«Революция 1905-1907 гг. и русские историки»

Законодательство и правовая система начала XX в.

 

§ 1. Развитие государственного строя империи

Начало XX в. было ознаменовано значительными переменами в государственной и политической жизни России. Под сильным напором внутренних и международных обстоятельств сама верховная власть была вынуждена предпринять ряд акций, которые вели к либерализации политической жизни, фактически ограничивали самодержавие.

Эти акции можно свести к двум существенным сдвигам в российском обществе. Во-первых, впервые на практике была реализована идея об учреждении органа представительной власти. Идея эта являлась камнем преткновения политической борьбы на протяжении всего XIX в. Во-вторых, была легализована оппозиционная политическая деятельность, что позволило в достаточно короткие сроки сформировать многопартийную систему и тем самым влиять на течение политической жизни и на управление государством.

На первом этапе самодержавие стремилось сохранить в неизменном виде существующую политическую систему, придав ей новое правовое оформление, что было в духе проектов «правительственного конституционализма» XIX в., суть которых состояла в дополнении самодержавия совещательными учреждениями представительного или квазипредставительного характера. Данная концепция воплотилась в пакете законов, составленных Министерством внутренних дел в первой половине 1905 г. в ответ на требования либеральной общественности. 18 февраля был издан манифест с обещанием созыва народных представителей.

Булыгинская Дума рассматривалась исключительно как совещательное учреждение, по своему статусу будучи значительно ниже Государственного совета и правительства. Постановления Государственного совета с заключениями Думы (а в ряде случаев и без них) должны были представляться на окончательное утверждение монарха. Дума была поставлена в зависимое положение еще и от министров. Избирательная система предусматривала косвенные выборы, разделение избирателей по сословным куриям и высокий имущественный ценз.По своему характеру революция 1905-1907 гг. в России была буржуазно-демократической, ибо ставила задачи буржуазно-демократического преобразования страны: свержение самодержавия и установление демократической республики, ликвидацию сословного строя и помещичьего землевладения, введение основных демократических свобод – в первую очередь свободы совести, слова, печати, собраний, равенства всех пред законом, установление 8-часового рабочего дня для лиц наемного труда, снятие национальных ограничений.

Главным вопросом революции был аграрно-крестъянский. Крестьянство составляло свыше 4/5 населения России, и аграрный вопрос в связи с углублением крестьянского малоземелья приобрел к началу XX в. особую остроту.

Революционное движение в этот период проявлялось в небывалом росте стачечного движения рабочих с преобладанием политических требований и принимало все более организованный характер.

Под воздействием октябрьской стачки самодержавие вынуждено было пойти на новые уступки. 17 октября 1905 г. Николай II подписал Манифест о даровании населению «незыблемых основ гражданской свободы» на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний, союзов, о предоставлении новой Государственной Думе законодательных прав, причем указывалось, что никакой закон не может получить силы без одобрения его Думой.

Именно в период от провозглашения Думы до ее избрания и начала деятельности инициатива полностью продолжает оставаться у правительства, которое и предприняло целый ряд мер для ослабления и даже фактической ликвидации законодательных возможностей Думы. С этой целью, во-первых, преобразуется Государственный совет, который теперь превращается в верхнюю палату некоего государственного учреждения (Дума – нижняя палата) и, получая право вето на решение Думы, становится реальным противовесом Думе в законотворческом процессе. Во-вторых, за несколько дней до официального открытия I Государственной Думы (27 апреля 1906 г.) выходит в свет новая редакция Свода основных государственных законов Российской империи, в которой не только фиксируются уже произведенные в 1905-1906 гг. изменения в государственной системе и в порядке государственной деятельности, но и включаются некоторые новые элементы. В частности, в законодательство вносится целый ряд положений (особо стоит отметить ст. 87), позволяющих царю, используя право роспуска Государственной Думы и Государственного совета, проводить единолично решения фактически по любым вопросам государственной и общественной жизни.

В нем прямо указывалось на незыблемость самодержавной власти всероссийских императоров, которая, однако, не остается неизменной: теперь уже царь не может единолично осуществлять законодательную власть.

Составленный с учетом утвержденных царем Основных государственных законов Свод отныне насчитывал 223 статьи, объединенные в два раздела. Первый раздел, названный «Основные государственные законы», имел одиннадцать глав: о существе верховной самодержавной власти; о порядке наследования престола; о совершеннолетии государя императора; о правительстве и опеке; о вступлении на престол и присяге подданства; о священном короновании и миропомазании; о титуле его императорского величества и государственном гербе; о вере; о законах; о Государственном совете и Государственной Думе и образе их действий; о Совете министров, министрах, главноуправляющих отдельными частями. Второй раздел – «Учреждение о императорской фамилии», как и прежде, включал в себе пять глав: о Степенях родства в доме императорском; о рождении и кончине членов императорского дома и родословной оному книге; о титулах, гербе и прочих внешних преимуществах; о содержании членов императорского дома; о гражданских правах членов императорского дома.

Таким образом, определенным и довольно значительным изменениям подвергся первый раздел Свода основных государственных законов. Что же касается второго раздела Свода, то он практически не претерпел никаких изменений. Единственным нововведением была ст. 125, посвященная порядку изменения и дополнения «Учреждения о императорской фамилии».

20 февраля 1906 г. вышло «Учреждение Государственной Думы», в котором определялась ее компетенция: предварительная разработка и обобщение законодательных предложений, утверждение государственного бюджета, обсуждение вопросов строительства железных дорог и учреждения акционерных обществ. Дума избиралась на 5 лет. Депутаты Думы были неподотчетны избирателям, их отстранение могло осуществляться Сенатом. Дума могла распускаться досрочно решением императора. С законодательной инициативой в Думу могли входить министры, комиссии депутатов и Государственный совет.

