1.   ПОНЯТИЕ И СУщНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Государство и государственное управление

государственное управление как профессиональная деятельность. Понятие государственного управления: правовой, политический, ме- неджериальный аспекты.

основные характеристики государственного управления. функции и методы государственного управления.

особенности государственного управления. отличия государствен- ного управления от управления в коммерческой сфере.

Вопросы для самоконтроля

1.      Что такое управление? Чем отличается управление от объектив- ной саморегуляции и стихийных механизмов? какое место занимает че- ловек в управлении?

2.      назовите характерные черты управляющего воздействия.

3.      какие существуют виды управления? в чем их различия?

4.      Что является объектом и предметом в науке государственного управления?

5.      в чем заключается специфика государственного управления?

6.      Что такое типичное и уникальное в государственном управле- нии? какова зависимость между ними?

7.      Чем определяется необходимость государственного управ- ления?

8.      дайте характеристику функций государственного управления и оснований выделения их видов.

9.      По каким признакам можно квалифицировать методы государ- ственного управления?

10.   в чем отличие государственного управления от менеджмента в сфере бизнеса?

11.   каково современное состояние и тенденции развития государ- ственного управления в россии?

Задания для самостоятельной работы

Задание 1. Анализ понятия «управление». Цель: проанализировать понятие «управление». Задание:

Проанализировать информацию:

«а. файоль дал классическое определение научному управлению2:

«управлять — значит:

·  предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать програм- му действия;

·  организовывать, то есть строить двойной — материальный и со- циальный — организм учреждения;

·  распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать;

·  координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия;

·  контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».

ответить на вопрос:

·  можно ли данное определение использовать для характеристики государственного и муниципального управления? ответ аргумен- тируйте.

Задание 2. Анализ понятия «управление». Цель: проанализировать понятие «управление». Задание:

Проанализировать информацию:

«видный английский философ м. оукшотт, возглавлявший в 50–60-е годы кафедру политической науки лондонской школы экономики, пи- сал: «управление становится особой ограниченной сферой деятельно- сти по обеспечению и поддержанию общих норм поведения, которые рассматриваются не как предписания, навязывающие основные виды, деятельности, а как средства, предоставляющие людям возможность заниматься по своему усмотрению любой деятельностью»3.

ответить на вопрос:

·  Согласны ли вы с данным суждением? ответ аргументируйте.

2 Файоль А. общее и промышленное управление / пер. с франц. м.:, 1992.

151 с. (классики менеджмента. вып. 2).

3 Oakshott М. Rationalism in Politics and other Essays. L., 1962. P. 184.

Задание 3. Анализ понятия «административно-государственное управление».

Цель: проанализировать понятие «административно-государствен- ное управление».

Задание:

1.  Проанализировать информацию:

французский политолог р. грегори в своей монографии «француз- ская гражданская служба» дает определение административно- государственного управления как «особой социальной функции, на- правленной на упорядочение развития в интересах всего общества, где государственный чиновник выступает специальным агентом власти»4.

английские политологи джон гринвуд и дэвид вильсон полагают, что административно-государственное управление — «это деятель- ность, организация институтов и предметов изучения»5.

2.  ответить на вопрос:

·   какая из двух позиций и почему вам представляется более пред- почтительной?

Задание 4. Функции государственного управления.

Цель: проанализировать функции осударственного управления.

Задание:

1.  Проанализировать информацию6:

«в менеджменте как процессе выделяют следующие важнейшие функции управленческого труда:

1)  планирование постановка целей и разработку путей их дости- жения;

2)  организация — разделение и кооперация труда, в том числе создание организационных структур, делегирование полномо- чий, организация взаимодействий;

3)  мотивация, стимулирование — побуждение работников к эф- фективному достижению целей;

4)  контроль — проверка полученных результатов.

2.  ответить на вопрос:

·  

4 Gregoire R. The French civil service. Brussels, 1974. P. 15–22.

5 Greenwood J., Wilson D. Public administration in Britain. Wimchester, 1984. P. 1.

6 теория государственного и муниципального управления: учеб.-метод. ком- плекс / и. н. барциц , а.а. акмалова, в. г. вишняков и др. // под общ. ред. и.н. бар- цица. м.: изд-во мигСу рагС, 2010. С. 35.

