь в довольно стройную и логически завершенную триаду.

Вопрос о разграничении преступлений и проступков был поставлен в законотворческой идеологии и практике Российской империи еще в XVIII в., когда предпринимались меры по кодификации российского законодательства.

6-828Следующим этапом в разработке Устава, который именовался вначале судебнр-полицейским, была подготовка во II отделении императорской канцелярии материалов, куда входили как статьи Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, так и статьи из других нормативно-правовых актов, рассматривавших малозначительные правонарушения. За эти правонарушения следовали незначительные взыскания, их относили к разряду собственно полицейских проступков. Материалы, включавшие 606 статей, явились основной базой для подготовки кодекса проступков.

30 сентября Устав о взысканиях был доложен на заседании Государственного совета, где также не подвергся существенным изменениям, а 20 ноября 1864 г. вместе с другими документами судебной реформы он был утвержден императором под названием «Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями».

Утвержденный Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, состоял из вводной главы, содержащей общие положения, и последующих 12 глав, в 153 статьях которых в систематическом порядке определялись противоправные деяния и наказания за них. Три главы делились на отделения, некоторые статьи – на пункты и части.

Запрещенные Уставом под страхом наказания деяния именовались проступками. Устав изобиловал отсылочными и бланкетными нормами. Целые главы определяли наказание за нарушение других уставов (о паспортах, строительного и путей сообщения, пожарного, почтового и телеграфического), при этом часто не указывались конкретные статьи уставов. Это создавало значительные неудобства в пользовании Уставом и на практике нередко приводило к тому, что судьи не давали конкретной юридической квалификации деянию, за которое они определяли наказание. Поэтому впоследствии Устав издавался также с приложениями нормативно-правовых актов, упомянутых в нем.

Судебная реформа в корне изменила судоустройство, процессуальное и отчасти материальное право Российской империи. Она ввела принцип независимости, гарантировав его выборностью мировых и несменяемостью судей общих судебных мест, высоким окладом судей, учреждением особых судебных округов, не совпадающих с административным делением государства. Реформа утвердила принцип всесо-словности суда, установив единую подсудность всех сословий по уголовным и гражданским делам новому суду. Достоинством реформы явилось и сохранение ряда судов, пользовавшихся специфическими источниками права либо рассматривавших специфические дела: духовных (церковное право), военных (с 1867 г. военные суды стали действовать на тех же принципах, что и суды по реформе 1864 г.), коммерческих (обычаи торгового оборота), волостных (обычаи крестьянской общины). Был введен суд присяжных. Впервые была учреждена настоящая адвокатура. В столицах, губернских и уездных городах учреждались нотариальные конторы.

Характеризуя реформу как последовательно буржуазную, нельзя не отметить правовых атавизмов, носивших феодальные черты. Провозглашенный принцип равенства перед судом имел многочисленные изъятия. Чиновники, совершившие преступления по службе, могли привлекаться к судебной ответственности только с разрешения своего начальства, и это ограничение объяснялось силой административной власти в России, которой приходилось уступать из-за опасения, что конфронтация с ее стороны будет способна свести судебную реформу на нет. В делах по государственным преступлениям суд присяжных являлся судом сословных представителей из дворян. Юрисдикция новых судов оказалась усеченной. В них судили в основном дворян и мещан. Большинство же крестьян были подведомственны своим судам.

§ 3. Реформы системы местного управления и учреждений государственной организации

Важное место среди реформ середины XIX в. занимали реформы органов местного управления, получившие названия «земская» и «городская». Сами слова «земство», «земля» были хорошо известны в России. Земства XIX в. должны были взять на себя заботу о местных нуждах.

Потребность в реформе управления местным (земским) хозяйством ощущалась еще в начале XIX в. Как показывала практика, отличительной чертой управления местным хозяйством являлась несогласованность в работе местных органов управления. Дореформенные учреждения дублировали работу друг друга, обладали смежной компетенцией. Помимо тех местных вопросов, которые были сосредоточены в государственных учреждениях, остальные вопросы местного хозяйства решались органами сословного самоуправления.

