«Сущность, понятие и оценка рынка услуг в условиях реформирования экономики»

 

1.1. Понятие и особенности услуг

 

Толковые словари русского языка дают различные токования понятия «услуги» и взаимосвязанных терминов: в словаре Даля «Ока­зать услугу – это услужить, угодить, быть полезным, сделать нуж­ное, угодное дело»[1]; в словаре Ожегова «Услуга – это действие, приносящее пользу или помощь другому»[2]; в Большой Советской Энциклопедии «Услуга – это... определенная целесообразная дея­тельность, существующая в форме полезного эффективного труда».[3]

В Федеральном законе «О государственном регулировании внешнеторговой дея­тельности» услугу определяют как «предпринимательскую деятель­ность, направленную на удовлетворение потребностей других лиц, за исключением деятельности, осуществляемой на основе трудо­вых правоотношений».

В стандарте МЭК 50 1191–90 «Надежность и качество услуг. Термины и определения»[4] услугу выражают как «набор функций, которые организация предлагает потребителю».

Услугу обычно связывают с положительным результатом. Хотя он может быть и отрицательный, называемый в шутку «медвежь­ей услугой». Результат услуги оценивается потребителем. Испол­нитель может проделать всю работу сполна и получить свой ре­зультат, но потребитель может оценить его отрицательно и не принять работу. Например, в ателье сшили костюм из материала потребителя, но костюм ему не понравился и, расторгнув дого­вор, он оставил сшитый костюм в ателье. Услуга не состоялась.

Поэтому в определении услуги по международному стандарту ИСО 9004.2:1991 «Общее руководство качеством и элементы си­стемы качества. Руководящие указания по услугам» и по ГОСТ Р 50646–94 «Услуги населению, термины и определения» резуль­тат стоит на первом месте.

Услуга – это результат непосредственного взаимодействия ис­полнителя и потребителя, а также собственная деятельность ис­полнителя по удовлетворению потребностей потребителя.

Выделим из определения ключевые слова и дадим их понятия: потребитель и потребности; исполнитель и собственная деятель­ность исполнителя; взаимодействие (потребителя и исполните­ля); результат услуги, и представим их во взаимосвязи (рис. 1).

 

Рис. 1. Взаимосвязь понятий, составляющих определение услуги

 

Потребителем услуг по Закону РФ «О защите прав потребите­лей» является «гражданин, имеющий намерения заказать или при­обрести либо заказывающий или приобретающий, или использу­ющий товары, работы, услуги исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществле­нием предпринимательской деятельности».

Потребителями услуг могут быть:

q      общество (услуги охраны общественного порядка, радио- и те­левещания, связи и др.);

q      население (жилищно-коммунальные, дорожно-строительные работы и др.);

q      предприятие (аренда офиса, спортивного и лекционного зала и др.);

q      гражданин, заказывающий услуги по индивидуальным заказам (пошив вещи, постройка дома, оформление интерьера квартиры и др.).

Статус потребителя сказывается на характере потребления ус­луги: «коллективном, семейном, личном». По Закону РФ «О за­щите прав потребителей»: «потребитель – это гражданин со сво­ими разнообразными потребностями».[5]

Потребности связаны с личностью потребителя и его собствен­ностью. Потребности могут быть разделены на два вида:

q      нематериальные – здоровье человека, его образование, ин­формация, культура, духовные ценности и др. В Гражданском кодексе РФ их называют как «нематериальными потребностями» (ст. 117), так и «нематериальными благами» (ст. 128 и 150).[6] В этом случае результат услуги – изменение состояния самого человека. Потребитель этих услуг – человек: пациент клиники; отдыхающий санатория; посетитель ресторана, бассейна, бани, парикмахерской; обучающийся, студент и др. Соответственно характеру потребно­стей именуют и услуги. Нематериальные услуги порой называют и продукцией: эстетической (музейные услуги), интеллектуальной (ус­луги науки и образования), оздоровительной (услуги здравоохра­нения и физкультуры), финасожж (услуги банков, аудиторских фирм) и др.;

q      материальные – имущество в виде вещей, включая деньги и ценные бумаги; постройки; земля, недвижимость, домашние жи­вотные и другая собственность. В этом случае результат услуг может быть выражен любым изменением собственности потребителя: вос­становлением, сохранением, улучшением (вычищенная вещь, за­страхованное имущество или ценные бумаги, перемещенный груз, отремонтированный автомобиль и др.) или созданием новых изде­лий по индивидуальным заказам (построенный дом, сшитый костюм, изготовленная кулинарная продукция и др.). Результат мате­риальных услуг – это измененная или новая продукция.

Исполнителем услуги (по Закону РФ «О защите прав потребите­лей») может быть организация независимо от ее организацион­но-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, оказывающие услуги потребителям по возмездному договору.

В жизни все мы вовлечены в постоянное взаимодействие через услуги друг другу и постоянно оказываемся исполнителями услуг. Собственная деятельность исполнителя – это совокупность раз­ных процессов при оказании услуги. Наиболее характерной услу­гой является процесс обслуживания. Другие процессы для создания продукции и оказания услуг маркетинга, материального обеспе­чения, постановки на производство, подготовки персонала, ре­монта и поставки, менеджмента качества и т.п. являются общими. Взаимодействие (или обслуживание) – это процесс оказания услуги, когда происходит:

q      либо непосредственное общение потребителя (заказчика) с ис­полнителем услуги (прием и выдача заказа, обслуживание клиен­та в ресторане, в бане, в магазине, на транспорте и др.);

q      либо опосредованное через технические средства общения по­требителя (заказчика) с исполнителем (междугородные телефонные переговоры либо информационный обмен в Интернете, продажа билетов и резервирование мест, экспедиторские услуги и др.).

Термин «взаимодействие» менее применим в российском сер­висе, чем термин «обслуживание».

Обслуживание (по ГОСТ Р 50646–94) – это деятельность ис­полнителя при непосредственном или опосредованном через тех­нические средства контакте с потребителем услуги.

«Результат услуги» как термин применяется в законах, однако он не стандартизован.

Результат услуги – это измененное состояние объекта услуги или удовлетворенные потребности.

Например, результатом строительной услуги является постро­енный дом, услуги общественного питания – кулинарная продук­ция, услуги пошива – сшитая вещь, услуги ремонта – отремонти­рованные вещи, услуги рекламы – информация, услуги страхова­ния – застрахованная жизнь, услуги здравоохранения – улучшенное здоровье, банковской услуги – банковский вклад и др.

Особенности услуг (по сравнению с продукцией) сказываются на характере работ по стандартизации и сертификации услуг.