Весной 1906 г. Дума начала работу. Так как Государственный совет имел одинаковые права с Думой и был консервативным органом, он постоянно сдерживал либеральные порывы Государственной Думы.

7-82SНаиболее острым был конфликт между Думой и Советом при обсуждении аграрного вопроса. Дума настаивала на разрушении помещичьих хозяйств. Правительство же доказывало, что это приведет к большим убыткам, и, усмотрев в действиях Думы «незаконность», в июне 1906 г. распустило Думу, просуществовавшую 72 дня. В феврале 1907 г. начала работу вторая Дума. Однако вторая Дума оказалась еще более оппозиционна самодержавию, чем предыдущая, и 3 июня 1907 г. последовал манифест о ее роспуске.

В нарушение Основных государственных законов 1906 г., запрещавших царю единолично изменять избирательное право, Николай II тогда же принимает новый закон о выборах.

По избирательному Закону 11 декабря 1905 г. было создано 135 избирательных округов, в том числе 26 городских (избирали 34 депутата), 33 территориально-сословных, конфессиональных и этнических округа (40 депутатов). По закону 3 июня 1907 г. было создано 96 округов, из них 13 городских (7 городов, 19 депутатов) и 11 территориально-сословных, конфессиональных и этнических округов (34 депутата).

По Закону И декабря 1905 г. Европейская Россия избирала 412 депутатов (79%), Польша – 37 депутатов (7%), Кавказ – 29 (6%), Сибирь и Дальний Восток – 25 (4%), Средняя Азия и Казахстан – 21 (4 %). По второму Закону всего от Европейской России избиралось 403 депутата (91%), от Кавказа – 10 (2%), от Польши – 14 (3%), от Азиатской России – 15 (4 %). Избирательный Закон 3 июня 1907 г. еще сильнее сократил представительство окраин. Общее сокращение численности Думы было проведено в основном за их счет. Территории Средней Азии, Казахстана и Якутии были вовсе лишены представительства (до этого они избирали 24 депутата).

Избирательных прав лишались следущие категории лиц: иностранные подданные; лица моложе 25 лет; женщины; учащиеся; военные, состоящие на действительной службе; бродячие инородцы; признанные виновными в преступлениях, наказание за которые предполагает поражение в правах (даже приговоренные не к этому, а к другим наказаниям, в то время как в законе о земских и городских выборах в этом случае избирательные права не ограничивались), а также в краже, мошенничестве, присвоении вверенного имущества, укрывательстве, покупке или принятии в заклад заведомо краденого или полученного через обман имущества, в уклонении от воинской повинности; отрешенные от должности по суду (в течение трех лет после отрешения); состоящие под судом и следствием за все перечисленные преступления, кроме уклонения от воинской повинности; банкроты; состоящие под опекой (под опекой

помимо малолетних состояли глухонемые, душевнобольные и признанные расточителями); лишенные духовного сана за пороки; исключенные из сословных обществ по их приговорам; а также губернаторы, вице-губернаторы, градоначальники и их помощники (во вверенных им территориях) и полицейские в избирательном округе.

Список отрицательных условий в русском избирательном законодательстве отличался от законов других стран большим их числом. Следует учитывать, что на практике не во всех случаях удавалось обнаружить, что какое-либо лицо подпадает под отрицательные условия, и имели место случаи не только участия таких лиц в выборах, но даже избрания их в Государственную Думу.

Звание члена Государственной Думы было несовместимо с любой должностью на государственной службе с окладом (это положение ввел Совет министров в 1905 г.), кроме министра или главноуправляющего отдельной частью. Это положение в принципе допускало возможность образования парламентского правительства.

Как и в других странах, в России была принята доктрина национального представительства: член парламента представляет не избирателей своего округа, а нацию в целом. Поэтому избиратели не могли давать членам Думы наказов и отзывать своих представителей.

Политико-правовые факторы, приведшие к трансформации государственного и политического строя России, стали проявляться задолго до революционных событий 1905 г. и создания Государственной Думы. В мае 1902 г. проводится первый съезд для разработки вопросов земского самоуправления, в ноябре 1904 г. в Петербурге состоялось совещание земских деятелей, которые подвергли резкой критике бюрократическую систему самодержавной монархии и потребовали широких политических прав и свобод. В ответ на это давление правительство издает Манифест от 12 декабря 1904 г., обещающий ряд уступок: уравнивание крестьян в правах с другими сословиями, самостоятельность суда.

Государственный совет был преобразован в феврале 1906 г., а в апреле ему был придан государственно-правовой статус второй парламентской палаты. По «Положению о Государственном совете» все законопроекты, принятые Думой, должны были затем поступать в Государственный совет и лишь в случае принятия их представляться на утверждение императора. Половину реформированного Государственного совета составляли выборные члены, половину – члены «по высочайшему назначению»; председатель и вице-председатель ежегодно назначались императором.\

В избираемую часть Совета входили представители духовенства, Академии наук и университетов, земских собраний, дворянских обществ, торговли и промышленности (всего 98 членов). И такое же число членов ежегодно назначалось императором из высших государственных чиновников.

В октябре 1905 г. Совет министров становится постоянно действующим органом. Функции упраздненного в апреле 1906 г. Комитета министров передавались частично Совету министров, частично Государственному Совету. Министры были ответственны только пере;¹ щ рем и им же назначались, правительство еще не приобрело харлп ра «буржуазного кабинета». Происходила достаточно частая смена председателей Совета министров.

В период революции оживилась деятельность Первого и Второго департаментов Сената, а в связи со столыпинской аграрной реформой – деятельность аграрного департамента. Вместе с тем Сенат все более и более подчинялся Министерству юстиции.