Отмена крепостного права потребовала реорганизации системы местного самоуправления. Пока крестьяне находились в крепостной зависимости, помещик обладал в своем имении всей полнотой административной власти над ними. В уезде и в губернии действовали одновременно органы общественного управления, учрежденные Жалованной грамотой дворянству 1785 г., и органы администрации, созданные в соответствии с Учреждениями для управления губерний от

в*7 ноября 1775 г. Крестьяне в систему этих органов не входили. Однако после освобождения их от крепостной зависимости и предоставления статуса свободных сельских обывателей возникла необходимость привлечения к местному управлению и их.

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. создавало двузвенную систему выборных органов: уездных и губернских. Многие положения земской реформы, регулирующие порядок избрания гласных (депутатов) земских учреждений, были использованы впоследствии при разработке избирательных законоз -Государственную Думу в начале XX в.

Сами земские учреждения строились по принципам выборности, формального равенства и сменяемости гласных. Земства были всесословнь -ми учреждениями. Однако избирательная система была составлена таким образом, что большинством гласных всегда являлись дворяне.

Выборы в земские распорядительные органы – собрания – проводились на основе имущественного ценза, по куриям. Первая курия – землевладельческая – состояла из владельцев земли от 200 до 800 десятин или недвижимости стоимостью от 15 тыс. рублей. Вторая курия – городская – объединяла собственников городских промышленных и торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 тыс. рублей и владельцев недвижимости не менее чем на 2 тыс. рублей. Выборы по третьей курии – сельских «домохозяев» – были бесцензовыми, но многоступенчатыми. Земства избирались на три года. Председателем земского собрания являлся предводитель местного дворянства. Собрания избирали исполнительные органы – земские управы.

Ежегодно в течение нескольких дней декабря проводились сессии земских собраний. В случае необходимости гласные созывались и на внеочередные сессии. Заседания были открытыми, и на них могли присутствовать все желающие. Гласные земских собраний никакого вознаграждения не получали.

Земства были лишены каких-либо политических функций. Сфера влиятельности земств ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами местного значения. В ведении земств находились: устройство и содержание местных путей сообщения, земской почты, земских школ, больниц, богаделен и приютов, положение о местной торговле и промышленности, ветеринарная служба, взаимное страхование, местные продовольственное дело, постройка церквей и содержание местных тюрем и домов для умалишенных.

Реформа распространялась только на 33 губернии. Земства не были созданы в Архангельской и Астраханской губерниях, а также в казачьих областях из-за отсутствия там достаточного числа землевладельцев для составления землевладельческой курии. Не учреждались земства и в западных губерниях, прежде всего из опасения, что националистически настроенные землевладельцы (главным образом поляки) будут проводить враждебную правительству политику.

Городская реформа по своим задачам и содержанию тесно связана с земской реформой. На первый взгляд реформа городского управления не была столь насущна, поскольку только в 40-х гг. XIX в. было принято Городовое положение, в соответствии с которым в городское общество вошли все сословия, проживавшие в городе, включая дворянство, не участвовавшее в городском самоуправлении в соответствии с «Жалованной грамотой городам» 1785 г. Екатерины II. Правда, действие Городового положения 1840 г. вначале распространялось только на Санкт-Петербург. Позже и другие города стали ходатайствовать перед правительством о распространении на них действия этого Положения.

Вторично проект рассматривался с привлечением представителей городских самоуправлений, которыми было предложено ужесточить порядок выборов путем введения так называемой прусской системы, в соответствии с которой равное число гласных избирали налогоплательщики, уплачивавшие равную сумму налога. Списки налогоплательщиков составлялись По убывающей, начиная с тех, кто уплачивает самые большие налоги, кончая самыми мелкими налогоплательщиками. При такой системе в первую треть выборщиков входили немногочисленные горожане, уплачивавшие самые крупные налоги, во вторую – обычно несколько сотен средних по достатку горожан, а остальные тысячи налогоплательщиков составляли третью курию. Таким образом, новое Городовое положение от 16 июня 1870 г. обеспечивало достаточно умеренный состав городских дум.

По Положению в городах создавались бессословная городская дума (распорядительный орган) и городская управа (исполнительный орган) под председательством городского головы. Имущественный ценз ограничивал количество избирателей. В наиболее крупных городах они составляли в среднем 5-6% населения. Городские думы находились под контролем правительственных чиновников. Городской голова утверждался губернатором или министром внутренних дел. Они же могли приостанавливать решения думы.

