«Авторитарный и демократический типы государственного управления. Структура субъектов власти и управления»

Конкретно-исторические типы государственного управления находят выражение в политических режимах, существующих в той или иной стране. Политический режим есть совокупность политико-правовых институтов, методов и средств осуществления государственной власти и управления обществом. Характер политического режима воплощается в первую очередь в том, кто является в данном государстве субъектом политической власти и как осуществляются власть и государственное управление. Сущность политического режима обусловливает характер взаимодействия государственного субъекта с управляемым объектом – обществом, народом. В зависимости от политического режима управляющие субъекты, а соответственно и системы государственного управления, различаются как авторитарные и демократические. Данная типология относительна, так как в мировом сообществе существуют различные модификации авторитарных и демократических систем, в том числе смешанные и переходные. 

Авторитарный тип государственного управления – это такой, в котором субъект представлен жестко иерархизированным институтом во главе с верховным правителем – индивидуальным или элитной узкой группой (партийной, олигархией и пр.). Авторитарный субъект реализует себя через единую вертикаль власти, идущую только сверху вниз,  и преимущественно в совокупности методов принуждения и физического подавления объекта властвования. В своем крайнем проявлении (тоталитаризм) авторитарный субъект отвергает относительную самостоятельность управляемого объекта и возможность его активности (субъективации) в любой форме. В системе авторитарного управления признается исключительно однонаправленное воздействие господствующего, властвующего субъекта на подвластный объект (общество, народ, его организации). Проблема обратной связи (обратного воздействия) по сути волюнтаристски снимается. В историко-типологическом плане авторитарная система – это традиционный, или в лучшем случае, – традиционно-эмпирический тип государственного управления. 

При демократическом типе государственного управления субъект управления представлен иерархической структурой политических институтов и руководящих должностных лиц, избранных народом и сменяемых им. Демократической системе управления также присуща вертикаль государственной власти, но идущая как сверху вниз, так и наоборот – снизу вверх, что предполагает контроль общества над властными структурами. Демократический субъект функционирует в системе взаимодействия с управляемым объектом. Она слагается из процессов объективации субъекта и субъективации объекта, регулируемых демократическими принципами.

Известно, что демократические политические режимы существуют в трех видах организации власти, характеризующих форму республиканского правления: парламентской, президентской и полупрезидентской. При парламентском режиме приоритетный высший субъект власти и управления – выборный коллективный орган – парламент и соответственно выборные органы (коллективные субъекты) нижестоящих административно-территориальных или федеральных образований. При президентской форме правления высший субъект власти и управления представлен двумя избираемыми институтами: законодательным – парламентом и главой исполнительной власти – президентом. Полупрезидентская форма правления отличается тем, что статус высшего субъекта государственной власти и управления разделяют избираемые народом парламент и президент, являющийся главой государства и выступающий гарантом конституционного строя.[1]

Авторитарный и демократический типы государственного управления характеризуются существенно отличающимися структурами субъектов власти и управления. Это подтверждает сравнительный анализ систем власти и управления в бывшем Советском Союзе и в современной России, а также в США. Наш выбор объектов анализа определяется качественным различием политических режимов в данных странах. В плане актуальности и доступности понимания проблемы особенно целесообразен анализ властно-управленческих структур советской системы и нынешней России.

Предварительно заметим, что в качестве предмета рассмотрения нами берутся нормативные, конституционно провозглашенные государственные институты. Такой подход освобождает автора курсовой работы от политических оценок сравниваемых институтов в их реальном функционировании и полемики со стереотипными политически и идеологически конъюнктурными суждениями.

Сравнительный анализ политических институтов включает сопоставление их по вертикали и горизонтали: сравниваются однородные структуры субъектов всех ветвей власти и управления – в центре (на высшем уровне), на региональном и местном уровнях, сопоставляются институты и органы власти, сосуществующие на одинаковых уровнях – набор центральных, региональных и других институтов, партийные системы, хозяйственно-организаторские органы, культурно-политические модели. Изучение взаимоотношений между государственными институтами и политическими партиями, правительством и управляемыми, исследование форм и видов политического участия – также составной аспект сравнительного анализа.

Согласно Конституции СССР (1977) политическая система включала: «общенародное» государство, «ядро политической системы» – КПСС, общественные организации, трудовые коллективы. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР и «единую систему органов государственной власти всех уровней»: высшего (общесоюзного), регионального (республиканского, краевого, областного) и местного. Одновременно Советы образовывали единую вертикальную структуру субъектов государственной власти и управления. «Советы народных депутатов непосредственно и через создаваемые ими органы руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принимают решения и обеспечивают их исполнение, осуществляют контроль за проведением решений в жизнь».[2] Организация и деятельность Советов как субъектов государственной власти и управления строилась «в соответствии с принципом демократического централизма: выборностью всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетности их народу, обязательностью решений вышестоящих органов для нижестоящих».