В 1906 г. каждое губернское земское собрание получило право выбирать по одному члену Государственного совета. С 1912 г. уездные земские собрания вновь стали выбирать судей – институт, фактически упраздненный в 1889 г. Должности мировых судей были восстановлены в апреле 1912 г., тогда же ликвидировался институт земских начальников.

В ноябре 1905 г. принимается Указ «О временных правилах о повременных изданиях», которым отменялись предварительная цензура и административные взыскания, устанавливался судебный порядок решения дел о печати. В 1906 г. было принято Положение Совета министров «Обустранении уголовной ответственности за восхваление преступных деяний в речи и печати».

Начало XX в. ознаменовалось в России подъемом революционного движения. К тому времени Департамент полиции в основном расправился с остатками народовольческих кружков и сосредоточил свое внимание на социал-демократической организации. С возникновением РСДРП борьба с революционным движением становится особенно трудной. В этот период возникла потребность реорганизации карательно-розыскного аппарата.

Содержание полицейской реформы зависело от того человека, который должен был занять место убитого министра Сипягина. Это было связано с расстановкой сил при дворе. Позиция царя и рекомендации двора привели к тому, что на пост министра внутренних дел был назначен В. К. Плеве.

К началу XX в. на розыскном поприще сумел выделиться начальник Московского охранного отделения С. В. Зубатов.

Он считал, что справиться с массовым революционным движением одними административными мерами нельзя, избрал метод «полицейского социализма», стремясь легализовать рабочее и студенческое движение. Одновременно Зубатов поднимал вопрос о реформе органов политического сыска.

12 августа 1902 г. Плеве утвердил «Положение о начальниках розыскных отделений». Они были наделены административными правами (Зубатов отводил им роль «неофициального должностного лица», несущего службу «конспиративного характера»). Положение 12 августа определяло общую направленность организации и деятельности розыскных отделений, расширив полномочия их начальников, включая право ознакомления со следственными материалами губернских жандармских управлений, а в чрезвычайных ситуациях – право самостоятельно принимать решения.

13 февраля 1903 г. все розыскные отделения переименовали в охранные, а 27 июня было утверждено «Временное положение об охранных отделениях».

С уходом Зубатова возобладал курс на усиление репрессий. Особое место стало уделяться дознанию. К тому времени революционная конспирация достигла достаточно высокого уровня, и на основании Закона от 7 июня 1904 г. охранка получила разрешение использовать показания филеров: появилась возможность фальсифицировать судопроизводство, упростив следственные действия. Это подвело черту под полицейской реформой 1902-1903 гг.

В редакции Свода законов 1913 г. законоположения, относившиеся к регулированию труда работников промышленности, в том числе горнодобывающей, были выделены из различных уставов и объединены в отдельный акт, получивший название Устава о промышленном труде (УПТ). Вне УПТ оставались нормы о труде рабочих и служащих, имевшиеся в Уставе путей сообщения, Положении о найме на сельские работы и ряде других актов, вошедших и не вошедших в Свод законов. Устав представлял собой специализированный инкорпорированный акт, в котором составляющие его законы подверглись определенной (впрочем, минимальной) обработке и редактированию. С выпуском Устава о промышленном труде он стал главным источником фабрично-трудового законодательства в России начала XX в.

Изменения в судебном праве, происходившие в это время, своими корнями уходили в пореформенный период. Законодатель после пе-риода контрреформ вновь обратился на путь либерализации судебного процесса. С 1889 г. в российском законодательстве появляется институт уголовно-досрочного освобождения; с 1910 г. время, проведенное арестованным в предварительном заключении, стало засчитываться в срок заключения. В 1913 г. суду предоставляется право восстановления в правах или реабилитации.

Однако получили развитие и статьи Закона 1892 г. о военном положении, предусматривающие активное участие армии в выполнении полицейских функций. При чрезвычайных обстоятельствах в районах военных действий и местностях, в которых было объявлено военное положение, учреждались военно-полевые суды. Военно-полевой суд формировался из офицеров в течение суток с момента совершения преступления и приступал к разбору дела немедленно. Дело слушалось при закрытых дверях, приговор вступал в законную силу и приводился в исполнение не позднее суток после его вынесения. Военно-полевым судам были подсудны: все военнослужащие; лица, состоявшие при армии; жители неприятельских областей, занятых русской армией; лица гражданского ведомства в местностях, объявленных на военном положении; военнопленные.

В июне 1912 г. Государственная Дума и Государственный совет одобрили законопроект «О преобразовании суда в сельских местностях» (судебная власть передавалась мировым судьям, избираемым уездными собраниями). В июне 1910 г. правительство проводит закон «О порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общего значения», открывающий возможности вмешательства в финские внутренние дела. В 1912 г. Дума проводит закон о выделении из состава Польши новой территории, что усилило русское вмешательство во внутренние дела Польши.

Объявление Германией войны России вызвало невиданный всплеск патриотизма в русском обществе. В столицах и других крупных городах прошли многолюдные манифестации под лозунгами «война до победного конца». Эти манифестации иногда сопровождались немецкими погромами. Одним из первых правительственных актов по укреплению моральной крепости тыла стало введение сухого закона. На все время войны запрещалось производство и потребление любых алкогольных напитков, включая пиво. Благодаря военным обстоятельствам Николай II исполнил свою давнюю мечту о моральном исцелении русского народа.

Морально-политическая сплоченность, которую русское общество обрело с первых дней войны, оказалась на деле эфемерной. «Великое

отступление» очень быстро породило озлобление против властей – как в окопах, так и в тылу. Причиной этого был не только тот общественный кризис, который переживала Россия с начала века и который, как оказалось, был лишь приглушен начавшейся войной, но и сами условия этой грандиозной войны.

