«Механизм взаимодействия властей и управление»

Практически в системе государственного управления власть осуществляется во многих конкретных видах, таких, как политическая, административная, экономическая, организационная, информационная, идеологическая, наконец, военная. Эти понятия используются при характеристике структуры органов власти управления ряда стран. К примеру, функция правительства Германии – управление – включает «исполнение законов» и «организационную власть». Исполнительная власть правительства подразделяется на «правящую» и «административную» власть. В научной литературе, в том числе отечественной, встречается понятие «административная власть» как производное от юридического – «административное право». И. Василенко, анализируя зарубежные теории «административно-государственного управления», обращается к понятию «административная власть», которая подчинена закону и подотчетна представительным органам, связана, как и вся система «административно-государственного управления», с «тремя сферами» власти: законодательной, исполнительной и судебной. Данное понятие, по автору, – синоним власти исполнительной.[1] Набор таких понятий, как «политическая власть», «экономическая власть», «административная власть», использовал в своем труде по философии и политике К. Поппер. 

Все сказанное означает, что проблема роли государственной власти в управлении и блокирования тенденции «демонии» власти (чрезмерного расширения сферы ее действия и бесконтрольности) не исчерпывается регулированием взаимодействия трех ветвей государственной власти. Вопрос управляемости самой власти в системе государственного управления включает ряд других аспектов механизма функционирования властей. 

Начнем с уточнения понятий, без чего трудно разобраться в поставленном вопросе. Понятие «политическая власть» прежде всего означает государственную власть вообще. Политическая – государственная власть функционирует в виде известных трех ветвей (или сфер) власти. Другой, более узкий, смысл данного понятия – обозначение власти руководящих государственных органов и негосударственных (общественных) организаций, например партий. В таком толковании политическая власть, воплощенная организационно в отдельных конкретных институтах, означает способность последних влиять на поведение и деятельность людей с помощью политического авторитета государственного органа, регламентации поведения, определенных актов, идей, государственных символов, социально-политических норм, традиций и социальных ценностей. Когда говорят, например, об отделении административно-государственного управления, аппарата государственного администрирования от политики, то имеется в виду политическая деятельность, связанная с принятием общих руководящих решений, с разработкой принципов и стратегий управления, с борьбой за власть.

Политическая власть характеризуется четкими существенными признаками : а) ее источник – народ; непосредственный субъект – государство, его органы (институты); ее основная функция – выражение общей воли и защита общих интересов социальных групп, регулирование общественных отношений и социальных конфликтов. Политическая власть, будь то государственная или партийная, отличается от других видов власти названными признаками. Она первенствует над всеми другими, потому что воплощает собою волю и интересы общества в целом или больших социальных групп и слоев. В этом ее сила и одновременно опасность. Расчленение единой государственной политической власти, ее функций на три составляющих (законодательную, исполнительную и судебную) означало решение двух взаимосвязанных исторических задач: защиты общества от самовластия правителей и всемогущества государственной машины, а также разделения труда в сфере государственной власти как деятельности.

Административная власть – понятие, обозначающее один из видов исполнительной власти, отождествляющейся с властью управляющего субъекта. Ее функция двойственна: принуждение к исполнению правовых норм и реализация государственных полномочий для обеспечения функций управления. Субъект административной власти – административный институт как агент государства и его аппарат (орган госслужбы), действующий по поручению, от имени государственной исполнительной власти, но не от политических представительных органов. В качестве субъекта выступают и отдельные должностные лица, которые нередко превращают индивидуальную властную волю в государственную. Объект действия административной власти: конкретные индивиды, малые социальные группы, трудовые коллективы, межличностные и групповые отношения, разнообразные процессы трудовой и иной общественной деятельности и поведения. Типичная модель властеотношения (администрирования): «команда (приказ) – исполнение», основное средство воздействия на подвластного – различные формы принуждения (открытого или реально возможного), выступающего в виде санкций, фиксирующих ответственность человека перед властью. Административная власть, в отличие от политической, является орудием защиты и реализации интересов не целого (общественной системы), а части, отдельных групп, организаций. В этом смысле администрирование и как властеотношение (тип командования) и как управленческая деятельность – конкретно ориентированная, аппаратная деятельность государственных служащих. Администрирование – процесс управляющей деятельности – отнюдь не сводится только к принуждению исполнять закон или какую-либо руководящую директиву политического органа. Принуждение, санкции – лишь необходимая, но не самодостаточная часть механизма осуществления власти.

Если роль административной власти абсолютизируется, самостоятельность по отношению к другим властям преувеличивается, то возникает синдром «демонизма» администрирования. Многообразие средств и методов воздействия управляющего субъекта на управляемых сводится к командованию и применению репрессивных санкций. Это происходит в ситуации, стимулирующей, с одной стороны, потребность усиления действия административной власти, а с другой, – ее бесконтрольности. В частности, в условиях социального или экономического кризиса государственные органы вынуждены прибегать к различного рода чрезвычайным мерам обеспечения нормального функционирования политической и экономической систем, широко использовать принудительные санкции, скажем, для погашения конфликтов, при распределении ресурсов и пр. Господство командно-административной власти в управлении – приоритет авторитарных режимов. Низкий уровень профессионализма и политической культуры государственной службы – также один из факторов, обусловливающих подмену подлинной технологии управления как творческой деятельности «употреблением» власти.

