«Власть как главное орудие государственного управления»

Государственная власть – это прежде всего власть политическая. Известно, что в научной литературе, в зарубежной и отечественной, нет единого определения государственной власти. Такая ситуация объясняется не столько «социологической аморфностью» данного понятия, сколько многогранностью власти как общественного явления.

Во всем многообразии определений государственной власти можно условно выделить две группы определений. Авторы одной группы сводят сущность власти к отношению господства людей над людьми, или к отношению подчинения всех членов общества воле одного либо узкой группе лиц. Так понимали государственную власть классики политической науки: итальянский ученый эпохи Возрождения Н. Макиавелли, английский философ Д. Гоббс, немецкие теоретики философ и экономист К. Маркс и социолог М. Вебер. В трактовке последнего политическая (государственная) власть есть господство, базирующееся на легитимном (внутренне оправданном) насилии. Марксистская идея политической власти как господства общей воли экономически доминирующего класса была воспринята русскими социал-демократами (Г. Плехановым, В. Лениным и др.). 

Другое определение государственной власти прослеживается в современной политический науке. Его авторы, не отрицая связи власти с легитимным принуждением, подчеркивают, что принуждение тем не менее не исчерпывает сущность власти, и акцентируют ее управленческий аспект. Так, известный американский социолог и политолог Т. Парсонс в одном из своих определений рассматривает политическую власть как «способность общества мобилизовать свои ресурсы ради поставленных целей», «способность принимать решения и добиваться их обязательного выполнения».[1] Один из патриархов американской социологии Н. Смелзер видит сущность власти в способности общественного субъекта одновременно навязывать свою волю и мобилизовывать ресурсы общества для достижения поставленной цели. Он же пишет: «...власть – это действительность системы, способность принимать законы, поддерживать порядок, защищать общество от врагов».[2] В работах российских авторов политическая власть определяется как способность реализации общих интересов и общих целей насильственными и ненасильственными средствами, как средство регулирования общественных отношений, как важнейший фактор управления обществом. 

Акцент на управленческом аспекте государственной власти прослеживается в определениях власти, формулируемых учеными-юристами. Например, авторы учебника по административному праву Российской Федерации характеризуют власть как «специфическое средство, обеспечивающее подчинение воли управляемых воле управляющих».[3] В государственно-правовом выражении – это «юридически властные полномочия». В «Теории государства и права» (А. Венгеров) отмечается: «Политическая власть характеризуется способностью влиять на направление деятельности людей, социальных групп, слоев, классов посредством экономических, идеологических и организационно-правовых воздействий, а также с помощью авторитета, традиций, насилия. Это мощный фактор организации и регулирования совместной деятельности людей, средство упорядочения их взаимоотношений, способ обеспечения порядка и стабильности».[4] Политическая (государственная) власть, подчеркивает автор, обладает концентрированной силой, превращающей ее в действенный фактор бытия. Сила власти олицетворяется в силе различных институтов государства, организационно оформляющих власть и придающих ей материальный характер.

Из приведенных определений выявляется образ государственной власти не только как способности и возможности доминирующего воздействия управляющего субъекта (государственных органов) на управляемых, но и как действенный фактор и средство организации и волевого регулирования совместной деятельности людей, как реальная мощная сила, воплощенная в системе государственных органов, олицетворяющих власть, сила, обеспечивающая отношение подчинения – важнейший компонент управления. Сказанное и дает основание рассматривать власть главным орудием государственного управления. Главным потому, что управляющее воздействие и управленческое отношение не сводится к властно – волевым, к реализации юридически властных полномочий. Вместе с тем было бы ошибочно понимать государственную власть лишь в качестве средства, обеспечивающего подчинение управляемых управляемым. Через отношение подчинения власть реализует функции управления: организации, контроля и др. Субъект государственной власти одновременно является субъектом управления. Другие государственные учреждения, участвующие в управлении, действуют по его поручению.

Двуединая сущность государственной власти, сочетающая отношения «господство – подчинение» и «управляющий – управляемый», служит источником односторонних толкований ее взаимосвязи с управленческой деятельностью государственного субъекта. Стереотип полного отождествления управления с властью как господством управляющего над управляемым, сведения управляющего воздействия к принуждению в различных его формах (административно – правовой, политической и пр.) был доминирующим в политической культуре советских чиновников; он остается таковым и по сей день. Этим главным образом объясняется стремление некоторых российских политологов теоретически разграничить понятия «власть» и «управление», выявить функциональную неоднозначность власти и управления и даже некоторую противоположность их функций в системе общественных отношений.