Доверие правительству, выраженное Думой в самом начале войны без каких бы то ни было условий, было исчерпано в течение года полностью. 19 июля 1915 г., в первую годовщину войны, открылась сессия Государственной Думы. На этой сессии оппозиция вновь завила о себе. Она объединилась в «Прогрессивный блок», главным пунктом программы которого стало формирование «министерства общественного доверия», или «правительства национальной обороны», способного довести войну до победного конца.

В ответ на создание оппозиции в Думе правительство и царь предприняли решительный шаг. 3 сентября 1915 г. Дума была распущена. Правда, этот роспуск не был аналогичен тем, которыми закончилась история I и II Государственных Дум, т. е. он не означал организации выборов ее нового состава по новым правилам. Царь предполагал, что новый состав может оказаться хуже прежнего. Поэтому роспуск Думы был лишь перерывом в ее занятиях до определенного срока – февраля 1916 г. Перерыв, впрочем, не дал ничего существенного: в конце 1916 г. оппозиция в Думе еще больше активизировалась. В результате вновь встал вопрос об окончательном роспуске IV Государственной Думы и создании новой, пятой.

Накануне революционных событий царь заготовил два варианта указа о роспуске IV Государственной Думы. Один предполагал выборы новой Думы, другой – лишь очередной перерыв в занятиях. Второй вариант еще допускал возможность договориться с думской оппозицией. Тем не менее 25 февраля царь на основании ст. 99 Основных государственных законов издал указы о «перерыве в занятиях» Государственного совета и Государственной Думы с 26 февраля, назначив срок их возобновления не позднее апреля 1917 г., в зависимости от чрезвычайных обстоятельств. 26 февраля 1917 г. М. В. Родзянко получил именно этот второй вариант царского Манифеста, предполагавший перерыв занятий Думы до апреля 1917 г. Манифест о роспуске Думы поставил ее деятелей в трудное положение.

В 11 часов утра 27 февраля 1917 г. собрался Совет старейшин IV Государственной Думы, чтобы как-то прореагировать на ее роспуск. Некоторые депутаты (Н. С. Чхеидзе, Н. В. Некрасов, А. Ф. Керенский, И. Н. Ефремов) предложили не подчиняться Манифесту, однако боль-шинство решило согласиться с роспуском, хотя и не расходиться, а оставаться на своих местах. Возникла идея создания временного исполнительного комитета Государственной Думы, который впоследствии связал юридической преемственностью Временное правительство с Государственной Думой. Идея воплотилась в Сообщение Временного комитета Государственной Думы о власти от 27 февраля. Временный комитет Государственной Думы не мыслил себя правительством и взял на себя только функцию сохранения порядка в городе.

В действительности названный комитет, пытаясь овладеть государственным аппаратом, смог только назначить комиссаров в министерства и другие государственные учреждения. Согласно Постановлению Временного комитета Государственной Думы многие из назначенных комиссаров в тот же день, 28 февраля, приступили к своим обязанностям, тем самым создав прецедент назначения института комиссаров. 2 марта появилось Сообщение Комитета о формировании Временного правительства, об отречении государя императора Николая II от престола Российского и о сложении им с себя верховной власти.

§ 2. Реформы П. А. Столыпина

После поражения революции председатель Совета министров П. А. Столыпин начал проводить политику, отработанную им еще в 1906 г. Главной задачей, которую ставил перед собой Столыпин-реформатор, было укрепление социальной базы существующего строя. Бурные события начала XX в. убедили его в том, что искренне преданное царской власти поместное дворянство уже не может в одиночку служить ей достаточно надежной опорой. В то же время не оправдали себя и попытки власти опереться на все общинное крестьянство в целом с его традиционной аполитичностью и верой в «доброго царя». Мощное аграрное движение 1905-1906 гг. ясно показало, что основная масса крестьян может поддержать власть только в том случае, если получит от нее казенные, удельные и, главное, помещичьи земли.

Столыпин собирался провести в жизнь все преобразования, намеченные в правительственной программе, опубликованной 25 августа 1906 г. Причем наиболее важные из этих реформ были тесно связаны между собой: аграрная должна была помочь становлению «крепких хозяев», превращению их в сильную социальную группу, реформа самоуправления – предоставить им большие возможности для участия в работе земств, реформа средней и высшей школ – демократизировать систему образования в России, сделать ее более доступной для крестьянских детей.

Сама программа реформы состояла из четырех частей и была принята в четыре этапа. В русле прежних правительственных усилий первые меры были нацелены на достижение соглашения с либеральной оппозицией; они состояли в продолжении прежней политики борьбы с земельным голодом путем расширения крестьянского землевладения через продажу земли. Так, в течение августа и сентября 1906 г. были изданы законы, предусматривающие продажу крестьянам около 9 млн десятин земли, принадлежавшей государству, царю и царской семье. Последовали и другие меры: снижение процентных платежей по недоимкам Крестьянскому банку, возмещение через казначейство всех понесенных убытков.

В сентябре 1906 г. был принят и Наказ землеустроительным комиссиям, которым предписывалось сосредоточить деятельность на облегчении продажи нуждающимся крестьянам земель, принадлежавших государству и Крестьянскому банку.

Позднее, в октябре, был издан закон, расширявший гражданские права крестьян и способствующий дальнейшему включению крестьян в гражданское общество на равных правах с другими социальными группами. Затем последовал известный Указ от 9 ноября 1906 г., в котором были подняты вопросы прав собственности, землеустройства и землепользования и который разрешал отдельным крестьянам, группам крестьян, а также целым обществам выходить из общины вместе с наделом земли. Заключительным этапом программы реформы и логическим продолжением ранее принятых мер была подготовка проектов реформы местного управления и судов на основе всесословности; эти проекты были представлены II Думе в 1907 г.