В рамках преобразования системы учреждений государственной организации были осуществлены реформы: военная, финансовая, полицейская, тюремная, церковная, а также церковная в области печати и просвещения.Военная реформа тоже стала возможна только после отмены крепостного права. Эта реформа в России заняла более десяти лет, она включала издание серии нормативно-правовых актов (поэтому некоторые исследователи говорят о военных реформах). В самой реформе можно выделить несколько направлений: реорганизация управления; преобразование военных судов; реформа военно-учебных заведений; изменение системы комплектования вооруженных сил введением воинской повинности.

В 1867 г. в армии была проведена военно-судебная реформа. Военно-судебный устав дал армии военный суд, руководствовавшийся теми же принципами (гласности, состязательности и др.), что и суды гражданские. Проведению этой реформы способствовало принятие в 1867 г. нового Воинского устава о наказаниях, сменившего Военно-уголовный устав 1839 г.

Предпосылкой перехода к новой системе комплектования вооруженных сил была реформа военно-учебных заведений. В 1864 г. начались коренные преобразования в этой области. В ходе реформы военное образование приобрело всеобъемлющий характер. Для получения офицерского чина обязательным условием стало прохождение курса в военно-учебном заведении. Унтер-офицеры готовились из числа рядовых, проявивших себя с лучшей стороны, на специальных курсах. Рядовые в процессе прохождения военной службы помимо навыков военного искусства обучались чтению и письму.

Была упорядочена и система военно-учебных заведений. Они разделялись на начальные, дающие среднее общее образование и начальное военное, и высшие, в которых осуществлялись переподготовка и повышение квалификации лиц, уже имевших военное образование.

Центральным вопросом военной реформы стала реформа порядка комплектования войск. Одним из серьезных недостатков российской дореформенной армии являлась система войсковой организации, особенно в отношении мобилизации. 1 января 1874 г. был утвержден Устав о воинской повинности, который ввел систему, используемую западноевропейскими странами. Ее основная идея состояла в том, что все мужчины, способные нести военную службу, в течение непродолжительного времени должны были обучаться военному делу, а затем зачислялись в запас, на случай мобилизации.

Успех проведения мобилизации, т. е. пополнения армии до штатов военного времени, зависел от ряда факторов: количества обученных запасных, наличия офицерского корпуса и средств сообщения. Именно последнее обстоятельство, по мнению некоторых исследователей и не позволяло провести эту реформу раньше. К 1874 г. сеть железных дорог в России была уже достаточно протяженной, что и дало возможность принять Устав о воинской повинности. Устав закрепил буржуазные принципы комплектования армии: воинская повинность стала общеобязательной и личной по достижении 21 года.

Солдаты служили 6 лет на действительной службе и 9 лет числились в запасе, а матросы – соответственно 7 лет и 3 года. Окончившие начальную школу служили 3 года, гимназию – 1,5 года, выпускники вузов – 6 месяцев. Результатом реформы явилось создание небольшой действующей армии мирного времени со значительным обученным резервом на случай войны.

Ближайшими задачами реформы полиции являлись, во-первых, реорганизация уездных полицейских органов таким образом, чтобы крестьяне оказались в ведении полиции, и, во-вторых, ограничение произвола полицейских властей, для начала – путем отделения предварительного следствия от дознания.

Полицейская реформа готовилась Комиссией Министерства внутренних дел во главе с И. А. Милютиным, которая готовила и земскую реформу. Важнейшими документами полицейской реформы явились Временные правила обустройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых, от 25 декабря 1862 г. и Учреждение судебных следователей от 8 июня 1860 г.

Учреждение судебных следователей и принятый одновременно с ним Наказ судебным следователям явились документами, подготовившими судебную реформу. Отделение предварительного расследования от дознания и передача его в ведение следователей, состоящих при уездных судах, получили развитие в 1864 г. в Учреждении судебных установлений, где судебным следователям гарантировалась независимость от администрации путем установления принципа их несменяемости. В момент же принятия Учреждения судебных следователей в 1860 г. следователи уездных судов, как и сами судьи, не обладали правом несменяемости.