Задание 5. Методы государственного управления.

Цель: проанализировать содержание методов осударственного управления.

Задание:

1.  Проанализировать информацию:

«в менеджменте, понимая под методом управления инструмент вза- имодействия субъекта на объект и одновременно способ их взаимо- действия, различают три вида методов управления7:

1.   административные методы управления основаны на отноше- ниях властности, юридически очерченных при формировании систе- мы управления. они включают в себя опору на законодательные и различного уровня подзаконные акты, на нормы и нормативы, офи- циально действующие в пределах всего пространства управления. наиболее типичны проявления таких методов управления на уровне предприятия в виде приказов и распоряжений, норм и нормативов, правил и указаний.

2.  экономические методы управления основаны на возможности использования экономических отношений элементов социально- экономической системы в целях ее более эффективного функциони- рования и развития. так, для предприятий (фирм) сюда относят фор- мы организации заработной платы и материального стимулирова- ния, подход к персоналу как совладельцам предприятия, способы участия работников в прибыли предприятия и т.д.

3.     Социально-психологические методы управления учитывают социальные и психологические статусы людей, которые определяют их формальные роли в структуре и процессах управления. напри- мер, на роль руководителя подразделения целесообразно назначать лицо, имеющее статус неформального лидера с определенными па- раметрами характера и темперамента, применение в качестве воз- действия на коллектив предприятия таких категорий, как имидж фирмы, гордость за ее качественные и масштабные характеристики и т.п.».

2.  ответить на вопрос:

·  можно использовать характеристику, данную специалистами в области менеджмента, для изучения методов государственного и муниципального управления?

7 Ребрин Ю.И. основы экономики и управления производством: конспект лекций. таганрог: изд-во трту, 2000. 145 с. URL: http://www.aup.ru/books/ m47/8_1.htm.

Задание 6. Методы стимулирования и убеждения в государ- ственном управлении.

Цель: проанализировать особенности методов стимулирования и убеждения в государственном управлении.

Задание:

Проанализировать информацию:

«н.м. конин считает, что «в применении различных мер материаль- ного и морального поощрения в рамках метода убеждения и метода стимулирования имеются весьма существенные различия, которые и обусловливают своеобразие и самостоятельность стимулирования в системе методов реализации исполнительной власти (методов управ- ления).

во-первых, метод стимулирования предполагает заранее предусмо- тренное правовыми нормами применение определенных видов и мер материального и морального поощрения при достижении конкретных, также заранее обусловленных, количественных и качественных показа- телей и результатов работы подчиненных лиц и руководимых объек- тов, тогда как применение различных мер материального и морально- го поощрения в рамках метода убеждения осуществляется по воле и усмотрению начальства без каких-либо заранее оговоренных условий и показателей их работы.

Bo-вторых, организующее волевое воздействие на деятельность подчиненных лиц и руководимых объектов оказывается здесь ранее достижения определенного результата и действует во время его полу- чения, определяя и направляя их действия и поведение в целом к ими же самими поставленной цели. достигая определенных заранее обу- словленных результатов и показателей работы, действующий субъект здесь как бы сам себя поощряет, независимо от произвольной воли управляющего субъекта.

в-третьих, применение соответствующих мер материального или морального стимулирования при выполнении заранее определенных условий и достижении обусловленных конкретных показателей объек- тивно гарантировано и защищено возможностью обращения к админи- стративному и судебному способам государственной защиты.

в-четвертых, хотя сфера применения метода стимулирования и ши- рока, но все же более ограничена, чем применение различных мер мате- риального и морального поощрения как побудительных и оценочных моментов в рамках использования убеждения как всеобщего метода управления. так, в отраслях социально-культурной области (образова- ние, здравоохранение, культура) применение стимулирования крайне

ограничено, а в отраслях административно-политической деятельности государства (министерства обороны, внутренних дел, федеральная служ- ба безопасности и др.) во многом и вовсе исключено, потому что нельзя стимулировать количество задержаний, доставлений, количество и сум- мы взысканных штрафов и т.д.

Стимулирование как метод государственного управления применя- ется в отношении как физических, так и юридических лиц. инициативная и результативная деятельность различных категорий государственных и муниципальных служащих, например, стимулируется установлением для них различных льгот и привилегий (персональные автомобили, дачи, различного рода надбавки и выплаты, льготы по налогообложению, квартплате и т.д.).