Однако вследствие постоянной оппозиции правых в Государственном совете и царском окружении Столыпину удалось более или менее последовательно провести в жизнь лишь агарную реформу.

Основное направление этой реформы состояло в разрушении крестьянской общины. Первый шаг на этом пути был сделан еще во время революции Указом 9 ноября 1906 г., первая статья которого устанавливала, что «каждый домохозяин, владеющий землей на общинном праве, может во всякое время требовать укрепления за собой в личную собственность причитающейся ему части из означенной земли».

Однако этот Указ еще не мог обеспечить поставленной цели – создания «крепких» единоличных хозяйств. Дело в том, что крестьяне-общинники привь? ели делить земли между собой «по справедливоста», причем это понятие распространялось не только на количество, но и на качество земли. Во владениях же каждой общины были земли, отличавшиеся друг от друга и по уровню плодородия, и по удобству месторасположения. В результате каждый крестьянин получал в пользование по несколько полос земли (иногда более десяти) в разных местах общинного владения. Отсюда – знаменитая чересполосица, связывавшая крестьянские хозяйства воедино и обусловливавшая их зависимость друг от друга. Указ 9 ноября эту зависимость не ликвидировал – он лишь закреплял за крестьянами чересполосные земли, избавляя их от периодических переделов.

Сам Столыпин заявлял, что «укрепление участков – лишь половина дела, даже лишь начало дела...». Для реализации его программы необходимо было свести эти полосы воедино, разверстав общинные владения на отдельные самостоятельные хозяйства. С этой целью 15 ноября 1908 г. были изданы «Временные правила о выдаче надельной земли к одним местам». Наиболее совершенным типом земельного владения в них был провозглашен хутор, в котором крестьянская усадьба, земля и прочие угодья сводились в единое целое. На случай же, когда разверстать в той или иной местности всю общинную землю на отдельные хутора не представлялось возможным, рекомендовался отруб; в этом случае все пахотные земли, закреплявшиеся за крестьянами, все равно сводились воедино, но находились на некотором расстоянии от «коренной усадьбы».

Решительно отказываясь от насильственной конфискации помещичьих земель в пользу крестьян, Столыпин считал, что правительство должно содействовать «мирному» переходу – т. е. купле-продаже – земельной собственности из дворянских рук в крестьянские. Главным орудием подобной политики стал Крестьянский банк. Деятельность этого учреждения, созданного еще в 1882 г., приобрела при Столыпине грандиозный размах. Уже в 1906 г. банк получил в свое распоряжение удельные и часть казенных земель. А главное – ему были выделены значительные средства для скупки помещичьих земель. Напуганные крестьянскими волнениями помещики продавали свои земли охотно: только в 1906-1907 гг. банк скупил свыше 2,7 млн десятин земли. Затем этот процесс пошел на спад, но все же в 1908-1916 гг. помещики продали банку еще около 2 млн десятин.

В конце XIX – начале XX в. переселение крестьян из густонаселенных центральных и южных губерний Европейской России на восток было довольно заметным явлением, особенно после постройки Транссибирской железной дороги. С 1896 по 1905 г. в Сибирь переселилось более 1 млн человек (примерно столько же, сколько за весь XIX в.). Однако по-настоящему массовым этот процесс стал после первой русской революции: только в 1907-1910 гг. в Сибирь переселилось более 1,5 млн человек.

В отличие от дореволюционного периода, когда переселение носило преимущественно стихийный характер, столыпинское правительство поощряло этот процесс и в то же время стремилось упорядочить его, взять под свой контроль. По мнению Столыпина, «разумно организованное переселение», с одной стороны, облегчало решение аграрного вопроса в тех губерниях – прежде всего черноземных, где крестьяне страдали от малоземелья; с другой – позволяло создать массу «крепких хозяйств» на востоке страны, инициировать хозяйственное освоение Сибири. При этом правительство стремилось более или менее обеспечить возможность переселенцам заниматься сельским хозяйством.

В связи с этим с 1906 г. все большее значение в правительственных структурах, занятых решением аграрного вопроса, начинает приобретать Переселенческое управление, которое подыскивало на востоке территории, пригодные для земледелия. Эти территории ежегодно распределялись между губерниями Европейской России: каждая из них получала определенное число долей в разных районах Сибири. Затем эти доли распределялись между уездами, население которых посылало ходоков на разведку. Если новые земли, отведенные Переселенческим управлениям, удовлетворяли ходоков, они официально закреплялись за уездом. Возвратившись на родину, ходоки рассказывали об увиденном, после чего по их маршруту отправлялись целые партии переселенцев.

Правительство, оказывало переселенцам определенную поддержку. Так, они оплачивали свой проезд по железной дороге по льготному, так называемому переселенческому, тарифу, который был значительно ниже общего (в среднем дорожные расходы одной семьи уменьшались благодаря этому на 80 рублей). Был создан особый тип пассажирского вагона, впоследствии названный «столыпинским», специально предназначенный для переселенцев и отличавшийся относительной комфортабельностью. Казенные земли в Сибири закреплялись за крестьянами даром. Тем, кто получал участки в тайге и других с трудом осваиваемых местах, выделялась ссуда до 300 рублей.