Разделение потребностей на материальные и нематериальные обя­зывает различать количественные параметры и качественные ха­рактеристики услуг, а также соответствующие методы их оценки.

Воздействие на потребителя условий обслуживания: комфортно­сти, эргономичности, санитарии, эстетики интерьера и экстерье­ра современного оборудования и инструментов и др. Для многих видов услуг условия обслуживания определяют результат самой ус­луги. Например, послеоперационное обслуживание в медицине, средства технического оснащения в образовании, санитарно-гигиенические условия в общественном питании.

Взаимодействие потребителя и исполнителя при оказании услуг (непосредственно или опосредованно) делает важным потреби­тельское мнение или оценку результата и качества услуг.

Индивидуальный характер оказания услуги и мастерство исполни­теля услуги (педагога, врача, артиста, тренера и др.), с которым взаимодействует потребитель, во многом обуславливает качество. ИСО 9004.2 выдвигает профессиональные требования к персона­лу, выражаемые качественными характеристиками: доступность, вежливость, чуткость, аккуратность, предупредительность, ком­петентность, умение доступно предоставить информацию клиен­ту, обеспечить эффективность контактов при обслуживании.

Одновременность оказания и потребления услуги обязывает к ко­ординации работ исполнителя услуги и эксперта по оценке каче­ства услуги.

Несохраняемость услуги означает, что ее нельзя запасти впрок. Это услуги, связанные с расписанием и точным временем исполнения, в которых временные характеристики являются обязательными тре­бованиями к качеству услуги, которое обусловлено своевременно­стью их оказания (транспортные, образовательные, зрелищные).

Часть услуги может сохраняться в виде интеллектуальной про­дукции. Например, аргументация в защите адвоката; медицин­ская консультация врача; планирование маршрутов перемеще­ния при оказании транспортных услуг; инженерные услуги и др. При хранении многих услуг особое значение имеет «програм­мный продукт», когда запасается информация как составная часть технологии исполнения услуги. Например, дистанционный ме­дицинский диагноз; экспертные системы по оценкам собствен­ности; описание туристского маршрута, типовые документиро­ванные формы.

Информационная обусловленность процесса оказания услуги за­висит от объема и качества информации. Зависимость от объема информации можно оценить по степени компьютеризации про­цесса оказания услуг, по совокупности ресурсов, применяемых к входу, хранению, обработке и поставке информации (индивиду­альные услуги многих видов творческих работников, консульта­ционные услуги, образовательные).

Право потребителя на компетентный выбор за счет полной и достоверной информации об услуге по Федеральному закону «О защите прав потре­бителей» (ст. 8–12) обязывает устанавливать требования качества соответствующей информации об услуге, исполнителе и распрос­транителе услуг.[7]

Нетранспортируемость услуг означает привязанность их к месту, городу, региону. В каждом городе своя инфраструктура услуг и, не­смотря на возможность обмена ими, большинство их локализовано.

Региональный колорит сферы услуг обусловлен массовым потреб­лением и многократной воспроизводимостью услуг в каждом ре­гионе, городе, населенном пункте, многообразием видов услуг (только в ОК 002–93 более 1500 наименований услуг населению), а также разнообразием потребителей услуг. Например, в Тольятти наиболее развит автомобильный сервис, на Урале пользуются спро­сом ювелирные услуги по обработке драгоценных камней, в Домбае – услуги горнолыжного отдыха, в Москве и Санкт-Петербур­ге – услуги культуры, информации, банков.[8]

 

1.2. Формирование рынка услуг

 

Объективной закономерностью современного развития мировой ци­вилизации является приоритет социальных аспектов, совокупность явлений, тенденций и пропорций, формирующихся в социальной сфере.

Экономическая парадигма, в течение ряда десятилетий господство­вавшая в отечественных и зарубежных управленческих системах, концентрировала внимание на преимущественно материально-веще­ственных аспектах проблемы, отводя им роль доминант общественно­го развития. Так укрепилось мнение, что именно экономический рост и экономическое развитие являются залогом обеспечения растущих человеческих потребностей. В качестве доказательства рассматрива­лось возрастание уровня благосостояния в ряде общественных сис­тем, активно развивавшихся в экономическом отношении. Однако на современном этапе «сугубо экономическая» идеология начала утра­чивать свои лидирующие позиции. Был обобщен опыт достаточно большого числа стран, свидетельствующий о том, что быстрый эконо­мический рост не позволяет иногда удовлетворить даже основные ма­териальные потребности значительной части населения, создать бла­гоприятный социально-духовный климат, решить проблемы культуры, нравственности, общественной морали и этики.

Современная наука формирует новый подход к проблемам управ­ления. Ставя во главу угла существование человека, социальных групп и общества в целом, она выдвигает их в качестве целевых ори­ентиров социально-экономического развития, определяющих весь комплекс преобразований, охватывающих взаимосвязь экономиче­ских, социальных и экологических аспектов.

Уровень развития непроизводственной сферы является одним из важнейших показателей развития социально-экономического комп­лекса любой страны. Формируясь под влиянием сложных обще­ственных процессов, он отражает всю совокупность социально-эко­номических проблем, их динамику и перспективы.

Развитие непроизводственной сферы можно рассматривать и как перспективную глобальную тенденцию гуманизации общественных отношений, переход от производства вещей к «производству людей».

Непроизводственная сфера на современном этапе развивает­ся более высокими темпами, нежели производственная. Например, в странах Западной Европы в ней задействовано более 66% от общего числа занятых, в США – 73%, а в приросте новых рабочих мест на этот сектор приходится 80-90 %.[9] Разграничение материального производства и непроизводственной сферы исходит из диалектики материального и идеального, имеющей решающее значение для понимания единства и многообразия обще­ственной жизни, развивающейся в относительно самостоятельных, но неразрывно связанных сферах общественного производства.

Сфера, выходящая за рамки собственно материального производ­ства, уже несколько десятков лет привлекает внимание ведущих за­рубежных и отечественных исследователей-философов, экономис­тов, социологов.

Особенно интересны работы, опубликованные за период с конца 70-х гг., ознаменовавшие собой переход к новой фазе общественных представлений, сочетающей познание глубинных, философских ос­нов проблемы с прикладными исследованиями.[10]

Получены результаты в изучении характера труда в непроизвод­ственной сфере и социально-экономических форм его существова­ния, предприняты попытки социально-философской и социально-эко­номической оценки разнокачественных результатов материального и духовного труда.