Такую попытку предпринял М. Рац. Автора интересует не власть как отношение господства и подчинения, а власть как деятельность. Именно в этом аспекте управление и власть, по его мнению, «в некотором смысле противостоят друг другу». А именно, управление – тип творческой деятельности, важнейшими компонентами которой являются: анализ ситуации, целеполагание и целедостижение. «Напротив, работа власти мыслится как чистая, лишенная творческой компоненты, деятельность, осуществляемая и тиражируемая согласно действующим законам и нормам». Управляющая система динамична, у нее нет фиксированных границ. Властная же жестко фиксирована: границы ее юрисдикции установлены законом, что и позволяет ей функционировать независимо от субъекта. «Оргуправленческое начало активно, а власть пассивна. Признание власти творческой деятельностью в советское время приводило к тому, что люди оказывались «винтиками», потому что власть была «революционная», она мыслила и решала за человека. Чтобы люди не были винтиками и имели нормальные условия жизни, власть должна быть «винтиком», «либо власть, где чиновники будут винтиками, либо все остальные граждане. Иного в наше время не дано».[5] Если не разграничивать власть и управление, продолжает автор, происходит три случая: 1) власть подменяет управление, которого просто нет; 2) власть «склеивается» с управлением, тогда возникает «революционная» власть»; 3) управленческие и политические методы подменяют властные решения; «путь развития для нас необходимо связан с осмыслением различия управления и власти».[6]

Мы пространно изложили соображения М. Раца не потому, что согласны с ним во всем, а учитывая теоретическую, да и практическую значимость поставленного автором вопроса. Бесспорно, прав автор,  подчеркивая принципиальное различие понятий «власть» и «управление». Нельзя не согласиться и с тем, что игнорирование необходимости разграничения данных понятий фактически ведет в подмене управленческих решений властными действиями, представляющими собою технологическую сторону государственного управления. Весьма актуален акцент на необходимости преодоления в подлинно демократическом обществе «всемогущества» государственной власти и «неисчерпаемости» ее инновационного потенциала. Однако вызывает возражение та крайность, в которую впадает сам автор, критикуя «революционную» власть, позицию «склеивания» власти с управлением. Жесткость формулировки тезиса, что «путь развития для нас» «связан с осмыслением различия управления и власти», не доказывает его безоговорочную истинность. Проблема не исчерпывается установлением различия, а скорее лишь обозначается. Ее суть в том, каковы функции государственной власти в системе управления и насколько они обеспечивают реализацию функций управленческой системы. Возникают ли при этом противоречия между властью и управлением, а также внутри самой деятельности властных институтов? Таит ли в себе власть какую – либо угрозу для управления? Ответ на данные вопросы один: положительный. Двуединая сущность функций государственной власти порождает и латентные и явные противоречия, а также возможные негативные воздействия на функционирование управляющей системы. Отношения «господство – подчинение», «властвующий – подвластный», принудительные санкции как атрибут власти, хотя и вписываются в структуру и задачи управляющей деятельности, однако не всегда характеризуют главную сторону технологии государственного управления.

В чем конкретно заключается роль власти в государственном управлении? Кратко сказать, власть – та реальная сила, в том числе материальная, которая обеспечивает принятие и претворение в жизнь государственных решений. В действиях власти реализуются общая воля и общий интерес основных социальных групп или большинства населения. «Единственно на основании... общего интереса общество должно быть управляемое, – писал Руссо.

Осуществление властью своих функций – принятия законов, поддержания порядка в обществе и контроля за конфликтами – составляет условие и важнейший аспект государственного управления. Без способности правящего субъекта мобилизовать свои ресурсы ради поставленной цели (функция власти) невозможно добиться исполнения любых программных проектов. Без сохранения властью данной общественной системы, что необходимо для нормального ее функционирования, бессмысленно говорить о переводе системы в новое состояние, соответствующее заданной субъектом управления цели. Действие последнего базируется на действии власти и является его продолжением.

Взаимопроникновение функций власти и управления порождает почву для проявления тенденций поглощения властью управленческих функций и придания управленческим отношениям всецело отношений типа господства-подчинения. Предотвращению этой тенденции способствует размежевание как функций власти и управления, так и соответствующих им аппаратов (институтов).

Аппараты государства дифференцируются соответственно решаемым ими функциональным задачам, взаимодействуя и взаимодополняя друг друга. Одни из них выполняют чисто властные функции, скажем, обеспечивают охрану общественного порядка; другие заняты непосредственно управлением общественными процессами. Третьи (правовые институты) обслуживают властные и управленческие аппараты, создавая и совершенствуя необходимую нормативную базу – источник легитимности существования и деятельности тех и других. Наконец, над властно-исполнительными, управленческими и правовыми институтами стоят высшие политические органы власти, осуществляющие общее руководство всей государственной машиной. Однако жесткой разграничительной линии между функциями аппаратов провести невозможно, ибо любое действие властей прямо либо косвенно связано с управлением.

Функции и поля действия институтов власти и управления совпадают в той мере, в какой они относятся к одному и тому же субъекту – государству и объекту – данному сообществу. Но совпадают не полностью. Поле совпадения – это аспект реализации функций власти как орудия государственного управления. А различие воздействия на общество аппаратов власти и управления – источник противоречий между ними. По своему существу – это противоречия между социальным (общественным) содержанием управления и его государственной формой (способом) осуществления. Одновременно – это и противоречия реализации функции власти в системе управления.