Административная власть нормально, по своему определению, функционирует, если, во – первых, нормативно очерчены сфера ее действия и функции в системе управления в качестве средства, но не цели; во – вторых, при условии подконтрольности со стороны других институтов исполнительной и законодательной власти, а также гражданского общества. Проблема управляемости административной власти – это извечная проблема бюрократизма. Ее решение – суть минимизации последствий бюрократизма в государственном управлении.

Организационная, правовая, экономическая, информационная, военная власти есть не что иное, как конкретные виды осуществления государственной власти, различающиеся способами и средствами воздействия на подвластных. Эти разновидности власти, за исключением правовой и военной, служат также средством регулирования общественных отношений и социального контроля вне государства, в границах гражданского общества. В таком случае они являются модификациями социальной (общественной), а не государственной власти. В современных обществах значительно возросла роль в деятельности государства экономической и информационной властей. Поскольку государство становится агентом экономического процесса, то использование экономических средств политического господства над людьми и в целях управления вполне закономерно. Экономические стимулы, власть денег – это своеобразная «невидимая рука» государственной воли и интересов, заменяющая административно – правовое принуждение и физическое насилие. Она «достает» и отдельных граждан, и любые социальные группы, и организации общественно-политические, не нуждаясь в какой – либо легитимности. Сила экономической власти – в вездесущем материальном интересе общественных субъектов. Влияние экономической власти на само государство, все его ветви и уровни власти и управления противоречиво: из средства осуществления государственной политической воли она превращается в господствующую над государством силу. Особенно в условиях ограниченности материальных ресурсов и концентрации львиной доли общественного богатства в руках кучки собственников.

Опасность чрезмерного влияния на общество экономической власти и ее доминирования над политической, государственной побуждала и побуждает искать пути ее ограничения и разумной регламентации. Основной путь, предложенный западной цивилизацией, – отделение государства от экономики, государственной власти – от собственности. Однако, либеральная концепция оказалась во многом несостоятельной. Не случайно теоретики неолиберализма, в частности наиболее известный из них – английский философ и политолог К. Поппер, пишут о необходимости защиты общества от всесилия экономической власти. Нельзя допустить, чтобы экономическая власть доминировала над политической, подчеркивает К. Поппер.[2] Государство само защитит граждан от злоупотребления экономической властью. Против экономического всевластия существует одно средство – политическое средство – государство. Поэтому принцип невмешательства государства в экономику должен быть отброшен. Политическая власть и присущие ей способы контроля – это самое главное в жизни общества. Вместе с тем автор объективно оценивает негативы политической власти, видя единственный способ защиты от злоупотребления ею – в демократии. Таким образом, фактор «сдержек» и «противовесов» – необходимое условие функционирования и нормального взаимодействия в системе управления экономической и политической властей.

В индустриальном и постиндустриальном обществах мощным орудием государства стала информационная власть. Можно говорить о постоянно возрастающем влиянии на управление средств массовой информации, главным образом телевидения. Это влияние переросло в реальную силу, с присущими ей специфическими признаками.

Современные СМИ представляют собой организованные группы профессиональных работников, особый аппарат, обладающий мощными техническими средствами воздействия на сознание и волю человека, на его общественное поведение и деятельность. Организации СМИ закрытого типа, имеющие свою систему норм поведения ее членов, а также регулирующих взаимоотношения с потребителями телеинформации, норм, обусловленных как спецификой профессиональной деятельности, так и требованиями технических средств и технологии производства и тиражирования информации. СМИ способны выражать интересы и волю общества или его части, навязывать их различным слоям населения и отдельным гражданам, принуждать к подчинению установленным государством нормам; способствовать сохранению и закреплению существующего порядка или, наоборот, стимулировать его разрушение. Власть СМИ основывается на «перевесе» в знании, на силе общественного мнения, пропаганды и современной рекламы. Современные средства массовой информации превращают в материальную силу знания, идеи. СМИ – супероружие в идейно-политической борьбе как внутри страны, так и на международной арене, доказавшее свою эффективность в разрушении советской системы и каждодневно подтверждающее свою властную мощь в качестве опоры нынешнего политического режима в России.[3]

Как и всякая власть, информационная стремится расширить сферу и силу своего влияния в государстве, в системе управления; она не только взаимодействует с политической, административной и экономической властями, но и конкурирует с ними. «Демонизм» этой власти опасен для общества, его демократических устоев не меньше, чем диктатура чиновников и денежного мешка. Предотвращение его возможно на пути интеграции в систему реальной политической демократии и общественного контроля со стороны институтов гражданского общества.

Итак, государственная власть функционирует в различных ее ветвях, формах, видах и на разных уровнях. Функции каждого вида и уровня власти в системе государственного управления специфичны. Роль основного орудия управления она может выполнять, если сама управляема.