Вместе с тем обнаруживается ряд методологических трудностей, проявляющихся, в первую очередь, в множественности терминов, употребляемых для обозначения одной и той же социально-экономи­ческой реальности: «непроизводственная сфера», «нематериальная сфера экономики», «сфера услуг», «нематериальное производство», «духовное производство».

Причины такого разнообразия кроются в стремлении искусствен­но присоединить отдельные отрасли хозяйства к той или другой сфе­ре общественного воспроизводства, в неполном раскрытии сути и закономерностей процессов, протекающих в каждой из этих сфер.

Практика статистического учета предполагает общее деление на­родного хозяйства на две части: материальное производство и непро­изводственная сфера. При этом к сфере материального производства относятся все виды деятельности, создающие материальные блага в виде продуктов, энергии и в форме перемещения грузов, хранения продуктов, сортировки, упаковки и других функций, являющихся продолжением производства в сфере обращения.

Остальные виды деятельности, в процессе которых материальные блага не создаются, образуют в своей совокупности непроизвод­ственную сферу деятельности.

В непроизводственную сферу включают:

q      жилищно-коммунальное хозяйство и бытовое обслуживание населения;

q      транспорт и связь по обслуживанию организаций непроизвод­ственной сферы населения;

q      геологию и разведку недр (за вычетом глубокого разведочного бурения на нефть и природный газ);

q      здравоохранение, физическую культуру и социальное обеспе­чение;

q      просвещение;

q      культуру и искусство;

q      науку и научное обслуживание;

q      финансово-кредитное и страховое обслуживание;

q      управление;

q      общественные организации.

В данном случае имеет место простое, формальное закрепление стихийно сложившегося у практиков условного обозначения терми­ном «непроизводственная сфера» совокупности отраслей, не входя­щих в материальное производство.

В современной социально-экономической литературе для харак­теристики непроизводственной сферы далеко не всегда использует­ся тот же перечень отраслей. В ряде случаев из него исключают гео­логию и разведку недр, а также науку и научное обслуживание, но присоединяют торговлю, снабжение и сбыт, заготовки, жилищное строительство.[11] При этом подчеркивается теоретическая право­мерность использования как инвариантов терминов «непроизвод­ственная сфера», «сфера обслуживания населения», «сфера услуг».

Наибольшей терминологической неустойчивостью обладает по­нятие сферы услуг. Традиционный подход предполагает включение в эту сферу только пассажирского транспорта, системы бытового об­служивания населения, связь (по обслуживанию нематериального производства и населения), здравоохранение, физкультуру и спорт. В ряде случаев сюда включают и систему видов социальной деятель­ности – кредитование, страхование, управление, охрану общественного порядка, социальное обеспечение, деятельность обще­ственных организаций. Противоречия в отношении названий или присутствия в той или иной сфере отдельных отраслей и видов дея­тельности на первый взгляд не принципиальны. Однако за ними скрываются противоречия социально-экономического содержания процесса структуризации общественного воспроизводства и катего­риальная необеспеченность этого процесса.

Очевидно, что структура общественного производства не есть нечто навсегда заданное. Она представляет собой многоаспектное понятие, находящееся в постоянном развитии и сочетающее процес­сы дифференциации и интеграции. При этом для выделения непроиз­водственной сферы и материального производства могут быть ис­пользованы различные критерии. Широко известны следующие критерии:

1. Участие отраслей и видов деятельности в создании мате­риальных благ.

2. Прямое (потребляющее) воздействие на природу.

Если деятельность отрасли направлена на преобразование веще­ства природы с целью его приспособления к человеческим потребно­стям, она относится к материальному производству. К непроизвод­ственной сфере относятся те виды деятельности, в которых продукт обменивается и потребляется.

3. Овеществление результатов труда.

Если такое овеществление отсутствует, деятельность относится к непроизводственной сфере.

Трудно сказать какой из критериев в наибольшей степени соот­ветствует принципам дифференциации хозяйственного комплекса. Они имеют различную экономическую природу, выделяют различ­ные качества деятельности и не лишены теоретической обоснован­ности. Вместе с тем в современных условиях формируется новый подход к разделению сфер общественного воспроизводства, выделя­ющий социальные аспекты. Непроизводственная сфера представля­ется при этом как сложная система, развитие которой направлено на обеспечение социальных потребностей общества.

Нетрудно заметить, что и само понятие непроизводственной сфе­ры все более приобретает «социальный оттенок». В последние годы получили распространение такие понятия, как «социальная сфера», «социальная инфраструктура», «социально-культурно-бытовая сфера» и т. п. Изменение названий неформально. Оно приближает не­производственную сферу к человеку, ориентирует ее на создание условий жизнедеятельности, отвечающих современным реалиям.

Ориентируясь на социальные признаки, можно определить не­производственную (или социальную) сферу как комплекс отраслей хозяйства, выполняющих функции обслуживания, удовлетворения материальных и духовных потребностей населения, создания наибо­лее благоприятных условий жизнедеятельности.

Если рассматривать организации социальной сферы с точки зре­ния классической экономической науки, то очевидно наличие у них всех экономических параметров, присущих функционированию любых предприятий, организаций и учреждений. Отрасли непроиз­водственной сферы выполняют определенные социально-экономи­ческие функции, используют основные фонды, материальные и тру­довые ресурсы, требуют инвестиционного обеспечения и т.д., т.е. обладают свойствами, позволяющими рассматривать их как орга­низованное производство. Поэтому именно социальные критерии приобретают в данном случае определяющее значение. Непроиз­водственная сфера есть элемент, непосредственно связанный с человеком, а признаком, позволяющим выделять непроизводствен­ную сферу в единый, самостоятельный комплекс, является ее соци­альная направленность.

Целью развития непроизводственной сферы является непосред­ственное удовлетворение потребностей человека. Но и материаль­ное производство имеет своей целью удовлетворение человеческих потребностей. Однако такое удовлетворение не осуществляется не­посредственно. Оно имеет несколько ступеней и стадий, разнесен­ных во времени и пространстве. Непроизводственная же сфера функционирует в условиях совпадения производства и потребления. Ее особенность состоит в том, что она не просто часть общественно­го производства, но элемент, непосредственно формирующий соци­ально-экономические условия. Именно в непроизводственной сфе­ре, ее пропорциональности и уровне развития имеет отражение качество жизни населения, степень его благосостояния и жизнеуст­ройства.

Наиболее полное определение непроизводственной сферы может быть сформулировано следующим образом: непроизводственная сфера – это сфера приложения труда, в которой в рамках производственных отношений производятся как материальные, так и немате­риальные услуги, а также организуется обслуживание процесса по­требления с целью удовлетворения спроса населения на эти услуги. С известной долей условности для ее обозначения можно исполь­зовать термины «сфера услуг», «социальная сфера», «сфера обслу­живания».