Вопреки столыпинским лозунгам «обогащаться» и «ставить на сильных и трезвых», новые реформы одновременно сохраняли и в некоторых случаях расширяли традиционную правительственную систему бюрократической опеки, главным образом путем создания огромного чиновничьего аппарата – специально для проведения реформ – и превращения института земских начальников в орудие социального переустройства. Различные преграды препятствовали развитию земельного рынка: сохранились ограничения крестьян в их праве распоряжаться земельными наделами, устанавливались максимальные и минимальные размеры земельного участка, которым можно было владеть. Поэтому только что созданные формы крестьянской собственности правильно назывались не «частной», а «личной».

Особую неприязнь правых вызывал проект реформы местного управления и самоуправления, разрабатываемый правительством одновременно с аграрной реформой – с 1906 г. Действовавшая в России система местного управления основывалась на явно устаревших сословных началах.

Подобную систему, воплощавшую дух сословного неравенства, Столыпин собирался изменить следующим образом. Прежде всего, должно было быть ликвидировано сословное крестьянское управление. Его функции переходили к бессословному волостному земству, выборы в которое должны были происходить на основе сравнительно невысокого имущественного ценза, открывавшего путь в этот орган наряду с помещиками представителям все тех же «крепких хозяев». В то же время в состав волости включались не только крестьянские, как раньше, но и помещичьи земли, причем на них перекладывалась и часть волостных денежных повинностей. Таким образом, создавалась та «мелкая земская единица», о которой так мечтали либералы и которая должна была стать краеугольным камнем местного управления. По тому же образцу – на основе бессословности и имущественного ценза – должны были проходить выборы в уездное и губернское земства, что неизбежно увеличило бы количество представителей от зажиточного крестьянства. Одновременно с этим предполагалось провести и реформу местного административного управления. Центр его тяжести предполагалось перенести из губернии в уезд, создав там единую систему правительственных учреждений вместо разрозненных ведомств, каждое из которых подчинялось своему губернскому начальству. Во главе этой системы вместо уездного предводителя дворянства должен был встать назначаемый сверху уездный начальник, обладавший по отношению ко всем уездным правительственным учреждениям такой же властью, какой обладал губернатор в масштабах губернии.

В 1910 г. этот проект был принят Думой, которая к тому же вдвое понизила избирательный ценз, предоставив еще большие возможности в новых земствах крестьянским гласным.

4 марта 1911 г. Госсовет отклонил статью о национальных куриях, нанеся удар в самое сердце столыпинского законодательства. При этом правые заранее заручились поддержкой царя. А 1 сентября 1911 г. во время торжеств, происходивших в Киеве по случаю открытия земских учреждений, Столыпин был смертельно ранен в оперном театре.

§ 3. Законодательные акты Временного правительства и создание Учредительного собрания

В февральском государственном перевороте принимали участие различные общественные и политические силы: уставшее от войны население, возбужденное революционной агитацией; армия; политические партии социалистического типа; думские буржуазные партии.

27 февраля 1917 г. в Петрограде после краткого периода относительно мирных демонстраций начались перестрелки. В ночь на 28 февраля члены Государственного совета направили Николаю II паническую телеграмму о полном бессилии власти, а в Государственной Думе тем временем решался вопрос о неподчинении Указу о роспуске на каникулы. Срочно был создан Временный комитет для формирования состава правительства из думских партий.

Вечером 1 марта 1917 г. был издан Приказ № 1. Он был адресован всем солдатам гвардии, артиллерии и флота для немедленного исполнения, а рабочим Петрограда – для сведения. В первом пункте Приказа предписывалось немедленно создать комитеты «из выбранных представителей от нижних чинов» во всех ротах, батальонах, полках, парках, батареях, эскадронах, в отдельных службах разного рода военных управлений и на судах военного флота. Второй пункт требовал избрать представителей в Петроградский совет от тех частей, которые еще не имели в Совете своих депутатов. В третьем пункте провозглашалось, что воинская часть в политических выступлениях должна подчиняться Совету рабочих и солдатских депутатов и своим комитетам. Таким образом, первые три пункта Приказа № 1 посвящались созданию самостоятельной и отдельной от офицеров организации солдат в каждой воинской части и объявляли систему этих организаций подчиненной в политическом отношении Петроградскому совету. Эти пункты имели отрицательное значение для обеспечения перехода петроградского гарнизона на сторону революции и раскола армии, лишали Временный комитет Государственной Думы возможности опереться на военную силу в момент его переговоров с исполкомом Петроградского совета об организации правительственной власти. Важность этих мер подчеркивалась следующим пунктом, определяющим отношение солдат к Государственной Думе и ее Военной комиссии: «Приказы Военной комиссии и Государственной Думы следует исполнять за исключением тех случаев, когда они противоречат приказам и постановлениям Совета рабочих и солдатских депутатов». Издание приказа ускорило создание Временного правительства, Декларация о создании которого вышла 3 марта 1917 г.

Декларация Временного правительства о его составе и задачах явилась результатом компромисса между меныпевистско-эсеровским руководством исполкома Совета и Временным комитетом Государственной Думы. Этот компромисс был достигнут сравнительно легко, так как проект соглашения эсеров и меньшевиков не включал вопросы о войне и мире, аграрный вопрос, вопрос о 8-часовом рабочем дне и т. д. Переговоры с Временным комитетом вели председатель Петроградского Совета Н. С. Чхеидзе и члены исполкома. Временный комитет принял предложения Совета, которые затем вошли в состав Декларации в качестве ст. 1-3 и 5-7. В первую очередь Временный комитет отверг предложение Совета о немедленном провозглашении демократической республики, и представители Совета согласились с предложением передать вопрос о форме правления Российского государства на решение Учредительного собрания, созыв которого должен был стать ближайшей целью Временного правительства. Временный комитет не согласился и с предложением об организации армии на началах самоуправления. В результате была принята формулировка, нашедшая отражение в ст. 8 Декларации. Не было включено в Декларацию и предложение Совета о предоставлении всем национальностям прав национального и культурного самоуправления.