Согласно Временным правилам об устройстве полиции 1862 г. городская и уездные полиции были объединены в единую полицейскую систему. В губернских городах руководство полицией осуществлял полицмейстер. Вся губернская полиция подчинялась губернатору и генерал-губернатору. Во главе всей полицейской структуры стоял министр внутренних дел. В уездах создавались уездные полицейские управления. Полиции поручалось проведение дознания, материалы которого передавались следователю. В 1878 г. создается Особое совещание для изыскания мер к лучшей охране спокойствия и безопасности в империи. В 1880 г. после взрыва в Зимнем дворце создается верховная распорядительная комиссия по охране государственного порядка и общественного спокойствия (позднее – Департамент государственной полиции), на которую возлагался надзор за расследованием политических дел. Она наряду с карательными мерами наладила диалог с земствами, пообещав расширить их права, ослабила цензуру. Для стабилизации положения на места были отправлены сенатские ревизии, расследовавшие факты злоупотреблений, расширены права печати. Департаменту государственной полиции были подчинены Третье отделение и корпус жандармов, а в единую полицейскую систему включались жандармские управления. Таким образом, полицейская система страны приобрела черты централизованного органа исполнительной власти, в котором для борьбы с революционным движением объединялись политическая и общая полиция.

Коснулись реформы и организации мест лишения свободы. В 1879 г. руководство тюремными заведениями перешло к Главному тюремному управлению. Изменилось в сторону смягчения положение заключенных; в частности, была создана система медицинского обслуживания, стал использоваться труд заключенных. В 1863 г. были отменены телесные наказания для женщин, в армии отменялись шпицрутены. Однако к заключенным могли применяться специальные виды наказаний: розги, помещение в карцер, перевод на хлеб и воду, заключение в крепость, арест, а также ссылка и каторга. Каторгу отбывали в Сибири и на Сахалине. В 1871 г. были отменены шпицрутены для ссыльных, в 1885 г. – розги.

В условиях того времени в России особое значение приобретала финансовая реформа, проведенная серией указов. Автор реформы В. А. Татаринов поставил цель – максимально централизовать все государственные средства. Для этого ответственным их распорядителем (распорядителем всех доходов и расходов) становился министр финансов, действия которого были подконтрольны государственному контролеру – должностному лицу, главе Государственного контроля, наблюдавшему за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов.

До реформы каждое министерство пользовалось широкой хозяйственной самостоятельностью и в его руках сосредоточивались достаточно крупные суммы в виде остатков от прежних ассигнований. Расходование средств, выделяемых государством на определенные цели, было невозможно проконтролировать. «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений» от 22 мая 1862 г. устанавливали порядок расходования средств из Государственного бюджета и мешали министерствам бесконтрольно тратить эти средства. Ранее бывший секретным Государственный бюджет (Государственная роспись) стал публиковаться.

Одновременно реорганизовывалась и система государственного контроля. На местах создавались особые контрольные палаты, не подчинявшиеся местной администрации. «Временное положение о местных контрольных учреждениях» от 3 января 1866 г. закрепляло так называемое единство кассы, при котором уничтожались все самостоятельные кассы и казначейства конкретных ведомств, а расходование средств на счетах осуществлялось под контролем подчинявшихся непосредственно государственному контролеру чиновников.

Не была оставлена без внимания и самая доходная статья российского бюджета – производство и продажа спиртных напитков. С 1863 г. были уничтожены винные откупа и введены акциз и патентный сбор. «Положение о питейном сборе» от 4 июля 1861 г. упраздняло систему откупов.

В ходе финансовой реформы был провозглашен принцип независимости определенной категории государственных служащих от местной администрации. Причем помимо чисто служебной независимости в качестве весомого стимула присоединялся и материальный – высокие оклады.

Реформа в сфере народного просвещения в середине XIX в. стала неотвратимой. Капитализм диктовал свои требования – всесословно-сти и всеобщности образования.