Социально-ориентированный подход к разделению сфер обще­ственного производства имеет свою специфику. Здесь нет жесткой связи с отраслевой структурой, так как отраслевая структура дина­мична и подвержена изменениям. В ходе ее развития постоянно воз­никают и формируются как отдельные самостоятельные отрасли, так и новые виды деятельности. Этот процесс отражает эволюция непро­изводственной сферы. Первоначально услуги включались в непо­средственный процесс материального производства, а затем по мере развития общественного разделения труда, обособились в самостоя­тельные отрасли и подотрасли экономики.

Подобная тенденция характерна для современного этапа обще­ственного развития. Примером тому может служить возникновение коммуникационно-информационной области.[12]

Динамика отраслевого состава выдвигает на первый план иные социально-экономические критерии, не связанные со структурными характеристиками непроизводственной сферы, и в первую очередь ее социальную направленность, целевую ориентацию на удовлетво­рение потребностей населения.

Отраслевая структура непроизводственной сферы зависит от функций, которые она выполняет. Можно выделить следующие функции:

q      распределение и обмен;

q      потребительские услуги;

q      охрана здоровья населения;

q      просвещение;

q      управление и охрана общественного порядка.

Каждая из функций включает в себя ряд видов (отраслей, подо­траслей), назначением которых является оказание определенных социальных услуг. Номенклатура таких видов деятельности чрез­вычайно широка и разнообразна. Более того, в современных усло­виях она постоянно расширяется, пополняется н видоизменяется.

Изменения, в ней происходящие, выражаются в более четкой фик­сации социально-экономического содержания, целей, функций и особенностей отдельных отраслей и видов деятельности как объектов предпринимательства. Так, получила четкую очерченность и видовую самостоятельность рекреационная деятельность, направленная на оказание услуг в проведении отдыха и досуга; ту­ристическая деятельность, имеющая целью удовлетворение по­знавательного спроса населения; предпринимательство в сфере недвижимости и ряд других. Но при всем разнообразии традици­онных и относительно новых услуг можно выделить ряд общих черт, объединяющих их в одну сферу. К ним относятся:

1. Единая социальная направленность услуг. Предоставление услуг имеет целью непосредственное удовлетво­рение потребностей человека.

2. Историческая общность возникновения и развития услуг.

Она связана с процессом обособления услуг в самостоятельные

отрасли в ходе развития процесса общественного разделения труда.

3. Сходство условий производства и потребления услуг.

Производство многих услуг совпадает с их потреблением во вре­менном и пространственном отношении, образуя симбиозную фор­му «потребительного производства». Это явление обусловливает от­сутствие осязаемых результатов производства услуг и затрудняет процесс потребительского выбора. Потребитель может оценить по­лезность услуги только после акта «производство – потребление» и заранее имеет лишь косвенную возможность для оценки ее качества. Это свойство чрезвычайно важно для маркетинга, так как обуслов­ливает особую значимость его коммуникативного элемента.

4. Сходство услуг в отношении возможности их хранения и транспортировки.

Услуги не подлежат хранению и транспортировке. Это свойство увеличивает степень предпринимательского риска во всех отрас­лях услуг (особенно в условиях неустойчивой рыночной конъюнк­туры), а также ставит задачу более точного учета фактора времени и сезонности, «пиковых» нагрузок в течение суток или другого от­резка времени.

Несохраняемость услуг предъявляет особые требования к каче­ству маркетинговой деятельности. На рынке услуг необходимо более тщательное согласование спроса и предложения, особая гиб­кость и адаптивность производства, вынужденного без промедления приспосабливаться к изменению потребительского спроса.

5. Сходство услуг в отношении их связи с продуцентом.

Услуга не существует отдельно от производителя. В процессе ее производства всегда осуществляется личный контакт производите­ля с потребителем. При этом возрастает значение квалификации производителя услуг. От его профессиональных навыков, знаний, способностей и коммуникабельности зависит конкурентоспособ­ность фирмы, производящей услуги. Причем с ростом индивидуали­зации запросов потребителя и расширением ассортиментного ряда услуг повышается роль личных контактов потребителя услуг и их продуцента.

6. Сходство услуг в отношении широты качественных ха­рактеристик.

В условиях совпадения производства и потребления услуг и зави­симости результата деятельности предприятия непроизводственной сферы от квалификации кадров невозможно гарантировать постоян­ство качества услуг. Услуга существует как вид человеческой дея­тельности, и ее качество может варьироваться в широких пределах. Это обусловливает необходимость сведения к минимуму влияния фактора непостоянства качества. С этой целью предприятие сферы услуг решает задачи совершенствования кадровой структуры, повы­шения квалификации персонала, внедрения современных техниче­ских средств и эффективных технологий.

Сложная экономическая природа непроизводственной сферы придает специфический характер складывающимся в ней экономи­ческим отношениям. Во-первых, здесь действуют экономические от­ношения материального производства. Они доминируют в сфере так называемых «производственных» услуг, т.е. тех услуг, условия про­изводства которых наиболее близки к условиям материального про­изводства. К производственным услугам относятся услуги таких от­раслей, как транспорт по обслуживанию населения, связь, торговля, общественное питание, некоторые бытовые услуги. Экономические отношения, формирующиеся в этих отраслях, по существу не отли­чаются от отношений материального производства.

Во-вторых, в основе развития непроизводственной сферы лежат отношения воспроизводства услуг и нематериальных благ, что создает базу для обмена деятельностью между сферой услуг и матери­альным производством.

Наконец, в-третьих, экономические отношения в непроизвод­ственной сфере включают формирование общественно необходимых затрат труда.

Характер экономических отношений в непроизводственной сфере и ее специфика позволяют рассматривать эту сферу как цельный, са­мостоятельный и своеобразный социально-экономический объект. Ры­ночная концепция развития непроизводственной сферы предполагает использование всей совокупности маркетинговых методов, направлен­ных на обеспечение сбалансированности спроса и предложения.

 

1.3. Рынок услуг и его государственное регулирование

 

Развитый рынок, как известно, предполагает не только наличие рын­ка товаров, но и рынка разнообразных услуг. При этом рынок услуг рассматривается как сфера обмена услугами, которые являются ре­зультатом труда предприятий непроизводственной сферы.