Развитие Российского государства от феодального к буржуазному не могло, конечно, не отразиться на развитии его права, законодательства. Свод законов Российской империи продолжал действовать и при Временном правительстве.

Период после февральской революции характеризуется не столько изданием законов, сколько их подготовкой в ожидании созыва Учредительного собрания; готовился в том числе и проект Конституции Российской республики, который предполагалось внести на рассмотрение Учредительного собрания.

Буржуазное Временное правительство расширило политические права граждан, в частности известное значение имело постановление от 18 марта 1917 г. об отмене вероисповедных и национальных ограничений. Были сделаны некоторые шаги и для уравнения женщин в правах с мужчинами. Но в большей мере в тот период политические права осуществлялись явочным порядком.

Вопрос о земле был главным в истории Государственной Думы, его пыталось решить крестьянство и после февральских событий. Кадеты, преобладавшие первоначально во Временном правительстве, планировали выкупить землю у помещиков и продать ее крестьянам. Эсеры стояли за безвозмездную передачу земли крестьянам, но соглашались ждать решения аграрного вопроса до Учредительного собрания. А большевики требовали немедленной передачи всей земли тем, кто ее обрабатывает. Временное правительство не посмело провести кадетскую программу в жизнь, решив «потянуть» до Учредительного собрания. Об этом свидетельствует его постановление от 19 марта 1917 г. Единственное, что обещало Временное правительство, чтобы унять нетерпение масс, – развернуть немедленно подготовительные меры, для чего создавался специальный земельный комитет. Вместе с тем 25 марта 1917 г. был издан Закон о хлебной монополии, ущемлявший свободную торговлю хлебом. Пошло Временное правительство и на некоторые шаги в сторону непосредственного вмешательства в земельные права помещиков. В постановлении от 11 апреля 1917 г. об охране посевов содержалась норма, по которой местным продовольственным комитетам разрешалось изымать незасеваемые земли и принимать меры к их использованию по прямому назначению.

Хотя временное правительство и стремилось сохранить в неприкосновенности старую государственную машину, оно вынуждено было санкционировать многое из того, что уже совершилось в результате революционных действий народных масс. Последовало упразднение Департамента полиции: взамен Временное правительство создало в системе Министерства внутренних дел новый орАн, который сначала назывался Главным управлением общественной полиции, а затем – Главным управлением по делам милиции. Были ликвидированы Министерство императорского двора и Канцелярия царя.

Проблема правового регулирования трудовых отношений вызвала необходимость появления Министерства труда. Основная функция этого Министерства состояла в том, чтобы примирить рабочих с предпринимателями. Среди новых министерств создаются Министерство продовольствия и Министерство призрения (ведало благотворительными учреждениями). Учреждаются Экономический совет – для выработки общих планов организации народного хозяйства, Главный экономический комитет – для регулирования хозяйственной жизни страны. В августе упраздняется Святейший Синод и должность оберпрокурора Синода. Взамен создается Министерство вероисповеданий, которое состояло из Департамента по делам православной церкви и Департамента иноверческих религий.

В марте 1917 г. при Министерстве юстиции учреждается Чрезвычайная следственная комиссия для расследования противозаконных действий по должности бывших министров, главноуправляющих и других высших должностных лиц. После июльских событий Временное правительство создало специальную комиссию по расследованию фактов противоправительственных выступлений в Петрограде 3-4 июля 1917 г.

Временное правительство не успело провести Учредительное собрание. Было лишь создано Особое совещание, подготовившее избирательный закон, и назначен сроквыборов наноябрь. 14сентября 1917г. было создано Демократическое совещание, которое высказалось за создание третьего коалиционного Временного правительства. Оно избрало постоянно действующий орган в составе 555 человек – Временный совет Республики, или Предпарламент – для осуществления контроля за деятельностью Временного правительства.

Временному правительству пришлось пойти на уступки и санкционировать революционные суды, созданные по инициативе трудящихся масс. Приказом министра юстиции от 3 марта 1917 г. в Петрограде учреждались временные суды, которые действовали в составе мирового судьи (председатель) и двух представителей (от армии и рабочих). Судебное разбирательство было устным и гласным, приговоры вступали в законную силу немедленно и обжалованию не подлежали. Однако министр юстиции в порядке надзора мог отменить любой приговор временного суда. Просуществовали временные суды недолго. Последовала отмена наказаний розгами, надевания наручников и кандалов, применения смирительной рубашки.

У буржуазного правительства не было намерений коренным образом изменять право, действующее во времена царизма. Оставались в силе основные источники права. Все же в области государственного права произошли существенные изменения. Прежде всего последовала отмена «Основных государственных законов» 1906 г., которые подробно регламентировали права императора. Был создан специальный орган – Юридическое совещание, на которое возлагалась выработка проектов наиболее важных законодательных актов. Оно выделило специальную комиссию из специалистов в области государственного права для подготовки текста проекта конституции. Комиссия подготовила проект, которому не суждено было стать законом. За основу было взято несколько измененное царское законодательство.

По требованию масс Временное правительство 12 марта 1917 г. отменило смертную казнь с заменой ее срочной или пожизненной каторгой. Однако уже 12 июля 1917 г. последовало введение смертной казни на фронте. Одновременно создавались военно-революционные комитеты для применения немедленных репрессий. В этих судах практически отсутствовало право обвиняемого на защиту, приговоры не подлежали обжалованию.