Средствами стимулирующего управленческого воздействия орга- нов государственной исполнительной власти на деятельность органи- заций выступают установленные государством льготы (налоговые, фи- нансовые и др.), квоты (установление физических и стоимостных пока- зателей на производство, экспорт, импорт определенной продукции), установление льготных режимов производственно-хозяйственной дея- тельности на определенных территориях и в регионах (зоны свобод- ной торговли, льготного предпринимательства и т.д.) и другие стимули- рующие средства организационно-экономического характера»8.

2. ответить на вопрос:

·  Согласны ли вы с данной точкой зрения? аргументируйте ваш от- вет.

Задание 7. Принятие управленческих решений.

Цель: проанализировать «ловушки группового мышления» при при- нятии управленческих решений.

Задание:

1.  Проанализиовать информацию:

«По мнению и.а. василенко, «групповое обсуждение может пойти по ложному пути, если заранее не учесть несколько факторов, которые специалисты называют ловушками группового мышления. ниже приво- дятся семь наиболее распространенных ловушек:

·  ограничение дискуссии до обсуждения одного из предлагаемых способов решения проблемы, который представляется как наи- лучший вариант;

8 Конин Н.М. административное право россии в вопросах и ответах: учеб. по- собие. 3-е изд., перераб. и доп. м.: изд-во «Проспект», 2010. 256с. URL: http://lib. rus.ec/b/208606/read.

·   блокирование информации, не соответствующей избранному проекту решения;

·   упрощение ситуации, вследствие чего она воспринимается схема- тично и односторонне;

·   пренебрежение при анализе планируемых социальных измене- ний факторами, мешающими реализации избранной альтернати- вы действия (например, бюрократическая инерция, сопротивле- ние противников данного проекта и т.д.);

·   односторонняя переоценка или недооценка действительного масштаба планируемого решения (учет только текущих или крат- косрочных последствий);

·   тенденциозное приписывание позитивных следствий определен- ному решению проблемы, а негативных — факторам, действую- щим независимо от него;

·   односторонняя сосредоточенность на положительных факторах решения проблемы и пренебрежение отрицательными следстви- ями»9.

2.  ответить на вопрос:

·   какие факторы наиболее часто не учитываются в подготовке и принятии управленческих решений? Поясните ответ конкретны- ми примерами.

Задание 8. Сходство и различие менеджмента в государствен- ном и частном секторах.

Цель: проанализировать сходство и различие пожходов к менед- жменту в государственном и частном секторах.

Задание:

Заполнить таблицу 1, отразив различия во взглядах исследователей относительно отличительных черт менеджмента в государственном и частном секторах.

9 Василенко И.А. административно-государственное управление в странах

Запада: Сша, великобритания, франция, германия: учеб. пособие. 2-е изд., пе- рераб. и доп. м.: издательская корпорация «логос», 2001. 200 с. URL: http://sbib- lio.com/biblio/archive/vasilenko_admin-gos_upr/4.aspx.

Таблица 1

Сравнительная характеристика менеджмента в государственном и частном секторах

2. Сформулируйте общие черты менеджмента в государственном и частном секторах. Поясните ответ конкретными примерами.

Задание 9. Отличие государственного управления от менед- жмента.

Цель: проанализировать понятия «государственно-администра- тивное управление» и «менеджмент».

Задание:

Проанализировать информацию:

«исследования эффективности в области теории менеджмента ока- зали серьезное влияние и на подходы к эффективности в сфере административно-государственного управления. как пишут специали- сты, здесь сложилось, по меньшей мере, два основных подхода или две парадигмы10.

Первый из них исходит из того, что государственно-администра- тивное управление не столь кардинально отличается от менеджмента, чтобы заниматься разработкой особой теории эффективности в данной области. в этом случае считается возможным адаптация разработанных в теории менеджмента концепций эффективности к сфере государ- ственно-административного управления. как отмечал известный спе- циалист в области теории административного менеджмента г. Саймон,

«в административном управлении и в управлении частной компанией требуются многие одинаковые навыки. Специалист по статистике мог бы перейти из крупной страховой компании в статистическое управление

10 Сунгуров А. впоискахкритериевэффективностиинститутауполномоченно- го по правам человека. URL: http://d1.hse.ru/data/2010/05/13/1216418507/в%20 поисках%20критериев%20эффективности%20инстит..лномоченного%20 по%20правам%20человека.pdf.