Рынок услуг существует в единстве с товарным рынком и являет­ся одной из его разновидностей, развивающейся в рамках общих за­конов рыночной экономики и подчиняющейся этим законам. Вместе с тем он имеет ряд специфических черт, обусловливающих особый подход к предпринимательской и маркетинговой деятельности, при­званной обеспечить удовлетворение спроса на услуги.

К основным особенностям рынка услуг можно отнести:

1. Высокую динамичность рыночных процессов.

Она связана как с динамичным характером спроса на услуги, под­верженного значительному влиянию временного фактора, так и с динамикой предложения на этом рынке, обусловленной гибкостью отраслевой структуры услуг.

2. Территориальную сегментацию.

Формы предоставления услуг, спрос и условия функционирова­ния предприятий услуг зависит от характеристик территории, охва­ченной конкретным рынком. Поэтому территориальный (географи­ческий) критерий является в данном случае определяющим.

3. Локальный характер.

Это свойство рынка услуг также обусловлено влиянием террито­риальной специфики.

Испытывая влияние территориальных условий, рынок услуг при­обретает четкую пространственную очерченность, в рамках которой формируются отличные от других, но сходные между собой социаль­но-экономические характеристики. Он локализован в рамках терри­ториальных образований, хотя масштабы этих образований могут быть различными.

4. Высокую скорость оборота капитала.

Она является следствием более короткого производственного цикла и выступает как одно из основных преимуществ бизнеса в сфе­ре услуг.

5. Высокую чувствительность к изменениям рыночной конъюнктуры.

Она обусловлена невозможностью хранения, складирования и транспортировки услуг и, как правило, временным и пространствен­ным совпадением их производства и потребления. Это свойство ус­луг создает определенные трудности в производственной и предпри­нимательской деятельности, так как обусловливает повышенные требования к точности анализа и прогноза спроса на услуги и других факторов рыночной среды, увеличивает степень риска от их непред­сказуемых изменений.

6. Специфику организации производства услуг.

Продуцентами услуг обычно являются малые и средние предпри­ятия различного профиля. Обладая большей мобильностью, эти предприятия имеют широкие возможности для гибкого реагирова­ния на изменения рыночной конъюнктуры. Кроме того, они, как пра­вило, более эффективны в условиях локального рынка.

7. Специфику процесса оказания услуги.

Эта специфика обусловлена личным контактом производителя и потребителя. Такой контакт, с одной стороны, создает условия для расширения коммуникативных связей, но с другой – увеличивает требования к профессионально-квалификационным качествам, опы­ту, этике и общей культуре производителя.

8. Высокую степень дифференциации услуг.

Она связана с диверсификацией, персонификацией и индивидуа­лизацией спроса на услуги. Сложная структура спроса обусловлива­ет появление новых, нестандартных услуг, причем этот процесс по­лучает все большее развитие по мере насыщения рыночного спроса. Такое свойство рынка услуг можно рассматривать как важнейший стимул к инновационной деятельности в этой сфере, так как поиск услуги-новинки становится перманентным процессом.    

9. Неопределенность результата деятельности по оказа­нию услуги.

Результат деятельности по оказанию услуги, подверженный во многих случаях влиянию личных качеств производителя, не может быть заранее определен с достаточной точностью. Его окончательная (опенка возможна только после потребления услуги. Первоначально смогут быть использованы лишь косвенные методы его определения (например, аналоговый), которые в условиях высокой чувствительности рынка к изменению конъюнктурных факторов не всегда дают достаточно корректные результаты. Чтобы предотвратить возмож­ные ошибки, необходимо применять специфические маркетинговые приемы: диверсифицировать ассортимент услуг, совершенствовать коммуникационную политику, применять современные методы про­гнозирования спроса, развивать систему мониторинга спроса и т.д. Рынок услуг в различных отраслях данной сферы развит неодина­ково. В системе социально-бытового обслуживания, общественного питания, торговле, в рекреационной сфере (в том числе в туризме) рыночные отношения получили наибольшее развитие и формируют эффективный механизм удовлетворения общественных потребнос­тей. Но в таких отраслях, как культура, здравоохранение, образова­ние рыночные отношения не только имеют свою специфику, но и ог­раниченные возможности. Здесь всегда присутствует значительный нерыночный сектор, в том числе государственные организации и уч­реждения. Более того, именно они занимают в этих отраслях домини­рующее положение. Причины активного государственного вмеша­тельства в процесс производства и потребления подобных услуг вполне объективны. Основной из них является недееспособность рынка в ряде отраслей услуг. Мировая экономическая история имеет немало примеров, характеризующих попытки обеспечить развитие образования, культуры, здравоохранения исключительно в рамках активных рыночных отношений. Итогом таких действий является ситуация, получившая в международной практике наименование «проблемы неполного рынка», когда даже высокие средние показате­ли по обеспечению общественных потребностей в этих услугах со­провождаются полным исключением из их потребления большой ча­сти населения.

В этом смысле характерен опыт США. Предоставление медицинских услуг на основе свободного рынка при высоких средних показа­телях лишило возможности пользоваться медицинской помощью около 17 млн. граждан.[13] Только в начале 90-х гг. введение всеобще­го государственного медицинского страхования позволило решить эту проблему.

Аналогичный процесс развивался в сфере образования США или жилищных услуг Франции. Рынок кредита на получение высшего об­разования или решения жилищной проблемы вне государственного вмешательства не получал необходимого развития, так как финансово-кредитные учреждения не имели стимулов к активной деятельности в этой сфере. Высокая степень неопределенности возврата жилищных или студенческих кредитов и их долгосрочный характер снижали заинтересованность банков и других финансово-кредитных организаций в предоставлении таких займов. Для решения этой проблемы потребовалось введение государственных гарантий и субсидий в форме установления льготного процента на такие кредиты.

Вторая причина, обусловливающая необходимость государственного регулирования в отношении ряда отраслей непроизводственной сферы, скрыта в самой природе этой сферы, ее генетической основе: непроизводственная сфера есть сфера производства услуг и сопут­ствующих товаров, являющихся общественным благом. Она призвана удовлетворять не только индивидуальные, но и общественные по­требности. Свойствами этих потребностей являются:

1. Неделимость, т. е. невозможность предоставления отдельным лицам.

2. Невозможность действия принципа исключения, т.е. отсутствие способа исключения индивида из процесса пользования этими благами.

3. Трудность нормирования.

Совокупность благ, обладающих этими свойствами, называется чистыми общественными благами.

Таких благ в реальной действительности сравнительно немного: государственное управление, национальная безопасность, экологи­ческое регулирование, противоэпидемические программы и про­граммы по борьбе с социальными пороками. Например, невозможно, лишить индивида преимуществ, получаемых в результате обеспечения безопасности государства или обусловленных развитием приро­доохранных программ, мероприятий по борьбе с массовыми заболе­ваниями, социальными аномалиями и преступностью.