6 октября 1917 г. Временное правительство в условиях развивавшихся революционных событий было вынуждено издать постановление о роспуске IV Государственной Думы. Одновременно были признаны утратившими силу полномочия выборных членов Государственного совета. Должности членов Государственного совета по назначению были упразднены Временным правительством еще с 1 мая. Характерно, что в постановлении речь шла не об упразднении Государственной Думы как института, а лишь о роспуске Думы IV созыва, срок полномочий которой уже и так истекал.

В постановлении о роспуске Государственной Думы эта акция увязывалась с созывом Учредительного собрания. Таким образом Временное правительство хотело установить преемственную связь между названными органами.

Первые практические шаги к созыву Учредительного собрания были сделаны еще 27 февраля 1917 г. Депутаты только что распущенной Думы собрались в зале Таврического дворца на частное совещание, в ходе которого сложились четыре основные группы предложений об Учредительном собрании. Одним из предложений было объявление Государственной Думы Учредительным собранием. Однако идея эта не прошла, был создан лишь Временный комитет. В Декларации Временного правительства о его составе и задачах содержались обещания немедленно начать подготовку к созыву Учредительного собрания, «которое установит форму правления и конституцию страны». Временное правительство не спешило с созывом этого Собрания, откладывая решение всех кардинальных вопросов жизни России: земельного, национального, вопроса о мире и т. д.

Временное правительство поставило вопрос об избирательном законе в начале марта. Уже 8 марта оно решило поручить своему Юридическому совещанию приступить к разработке плана мероприятий по созданию Положения о выборах. Затем было создано Особое совещание для подготовки проекта Положения. Особое совещание было достаточно широкой коллегией. Председатель его, а также товарищи председателя были назначены Временным правительством, остальные члены назначались или приглашались им. Первоначально в Особое совещание входило 64 члена, в июле их стало 82. В состав Совещания было включено прежде всего 12 специалистов по государственному праву, статистике (профессор В. М. Гессен, профессор С. А. Котляревский, сенатор В. Д. Набоков и др.). Специально были включены представители партий – от левых октябристов до большевиков. В состав Совещания были введены также представители нерусских национальностей.

Первое заседание Особого совещания было открыто министром-председателем Временного правительства князем Г. Е. Львовым. Напутствие Совещанию дал и его председатель Ф. Ф. Кокошкин. На следующий день, 26 мая, состоялось заседание комиссий Совещания. Комиссию об условиях осуществления активного и пассивного избирательного права возглавил В. Д. Набоков, комиссию о системах избирательного права – В. М. Гессен. Работа этих комиссий и обсуждение их материалов на пленуме Особого совещания сыграли основополагающую роль в разработке проекта Положения о выборах Учредительного собрания.

В соответствующей комиссии, а затем и на пленуме Особого совещания разгорелся спор о возрастном цензе. Кадеты предложили установить этот ценз на уровне 21 года, чтобы он совпал с возрастом гражданской дееспособности. Однако они готовы были уступить предложению Петроградского совета, о снижении возрастного ценза до 20 лет.

Существенный спор возник по поводу лишения избирательных прав. Практически он сосредоточился на проблеме дезертиров. Значительная часть авторов, расценивая дезертирство как политическую акцию, возражала против предложения о лишении дезертиров избирательных прав.

В конце мая – начале июня 1917 г. Особое совещание определило систему выборов, предложив наиболее прогрессивный для того времени принцип пропорциональности, т. е. принцип избрания депутатов по партийным спискам в соответствии с процентом поданных за список голосов. 9 июня 1917 г. был решен вопрос и о числе мест в Учредительном собрании. Осенью Временное правительство уточнило число депутатов, установив 700 мест для гражданского населения, 30 – для оккупированных районов и 125 – для армии и флота. Избирательными округами признавались губернии с таким расчетом, чтобы один депутат приходился примерно на 200 тыс. человек населения. В особые округа были выделены Петроград и Москва.

Основная работа над проектом была проведена до 2 августа, закончена 2 сентября. А 23 сентября 1917 г. Временное правительство закрыло Особое совещание как выполнившее свою задачу. В результате был создан проект избирательного закона. Он свидетельствовал о достаточно высоком уровне буржуазной правовой мысли в России. Положение о выборах в Учредительное собрание по основным параметрам стояло вровень с наиболее передовыми избирательными законами того времени или даже превосходило их.

Состав избирательного корпуса в России был шире, чем в других странах. Прежде всего, избирательные права получили женщины. Кроме того, ни в одном государстве не признавались избирательные права за военнослужащими. Отменялись в России и имущественный ценз, цензы оседлости и грамотности. Не было в законе никаких ограничений по национальному или вероисповедному принципу. Больше того, предусматривались некоторые гарантии для нерусского населения. Так, ст. 60 допускала, что избирательные бюллетени могут составляться с переводом на любой нерусский язык.

Положение о выборах принималось Временным правительством по частям. Уже 20 июля, не дожидаясь окончания всей работы над законом, оно ввело в действие первую часть, охватывающую гл. 1-5 первого раздела. 11 сентября Временное правительство утвердило вторую часть Положения о выборах, включавшую в себя гл. 4-10 первого раздела и весь второй раздел. В этот раз специальный вводный закон не был издан. Наконец, 23 сентября была утверждена третья часть Положения о выборах, а 2 октября 1917 г. – инструкция к этому разделу.

Хотя уже 3 марта 1917 г. в «Отказе Великого князя Михаила Александровича от восприятия верховной власти впредь до установления в Учредительном собрании образа правления и новых основных законов государства Российского» впервые нашла законодательное воплощение идея выборов в Учредительное собрание, только 9 августа было решено провести выборы на основе избирательного закона. Выборы были назначены на 12 ноября. Они проводились уже тогда, когда Временное правительство было низложено и к власти пришли Советы, созданные в феврале 1917 г.