министерства труда в вашингтоне и обнаружить, что его функции прак- тически не изменились»11. исходя из этого подхода, он далее определя- ет эффективность следующим образом: «в тех ситуациях, где мы готовы разделять средства и цели, мы можем определить эффективность как максимизацию достижения наших целей путем использования ограни- ченных нейтральных средств. именно это значение термина имеет больше всего отношения к традиционной теории управления»12.

вместе с тем он отмечает сложность четкого определения в случае государственного управления понятия цели, которое в большой степе- ни зависит от тех ценностей, которые мы разделяем, а ценности эти мо- гут быть существенно различными.

в рамках второго подхода, как отмечает в своей диссертационной ра- боте д.Ю. Знаменский13, эффективность государственного управления рассматривается в контексте теории политического управления. При этом государственное управление анализируется не как управление в одной из разновидностей систем со специфическими целями, а как один из важных аспектов системы государства, включающий наряду с ним властный и нормативно-правовой аспекты. в соответствии с этим подхо- дом, синтезирующим в себе системный, синергетический, деятельност- ный и бихевиористский подходы, государство и государственная власть должны рассматриваться в качестве особого рода систем».

2. ответить на вопрос:

·   С какой точкой зрения вы согласны? аргументируйте ответ.

Для информации

эффективность — соотношение результатов деятельности и затра- ченных на их достижение трудовых и материальных ресурсов.

11 Саймон Г.Л., Смитбург Д.Х., Томпсон В.Л. менеджмент в организациях. м., 1995. С. 27–28.

12 Саймон Г.Л., Смитбург Д.Х., Томпсон В.Л. менеджмент в организациях. м., 1995. С. 270–271.

13 Знаменский Д.Ю. дис… на соискание ученой степени кандидата политиче- ских наук, 2007.

Задание 10. Анализ различий российского и зарубежного ме- неджмента.

Цель: проанализировать различия российского и зарубежного ме- неджмента.

Задание:

1.  используя рекомендуемую литературу и личный опыт, заполнить таблицу 2, описав подходы к реализации менеджмента в россии.

2.  Проанализировать и сопоставить реализацию подходов к менед- жменту в россии и зарубежных странах, которые, по мнению специали- стов, различаются по следующим позициям14:

·  внешняя среда (в силу различий исторического развития);

·  менталитет народа (взгляды, привычки, психология, нравствен- ный уровень).

Таблица 2

Сравнительная характеристика подходов

к менеджменту в России и зарубежных странах

14 теория государственного и муниципального управления: учеб.-метод.

комплекс / и. н. барциц , а.а. акмалова, в. г. вишняков и др. // под общ. ред. и.н. барцица. м.: изд-во мигСу рагС, 2010. С. 37.

3.  ответить на вопрос:

·   можно ли на основе данного сравнительного анализа говорить об аналогичных различиях в системах государственного и муници- пального управления в россии и в зарубежных государствах?

4.    используя рекомендуемую литературу, заполните таблицу для японии. Сделайти вывод о различии в реализации подходов к менед- жменту в россии, Сша, Западной европе и японии.

Рекомендуемая литература

1.  Пивоваров С.Э., Максимцев И.А. Сравнительный менеджмент: учеб- ник для вузов. СПб.: Питер, 2008. 480 с.

2.  Удалов Ф.Е., Удалов О.Ф., Алехина О.Ф. менеджмент: американский и японский подходы: учеб. пособие. н. новгород: изд-во ннгу, 1999. 53 с.

3.  Гапонова О.С. направления использования отечественного и за- рубежного опыта мотивации персонала организаций. URL: http://www. hse.ru/data/2011/08/24/1208427989/вестник%202011%20-1.doc.

Тесты для самоконтроля

Тестовые задания закрытой формы

1.       к характерным признакам государственного управления относится:

1)  сосредоточение власти у центральных органов;

2)  исполнительно-распорядительный характер;

3)  административно-территориальный принцип;

4)  обеспечение стабильной деятельности аппарата управления.

2.          к методам прямого административного регулирующего воздей- ствия со стороны органов государственной власти на соответствующие объекты управления не относится:

1)  правовое регулирование;

2)  налогообложение;

3)  принуждение;

4)  государственный контроль.