В мировой практике предпринимались попытки искусственного деления некоторых общественных благ с целью их последующей про­дажи отдельным лицам и обеспечения возможностей для действия активных рыночных механизмов. В частности, известны попытки введения платы за пользование крупными парками или лесопарками. Цена учитывала затраты на сооружение ограждений, содержание персонала по охране парка и взиманию входной платы, проведение ландшафтных и садово-парковых работ и т.д. Высокая цена пользо­вания и психологические особенности поведения потребителей в от­ношении пользования такими благами отнюдь не являлись стимула­ми к добровольной оплате услуги на основе рыночного механизма. В западной литературе эта неудача рыночного механизма получила название «проблемы безбилетного пассажира» или «бродячих музы­кантов».[14] Для нее характерна ситуация, когда число пользовате­лей услуг превышает число покупателей этих услуг. На примере ус­луг, предоставляемых музыкантами вне специально организованных музыкальных программ, эта проблема проявляется наиболее ярко. Аудитория их слушателей значительно превышает число лиц, добро­вольно оплативших приобретение их услуги.

В этих условиях необходимо принуждение потребителей к опла­те общественных благ. Оно осуществляется государством в форме налогообложения.

Третьей причиной государственного вмешательства в деятель­ность отраслей непроизводственной сферы является существование так называемых «внешних эффектов» или «переливов». К ним отно­сятся выгоды или издержки, выпадающие на долю лиц, не участвую­щих в рыночной сделке.

Рыночные отношения не могут не только компенсировать такие издержки, но и выявить их существование. Например, внешний эф­фект от деятельности отраслей здравоохранения проявляется в со­кращении уровня заболеваемости, увеличении продолжительности жизни и т.д. Этот эффект присутствует во всех отраслях материаль­ного производства, сокращая затраты на компенсацию временной нетрудоспособности граждан, вызванную заболеваниями, затраты на медицинское обслуживание кадров и т.п. Этот же эффект проявляется и в сфере социального обеспечения, науке, культуре и характе­ризует всю совокупность общественно значимых процессов. Но внешний эффект от деятельности предприятий здравоохранения не улавливается рынком, а рыночные отношения не создают стимулов и не предлагают механизмов его компенсации. Нивелирование этого процесса и создание целесообразных пропорций в развитии сфер об­щественного производства нуждается в целенаправленном государ­ственном регулировании.

Внешний эффект может быть не только положительным, но и отри­цательным. В современных условиях наиболее наглядным отрицатель­ным эффектом является процесс загрязнения окружающей среды, вызванный деятельностью предприятий различного профиля. Функ­ционируя в рамках рыночных отношений, предприятия (преимуще­ственно производственные) не имеют оснований к добровольной ком­пенсации экологического ущерба, наносимого их деятельностью. При этом сам экологический ущерб формируется под воздействием мно­гих источников и по существу неделим. Это обстоятельство обуслов­ливает необходимость использования единых, централизованных ме­ханизмов, регулирующих экологическую ситуацию и являющихся прерогативой государства. Компенсация экологического ущерба осу­ществляется на основе штрафных санкций, размер которых зависит от степени вредного воздействия на экосистему со стороны конкрет­ного предприятия.

Если внешний эффект имеет отрицательный характер, необходи­мо более жесткое регулирование деятельности, его вызывающей. При этом не только обеспечивается равноценность вклада отрасли в совокупный общественный продукт, но и решается комплекс слож­ных общественно значимых проблем.

Наконец, в качестве четвертой причины, обусловливающей необ­ходимость государственного вмешательства в развитие сферы услуг, выступает естественная монополия государства в решении многих социальных проблем. Имея основной целью решение социальной за­дачи – обеспечение нормальных условий жизнедеятельности всех членов общества, государство опирается в своей деятельности на социально-ориентированный подход, реализуя его в рамках систем­ного социально-экономического управления, В этих условиях ры­ночный принцип «затраты–прибыль» уступает место основному принципу государственного регулирования – «затраты–социальные приоритеты». Опираясь на этот принцип, государственное регулирование стремится обеспечить доступность важнейших услуг для всех слоев населения независимо от уровня их доходов.

Говоря о государственном вмешательстве в развитие той или иной сферы деятельности, надо иметь в виду, что ни одну из отрас­лей экономики не минует это вмешательство. Государство реализу­ет налоговую политику и использует запретительно-разрешитель­ные рычаги применительно к любой отрасли. Оно же осуществляет лоббирование отдельных отраслей в конкретных социально-эконо­мических условиях. Однако степень государственного вмешатель­ства различна. В важнейших отраслях социального комплекса – здравоохранении, просвещении, культуре – оно не только более за­метно, но и объективно необходимо.

Государственное регулирование может осуществляться в различ­ных формах:

1. Субсидирование потребителей на целевой основе.

Такое субсидирование позволяет увеличить спрос на важнейшие услуги. К целевым субсидиям относятся стипендии, кредиты на полу­чение образования, жилищные кредиты, медицинское страхование, финансовая поддержка малообеспеченных слоев населения и т.д.

2. Субсидирование производителей услуг.

Оно имеет целью увеличить предложение на рынке услуг и может осуществляться в виде финансовой поддержки учреждений культу­ры, образования, здравоохранения, спорта и т.д. Источником такого субсидирования является государственный или муниципальный бюджет, а также различные целевые программы федерального, реги­онального или муниципального уровня.

3. Государственная собственность на факторы производ­ства.

Регулирующее влияние государства в развитие отраслей непро­изводственной сферы должно иметь определенные пределы. Напри­мер, необходимость введения бесплатных услуг и ограниченный объем инвестиционных источников могут привести к возникнове­нию дефицита, нормированию и очередности потребления услуг. Избежать этих недостатков позволяет рынок платных услуг. Но его активное развитие может сопровождаться ценовой дискриминацией малообеспеченных слоев населения и отсутствием возможности приобретения услуги для значительной части потребителей. В отраслях непроизводственной сферы, нацеленных на удовлетворение первоочередных потребностей человека, важнейших с точки зрения его жизнедеятельности, такое развитие рыночных отношений совер­шенно недопустимо.

Значительная часть отраслей сферы услуг (в первую очередь про­изводственных услуг) получает эффективное развитие в условиях действия рыночного механизма, основанного на реализации платных услуг. Рынок платных услуг рассматривается в совокупности с то­варным рынком и подчиняется действию законов, свойственных ры­ночным отношениям. Но между рынком платных услуг и товарным рынком нет полного тождества. Их отличия обусловлены специфи­кой услуг как товара особого рода, а также спецификой экономичес­ких отношений, складывающихся на рынке платных услуг.