Ведущее место в системе образования занимали университеты. Они давали кадры чиновников всех звеньев, врачей, учителей. Там же развивалась наука. Новый «Общий устав императорский российских университетов» от 18 июня 1863 г. был направлен на предоставление большей автономии университетам в организации процесса обучения и развитии науки, с одной стороны, и на усиление студенческой дисциплины – с другой. Устав 1863 г. предоставил право профессорам университета избирать ректора, а профессорам факультета – декана. Были расширены права университетского Совета в решении программно-методических вопросов, распределении денежных средств, издании научных трудов.

Студенты, как и ранее, делились на своекоштных и казеннокоштных. Своекоштные жили дома или в снимаемых ими квартирах и вносили плату за обучение. По окончании университета они могли спокойно выбрать себе род занятий или службы. Казеннокоштные жили при университете и на его содержании. По окончании учебы они обязывались отслужить 6 лет по назначению.

По Уставу студенты не имели права создавать свои объединения и подлежали дисциплинарному суду, избираемому из состава профессоров университетским советом. При поступлении в университет студенты давали подписку подчиняться установленным университетским правилам.

Устав 1863 г. не предоставил права поступления в университеты женщинам. Однако правительство не могло не считаться с требованиями прогрессивных российских ученых дать женщинам доступ к высшему образованию, и разрешило открыть частные высшие женские курсы.

Если университеты готовили кадры ученых, чиновников высших классов, врачей, учителей, то гимназии давали среднее образование. «Устав гимназий и прогимназий ведомства Министерства народного просвещения» от 19 ноября 1864 г. предоставлял возможность получить среднее образование детям из всех сословий. Программа обучения в гимназиях была весьма насыщенной. Для поступления в гимназию требовались некоторые начальные знания. Гимназическое обучение так же, как и университетское, должно было быть платным, однако при наличии хорошей успеваемости допускалось снижение платы и даже бесплатное обучение детей несостоятельных родителей.

Классические гимназии давали гуманитарное образование: в основу его было положено преподавание древних («классических») языков – латинского и греческого. В реальных гимназиях увеличивался объем преподавания математики и естествознания за счет сокращения часов на гуманитарные предметы. Окончившие классические гимназии получали право поступать в университет без экзаменов. Окончившим реальные гимназии доступ в университеты был затруднен: они могли поступать преимущественно в высшие технические учебные заведения.

Изданный 30 июля 1871 г. новый Устав гимназий предусматривал сохранение только классических гимназий, срок обучения в которых увеличивался с 7 до 8 лет. Устав 15 мая 1872 г. о реальных гимназиях заменял их шестиклассными реальными училищами, приспособленными к «приобретению технических познаний» для «занятий различными отраслями промышленности и торговли».

Число гимназий было невелико, они испытывали трудности с учительскими кадрами. Поэтому допускалось существование прогимназий, дающих неполное среднее образование. В систему начального образования входили начальные народные училища и воскресные школы. Вопрос о создании народных училищ стал настойчиво обсуждаться в конце 50-х гг. в связи с приближавшимся освобождением крестьян. В 1859 г. в Киеве по инициативе профессора П. В. Павлова открывается первая воскресная школа. В дальнейшем воскресные школы стали создаваться повсеместно. При разработке «Положения о начальных народных училищах» учитывалось, что они будут создаваться повсюду и целью их станет приобщение к просвещению крестьян. Задачей народных училищ, как говорится в ст. 1 Положения о начальных народных училищах от 14 июля 1864 г., было утверждение в народе религиозных и нравственных понятий и распространение первоначальных полезных знаний. Соответственно изучались Закон Божий, чтение, письмо и четыре действия арифметики.

Учреждение народных училищ должно было решить задачу просвещения населения, важную еще и по той причине, что государство собиралось привлечь народ к управлению и суду: земская реформа допускала участие крестьян в выборах органов земского самоуправления, а судебная реформа привлекла крестьян к рассмотрению уголовных дел в качестве присяжных заседателей в окружных судах, а в качестве волостных старшин – и в судебных палатах.

Передать народные училища в ведение какого-либо определенного министерства или учреждения, например земств, было признано нецелесообразным, хотя к моменту утверждения «Положения о начальных народных училищах» уже действовало «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». В соответствии с ним начальные народные училища могли находиться в ведении Министерства народного просвещения, Министерства государственных имуществ, внутренних дел, уделов, горного и духовного ведомств. Училища могли учреждаться как этими ведомствами, так и частными лицами. Управление начальными училищами осуществлялось училищными советами, куда входили представители земств. Участие земств в народном просвещении возросло с начала 70-х гг. В 1867 г. земствам были переданы школы Министерства государственных имуществ.