Отметим некоторые из противоречий. Управление прежде всего включает выбор субъектом целей и вариантов действий – творческий процесс, новации, риск, что задается интересом управляемого объекта. Власть же определяет обязательные нормы, в рамках которых действия управляющего субъекта признаются легитимными, оправданными государством, и принуждает управляемых к исполнению его целей. Правовая норма (закон) ограничивает выбор, поиск и прочие элементы активности необходимостью ее реализации. Выбор в рамках закона суть данного противоречия между управляющим действием и властью.

Другое противоречие. Принятие решения, мобилизация ресурсов для его осуществления и достижение поставленной цели обеспечивается властью всеми средствами, которыми она располагает, вплоть до физического принуждения управляемых. В арсенале же субъекта управления методы принуждения – не основные, а, скорее всего, резервные. Его специфические средства воздействия на управляемых разнообразны: организационные, экономические, социальные, информационные, материальное и моральное стимулирование, влияние авторитетом руководящего субъекта, основанного на знании, профессиональности и опыте, мобилизующий характер программных целей и т.д. Легитимное принуждение (прямое или косвенное, реальное или возможное), с одной стороны, и добровольно осознанная необходимость и потребность действовать в соответствии с намеченной управляющим субъектом целью – таково данное противоречие в системе реализации государством своей основной функции.

Не менее существенно противоречие, отмеченное М. Рацем: управление обеспечивает рационально направленное изменение и развитие системы. Государственное управление – это тип социальной инженерии; деятельность по преобразованию управляемого объекта общественного организма, придающая ему рационально обоснованный образ и структурирующая в соответствии с целями управляющего субъекта и управляемых. Власть на страже стабильности управляемого организма в рамках конституционных основ. Данные противоположности, однако, не тождественны тем, которые подчеркиваются автором: «динамичность» управления – «фиксированность» действий власти; «активность» первого – «пассивность» второго. Власть не менее активна, чем субъект управления, но направленность ее активности иная. Например, исполнение закона конкретно, сообразно особенностям объекта властвования (сообществу людей) и общественно – исторической ситуации. Кроме того, не может быть вечных законов. Словом, ни чиновник, ни, тем более, законодатель, равно как и рядовой гражданин, не должны быть «винтиками» государственной машины. Каждый должен быть не только исполнителем, но и активным участником общественного управленческого процесса. Процесс исполнения закона – это волевая деятельность лиц, трактующих тот или иной закон в контексте данной ситуации, политической конъюнктуры и доминирующих в правоприменительной практике акцентов.

Наконец, нельзя не отметить противоречие, связанное с ролью личностного фактора. Как субъект власти, так и субъект управления существуют в форме государственных институтов. Безличностный характер института государственной власти, функционирующего на основе объективного, по отношению к отдельной личности, правового закона, – атрибут власти. В демократической системе государственная власть – это власть закона. Волюнтаристский произвол здесь сведен к минимуму. Институты управления в принципе также безличностны, однако они в большей мере, нежели властные, правовые, «населены» активно действующими по своему разумению персоналиями и в значительной степени зависят от них. Институт определяет направленность деятельности объединенных в нем лиц, а также принципиальную технологию управленческого труда. Конкретная же реализация этих элементов зависит от персонального состава данного института. Она, в отличие от институтов власти, не предопределена жесткими рамками правового закона, а многовариантна. Следовательно, описываемое противоречие – это противоречие в функционировании институтов власти и управления: между законом заданными правилами действия субъектов властных институтов и выбором вариантов и средств деятельности персоналий в рамках общих установок институтов системы управления.

Возникает вопрос, возможно ли сочетание отмеченных противоречивых аспектов и способов действий в единой системе государственного управления? Не только возможно, но и необходимо. На таком сочетании основывается сама эта система. Проблема – в осознании кадрами чиновников различных уровней имманентных противоречий системы и умении учитывать их в стратегии и тактике управления. Вместе с тем анализ противоречий позволит понять опасность использования инструментов государственной власти в управлении. Обобщенно говоря, она таится в абсолютизации роли властных методов воздействия на управляемых, что создает условия для претензий властного субъекта на расширение зоны своего влияния и подмены управляющего субъекта. Командно-административная авторитарная система управления строится именно на такой основе. Типичная модель управленческого отношения в этой системе: «приказ – исполнение». Проявления абсолютизации роли власти многообразны: расширение влияния властных институтов за пределы, допустимые природой управления; концентрация власти в руках ограниченной группы лиц, действующих вопреки общим интересам и целям системы управления; доминирование во властных институтах личностного фактора; подмена методов, свойственных социальному управлению, методами административного и политического принуждения и т.п. Причем реальная возможность отмеченных крайностей возрастает при отсутствии или несовершенстве законодательной базы. Так, вопросы политического управления, по словам русского историка Ключевского, решаются силой, когда отсутствует закон.