Экономические отношения, действующие на рынке услуг, отлича­ются, во-первых, более сильной мотивацией в экономическом пове­дении рыночных субъектов. Применительно к потребителю она свя­зана со стремлением достичь определенного социального статуса. Утверждение социальной престижности выступает на рынке услуг одним из важнейших факторов формирования спроса. Такой мотива­цией, например, является стремление приобщиться к образу жизни среднего класса или хорошо обеспеченных слоев населения.

Что касается производителей, то и их экономическое поведение в значительной мере обусловлено социальными мотивами. Так как производство услуг может осуществляться малыми предприятиями, функционирование которых не требует столь значительных инвес­тиций, как в сфере материального производства, то производитель имеет больше шансов в самовыражении своей личности и утвержде­нии социальной престижности. Такая мотивация выступает одним из факторов увеличения предложений на рынке услуг.

Другой особенностью рынка платных услуг является широкая воз­можность для экономических экспериментов. Здесь формируются, в частности, условия для применения современных форм хозяйствова­ния, поиска новых форм.

Так, в России получили распространение такие формы хозяйство­вания, как кооперация, аренда и т.п. Целесообразное сочетание раз­личных форм и методов ведения хозяйственной деятельности позволя­ет обеспечить гибкость и адаптивность рынка услуг, сбалансировать рыночный спрос и предложение.[15]

 

1.4. Зарубежные исследования о роли органов местного управления в предоставлении качественных услуг населению

 

По традиции общественные работы и охрана общественного порядка являются крупнейшими источниками расходов местного самоуправления. Сравнительно недавно местные органы власти занялись предоставлением социальных услуг и обеспечением здравоохранения и отдыха. Однако граждане уже привыкли к тому, что местные власти обеспечивают многие услуги, которые в прежние времена предоставлялись членами семей, церковью или частным бизнесом. Данный параграф первой главы дипломной работы описывает природу таких товаров и услуг, исследует роль органов власти в их предоставлении и предлагает альтернативные формы предоставления услуг, доступные для местных органов власти.

Наиболее исчерпывающее теоретическое исследование природы товаров и услуг провел Э.С. Савас. Хотя управляющие в сфере местного самоуправления возмущаются выводом Саваса, что большинство услуг и функций общественного сектора может быть «приватизировано», им стоит изучить развернутые характеристики товаров и услуг, представленные Савасом. Это позволяет по-новому взглянуть на роль властей в предоставлении услуг и на альтернативные методы предоставления этих услуг, доступные местным властям.

Товар или услуга считаются исключительными, если поставщик может преградить потенциальному потребителю доступ к товару или услуге, пока потребитель не выполнит условия поставщика.

Если товар или услуга могут быть потреблены одновременно многими людьми без изменения качества товара, тогда они именуются «совместно потребляемыми». Классический пример – телевизионная передача. Первоначальное качество программы не повышается и не снижается в зависимости от числа зрителей. Таким образом, она относится к «индивидуально потребимым» товарам.

Для того чтобы выяснить, кто должен предоставлять данную услугу (или каковы доступные альтернативы), необходимо определить положение товара или услуги в иерархии предоставления населению. К несчастью, на практике это почти никогда не делается. Как правило, решения в этой области принимаются на основании традиции («Мы всегда так делали») или политических требований («Я хочу, чтобы это было сделано так»). Савас обозначил также идеальные типы услуг, исходя из принципов исключительности и потребления. Савас назвал эти товары и услуги личными, облагаемыми, общедоступными и всеобщими.

Личные товары – это такие товары, потребление которых индивидуально, а исключительность легко достижима. Теоретически личные товары должен предоставлять рынок, если известно, что на них существует спрос. До тех пор пока спрос превышает предложение, цена будет расти и все больше фирм пожелают торговать данным товаром. Савас заявляет, что органы власти не должны заниматься продажей личных товаров; рынок более эффективно удовлетворяет потребности в них.

Облагаемые товары – это те, что потребляются совместно, но доступ к которым можно ограничить. Кабельное телевидение – еще один распространенный пример облагаемого товара.

Общедоступные товары – это такие, что потребляются индивидуально, но с неограниченным доступом. Конечно когда доступ неограничен, потребители получают стимул потреблять столько, сколько могут. Товары неограниченного доступа по сути бесплатные. Однако если товар заканчивается или поврежден, возникает проблема поставки. Например, воздух, которым мы дышим, считается общедоступным товаром. Каждый из нас вдыхает в себя кислород и выдыхает двуокись углерода. Типичная роль правительства в отношении общедоступных товаров – регулировать их запасы или регулировать процессы, которые могут повредить существующим запасам. Чтобы защитить воздух, которым мы дышим, правительство устанавливает стандарты выхлопа для автомобилей и промышленных предприятий.

Последний угол схемы содержит те совместно потребляемые товары и услуги, доступ к которым совершенно невозможно ограничить. Эти всеобщие товары, по Савасу, представляют собой наибольшую проблему для общества потому, что рынок не испытывает побуждения предоставлять такие товары и услуги. Пример – служба чрезвычайных ситуаций. Граждане, живущие на затопляемой равнине или около железной дороги, так же как и туристы, проезжающие через город, пользуются равной защитой со стороны службы чрезвычайных ситуаций. Власти не в состоянии – ни физически, ни политически – лишить частных лиц этой защиты. Вер получают одно и то же количество услуги, хотят они того или нет. К несчастью, большинство услуг не совпадает с этими идеальными типами. В действительности услуги постоянно перемещаются в рамках схемы, в зависимости от изменения социальных ценностей, демографической ситуации, традиций и даже районов страны. Например, текущее состояние здравоохранения. В национальном масштабе здравоохранение эволюционировало от чисто личного товара до частично субсидируемого. В настоящее время раздаются предложения о национализации системы здравоох­ранения. Предоставление социальных услуг следует но тому же пути. Аналогичным образом телевидение благодаря развитию технологии превратилось из всеобщего товара в оплачиваемый товар. Зрители могут быть не допущены к просмотру платных каналов. Однако при рассмотрении возможностей доставки имеет смысл вспомнить про схему Саваса, чтобы выбрать наиболее подходящие для местных условий способы предоставления властями соответствующих услуг.