Реформа цензуры имела особое значение в цепи реформ середины XIX в. Ослабление цензурных ограничений, начатое в 1855 г. и осуществлявшееся не столько путем принятия нормативных актов, сколько на практике, продолжалось до 1861 г. Однако повышение революционной активности побудило правительство опубликовать 12 мая 1862 г. «Временные правила по цензуре», которые были сразу же использованы для борьбы с радикальной периодической печатью (причем досталось как западникам, так и славянофилам). В дальнейшем планировалось издать новый «Цензурный устав». Вопрос был передан в Министерство внутренних дел, где была образована специальная комиссия. Но Устав ею так и не был выработан, а дело ограничилось Именным указом от 6 апреля 1865 г. «О даровании некоторых облегчений и удобств отечественной печати» и основанным на нем Высочайше утвержденным мнением Государственного совета от того же числа «О некоторых переменах и дополнениях в действующих ныне цензурных постановлениях», получившим в дальнейшем также наименование Временных правил по цензуре, которые действовали без значительных изменений 40 лет.

Церковная реформа началась одной из первых в 1863 г. в силу тех же причин, что и другие преобразования Александра II, последовавшие за отменой крепостного права. В конце 50-х гг. XIX в. Русская православная церковь занимала главенствующее положение среди других легитимных религиозных организаций, страны, поскольку православие являлось государственной религией.

Негативные для Синода и церкви в целом изменения православная иерархия связывала исключительно с чиновничьими инициативами, с деятельностью обер-прокуроров.

Автором церковной реформы следует считать преимущественно П. А. Валуева. Биографические и служебные материалы, отразившие его деятельность во время пребывания в должности министра внутренних дел (23 апреля 1861 г. – 9 мая 1868 г.), показывают, что именно он склонил Александра II принять решение о широкомасштабной реформе православной церкви.

Главным принципом реформы был отказ от уравнительности: равное благосостояние принтов недостижимо, так как зависит от многих местных факторов. «Кроме того, эта уравнительность вовсе не необходима. Она есть в существе теоретическое, а не практическое понятие. Приходские священники – не чиновники».

Другой задачей реформы было расширение прав духовенства. Здесь главную часть работы исполняло не присутствие, а Второе отделение, собравшее из епархий предложения на этот счет. Закон 26 мая 1869 г. объявил детей духовенства не принадлежавшими к духовному сословию, но сохранил за ними льготы и права, в том числе свободу от рекрутской повинности и право поступать в духовно-учебные заведения. С этого момента замкнутость духовные сословия канула в Лету. М. Н. Катков (журналист, публицист) сравнил закон 26 мая по его значению для церкви с реформой 19 февраля 1861 г., заметив, что собственно с него и начинается реформа церковных дел.

Закон 26 мая 1869 г. был тесно связан с реформой духовных учебных заведений. Перестройка шла по образцу светской школы, вводился принцип всесословности. В 1869 г. последовала реформа духовных академий, уставы которых, к негодованию епархий, во многом просто повторили университетские уставы 1863 г.

Главную цель церковной реформы Валуев видел в повышении авторитета в народе православного приходского духовенства. Он считал, что если избавить приходское духовенство от унизительной необходимости выпрашивать плату за требоисправления, упразднить законы, отгораживающие духовенство от общества, дать ему возможность учить крестьянских детей, повысив профессиональную подготовку, то цель будет достигнута. Царский министр ошибся, все оказалось гораздо сложнее.

С одной стороны, успех валуевской церковной реформы был налицо: была ликвидирована сословная замкнутость, сокращены принты и приходы, оживилась жизнь приходской общины, расширились права духовенства, на законодательной основе духовенство получило возможность широкого участия в начальном образовании народа. С другой стороны, валуевская церковная реформа не выполнила главного своего предназначения – подавляющее большинство сельского духовенства осталось нищим и бедным, каким оно и было к началу реформы.