3.          к методам косвенного административного регулирующего воз- действия со стороны органов государственной власти на соответствую- щие объекты управления не относится:

1)  правовое регулирование;

2)  налогообложение;

3)  размещение государственных заказов;

4)  демократизация управления.

4.         научно обоснованные и законодательно закрепленные положе- ния, в соответствии с которыми строится, функционирует и развивает- ся система государственного управления, называются:

1)  методами государственного управления;

2)  средствами государственного управления;

3)  принципами государственного управления;

4)  функциями государственного управления.

Тестовые задания открытой формы

1.                                                                       — это целенаправ- ленное, организующее и регулирующее воздействие государства (че- рез систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей.

2.  основные направления деятельности государства и его структур, обусловленные целями, социально-политической сущностью и харак- тером стоящих перед государством задач называются                                                                                государства.

3.                                                      государственного управления реализуются через управленческие функции государственных органов.

4.                                                функции государственного управ- ления отражают сущностные моменты и присутствуют практически в любом управленческом взаимодействии его субъектов и объектов.

5.                                                 функции государственного управ- ления находят свое воплощение в конкретных проявлениях всего много- образия возникающих на практике ситуаций, где необходимо действо- вать только от имени государства, реализуя его компетенцию.

6.   Способы и приемы целенаправленного воздействия на участни- ков управленческих отношений с целью реализации функций управле- нияирешенияпоставленныхзадач,называются                               управления.

7.  государственная                                  — право и возможность государства регулировать общественные отношения, определять пра- вила (нормы) поведения и деятельности человека, а также создаваемых им структур.

Является ли утверждение верным?

1.   объектом науки государственного управления является государ- ство и его аппарат, различные подразделения органов публичного го- сударственного и муниципального управления, как в целом, так и в от- дельных его частях, подсистемах и институтах.

2.    Социально-организационные функции государственного управ- ления нацелены на организацию, упорядочение, активизацию деятель- ности всех структур государственного аппарата, придание ей опреде- ленности и динамизма.

3.   внутриорганизационные функции государственного управления нацелены на организацию, упорядочение, активизацию деятельности всех структур государственного аппарата, придание ей определенно- сти и динамизма.

Тестовые задания на установление соответствия

1.   Соответствие между концепциями происхождения государства и их содержанием:

Концепции происхождения государства                            Содержание концепций происхождения государства

1)  Теологическая.                                А) Результат договора между правящей элитой и обществом.

2)  Патерналистская.                                 Б) Божественное происхождение государства.

3)  Общественного договора.                          В)

Государство есть результат разделения общества на классы, правление экономически господствующего класса.

4)  Классовая (марксистская).                         Г) Государство как результат объединения семей.

2.   Соответствие между видами государственного управления и их содержанием:

Виды государственного управления

Содержание видов государственного управления

1)   Стратегическое.                   А) Предполагает конкретные действия по реализации намеченных целей.

2)   Тактическое.                      Б) Решает текущие или возникающие в результате нежела- тельных отклонений задачи.

Предполагает долгосрочную ориентацию развития

3)   Оперативное.                      В)

общества по отдельным направлениям, сферам, объектам и территориям.

Основная литература

1.  конституция российской федерации.

2.  Атаманчук Г.В. теория государственного управления: учебник. м.: изд-во «омега-л», 2010. 525 c. (университетский учебник).

3.  Охотский Е.В. государственное управление в современной рос- сии: учеб.-метод. комплекс. м.: мгимо мид рф, 2008. 548 c.

4.  классики государственного управления. м. мгу, 2004:

·  Вудро Вильсон. наука государственного управления.

·  Мертон Роберт К. бюрократическая структура и индивидуаль- ность.

·  Саймон Герберт А. Поговорки управления.

·  Уайт Леонард Д. введение в науку государственного управления.

5.  Осборн Д., Пластрик П. управление без бюрократов. м: Прогресс, 2001.

6.  новая институциональная экономика / под ред. а.е шаститко. м.: теис, 2002. гл. 16.

7.  Стиглиц Дж. Ю. экономика государственного сектора. м.: изд-во московского университета, 1997. гл.3–5.

8.  Якобсон Л.И. государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. м.: гу вшэ, 2000.