Имеет смысл определить роль органов управления в предоставлении услуг. Савас снова делает различия между организаторами, производителями и потребителями услуг. Эти различия полезны при рассмотрении альтернативных методов доставки услуг. По традиции предоставлением местных общественных услуг занимаются органы управления. При этой системе органы управления организуют предоставление услуг через своих служащих гражданам-потребителям. Для многих городов традиция предоставления услуг высочайшего класса закрывает дорогу любым альтернативным методам. Город, который не предоставляет эффективной услуги, должен подумать об альтернативных методах, особенно если передача услуги подрядчику приведет к снижению цен и удовлетворит потребности жителей.[16]

Нередко разные органы управления заключают соглашения, по которым один орган власти организует для другого учреждение по предоставлению каких-либо услуг гражданам. Например, многие города в графстве Лос-Анджелес заключают контракты с властями графства на предоставление услуг службы скорой и неотложной медицинской помощи. Эта услуга по-прежнему предоставляется правительственными служащими, но из других правительственных учреждений. В сущности, речь идет о заключении подрядов в общественном секторе. Такая возможность способствует экономии средств в быстро растущем городе, который не способен приобрести большое количество дорогостоящего оборудования за короткий период.

Передача подрядов – это система обеспечения услуг, наиболее близкая к приватизации. По этой системе орган управления заключает с частной фирмой контракт на предоставление услуги – то есть частный сектор «подряжается» на услугу. Контрактная система, видимо, наиболее полезна, когда предоставляемая услуга либо банальная и утомительная, либо требует технических навыков. Также контрактная система часто используется при инженерных услугах. Это особенно характерно для маленьких административных единиц, которые не могут себе позволить держать штатного инженера, да и объем работ не оправдывает его содержание.

Передача монополии но предоставлению услуги фирме (или небольшому числу фирм) называется «привилегией». Привилегия сопровождается надзором со стороны органа местного самоуправления за ценами и стандартами исполнения. Привилегии часто выдаются на службу такси и коммунальные услуги. В некоторых городах привилегия на такси сопровождается требованием, чтобы фирмы участвовали в программах, по которым за пожилых и инвалидов частично расплачивается правительство.

Органы местного управления нередко предлагают производителям из частного сектора субсидии, чтобы заинтересовать их в предоставлении услуги, которая иначе была бы убыточна. Подобное часто относится к услугам, которые местные органы считают важными, но не желают предоставлять их силами своих служащих. Такие субсидии называются «грантами». Многие муниципальные системы общественного транспорта содержатся частными подрядчиками, получающими субсидии от органа местного самоуправления. За услугу платят совместно органы самоуправления и потребители. Однако потребитель платит за услугу ниже ее действительной цены. Местные органы субсидируют эту услугу, чтобы не лишать мобильности тех, кому недоступны другие виды транспорта.

Наоборот, ваучеры – это дотации получателю услуги, при которой потребитель свободен в выборе поставщика услуги. Таким образом работает федеральная программа продовольственной помощи («фудстэмпы»). Получатели дотаций свободны в выборе магазина, где они будут отоваривать свои фудстэмпы. Владельцы, с которыми расплатились ваучерами, предъявляют их для оплаты в правительствен­ное учреждение.

При рыночной системе потребители пользуются услугами, которые предоставляет рынок частных производителей. Власти не участвуют в рыночном предоставлении услуг. Конечно, это может происходить только там, где существует явный спрос, чтобы частный рынок захотел продавать соответствующий товар или услугу. Очевидно, наиболее приемлемы для рыночного подхода личные и облагаемые товары. Следовательно, если власти захотят перестать предоставлять некоторую услугу, то в первую очередь это будет касаться услуг, подпадающих под классификацию личных и облагаемых.

Совместное производство – широкий термин, включающий добровольную службу и самообслуживание. При совместном производстве граждане помогают в предоставлении общественных услуг. Добровольная служба подразумевает участие благотворительных организации и отдельных граждан, предоставляющих свои услуги ради общественного блага. Например, клубы садоводов, которые заботятся об общественных парках, бульварах или газонах, предоставляют услугу, которая в принципе должна быть обеспечена департаментом общественных работ или парков. Отдельные граждане и корпоративные спонсоры также добровольно участвуют в очистке дорог от мусора.

Органы управления всегда будут предоставлять услуги; однако они должны быть отзывчивыми к требованиям граждан – даже если это означает сохранение дорогостоящей услуги, за которую налогоплательщики согласны платить.

После того как лица, принимающие решения в органе местного самоуправления, определят, кто будет предоставлять услугу, должны быть определены критерии, обуславливающие, как эта услуга должна предоставляться.

Хотя этот шаг вполне логичен, он далеко не всегда применяется в местном самоуправлении. Сперва местные политики должны установить уровень предоставляемой услуги и стандарты исполнения, за которые будут отвечать поставщики услуг. К несчастью, природа некоторых местных услуг настолько сложна или настолько трудно поддается количественной оценке, что лица, принимающие решения, не в состоянии установить стандарты.

Что должен делать хороший управляющий в свете вышесказанного? Большинство политиков согласны, что все граждане должны в равной степени пользоваться общественными услугами. Решения по уровню предоставления услуги принимаются на основании равенства затрат или равенства последствий. Идею равенства затрат легко понять. Это наиболее часто используемый местными должностными лицами стандарт. При системе равенства затрат уровень пре­доставления услуги всем гражданам одинаков. Например, полиция работает одинаково во всех районах города, независимо от истории преступности в конкретной округе. Деньги на ремонт улиц распределяются равномерно между районами, вне зависимости от размеров инфраструктуры.

Равенство последствий, называемое также «справедливостью», связано с районами предоставления услуги после того, как она получена: последствия предоставления услуги для всех граждан должны быть одинаковыми.

После того как политики определят соответствующий уровень услуг, управляющий должен организовать отдел по предоставлению услуги. Правила устанавливают, каким образом услуга предоставляется, кто ее предоставляет и на ка­ком уровне происходит обращение к «правилам решений». Например, правила относительно сферы приложения какой-либо благотворительной программы определяют, какие граждане подпадают под ее действие, результатом чего будет удовлетворение тех их потребностей, которые предусматривает программа.

Эти правила задают чиновникам более жесткие рамки отбора получателей услуг. Чем больше свобода действий у служащего и чем больше физическое рас­стояние между служащим и надзирающим органом, тем больше внимания управляющий должен уделять рабочим правилам принятия решений и их последующему влиянию на распределение услуг.

Задача органов управления – предоставлять качественные услуги жителям. Работа по управлению местными услугами включает постоянное жонглирование пятью показателями – равенством, справедливостью, эффективностью, результатив­ностью и этичностью.