Единая вертикальная система Советов как субъектов государственной власти и управления и образуемых ими аппаратов воплощала в себе неразделенные законодательную и исполнительную политическую и административную виды власти и управления. Однако параллельно с этой вертикалью выстраивалась другая, возвышающаяся над ней – система органов КПСС – «руководящей и направляющей силы» советского общества. Это была жесткая иерархическая структура субъектов политической власти и руководства. Несмотря на то, что партия была массовой общественно-политической организацией, ее включение в конституционно установленную политическую систему и созданную вследствие этого правовую базу для вмешательства партийного аппарата как органа корпоративной политической воли в государственное управление придало советскому политическому режиму авторитарный характер. Формально закрепленные Конституцией демократические институты и нормы в значительной степени оказались скованными авторитарным партийно-бюрократическим аппаратом; поле их функционирования сокращалось по мере возрастания уровня властных субъектов.

Итак, советской политической системе была присуща двойная иерархическая структура субъекта власти и управления: государственная и партийная. Последняя служила политико-идеологическим стержнем, скрепляющим все уровни первой в единую систему централизованной государственной политической власти и управления. Объект государственно-партийного руководства и управления охватывал все имеющие в большей или меньшей мере общественное значение коллективные формы жизнедеятельности людей и социальных отношений. Внутренние механизмы саморегуляции официальной политико-идеологической доктриной отвергались, а ее стихийное, объективно обусловленное действие пробивалось лишь фрагментарно, в частности, в виде теневой экономики. Во властно-волевом определении границ объекта воздействия государства проявлялся авторитарный характер управляющего субъекта.

Политическая система современной России принципиально отличается от бывшей советской системы. Государственная власть в РФ осуществляется, как установлено Конституцией РФ, на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы всех ветвей власти самостоятельны. Субъектами государственной власти в Российской Федерации являются: Президент России, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство России и суды РФ. Субъектами государственной власти в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах являются органы государственной власти, создаваемые этими образованиями. Каждый из обозначенных субъектов государственной власти включает аппарат соответствующего ему уровня. Институт Президента – Администрацию Президента, Федеральное Собрание – аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, Правительство РФ – образуемый им аппарат. Соответствующие аппараты организуются и функционируют в субъектах Федерации.

Описанная структура субъектов государственной власти образует систему. В ней, однако, нет единого стержня – общей вертикали власти. В общероссийской политический системе выстроена только вертикаль президентской власти: Президент России – Администрация Президента – полномочные представители Президента в субъектах Федерации. В ней – симбиоз политической и административной властей. Функция политического контроля, которой наделил Президент РФ свою Администрацию и своих полномочных представителей, в известной мере воспроизводит былую практику органов КПСС.

Другая структура субъектов государственной власти представляет собой совокупность федеральных органов – Правительство РФ и его учреждения (министерства, ведомства и пр.) и органов власти федеративных образований. Причем, последние самостоятельны, обладают всей полнотой государственной власти «вне пределов ведения» РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации. Единство всех субъектов исполнительной власти, как заявлено в Конституции, выражается в том, что а) система органов государственной власти федеративных образований устанавливается, хотя и самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральным законом; б) федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации образуют «единую систему» «в пределах ведения» РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации.[3]

Отметим, что, в отличие от советской системы, в политической системе России не обозначены ни общественные организации, ни трудовые коллективы. Это положение, на наш взгляд, противоречит провозглашенному в ст. 3 установлению, что «единственным источником власти» в России является «ее многонациональный народ».[4] При характеристике системы государственных органов власти в Конституции нигде понятие «власть» не стоит рядом с понятием «управление» и «руководство». Так, понятие «руководство» встречается в Конституции один раз при определении полномочий Президента в области внешнеполитической деятельности государства. Ст. 86 гласит: «Президент Российской Федерации: а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации».[5] В других статьях, узаконивающих властные функции главы государства, используются понятия, реже близкие по смыслу к понятию «руководство», а чаще – различающиеся. К примеру: «Определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», «назначает» должностных лиц, «представляет» Федеральному Собранию кандидатуры на высшие государственные должности, «формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации» и др.

Понятие «управление» в Основном Законе РФ применяется также в одном случае. В ст. 71, при перечислении предметов ведения Российской Федерации: «д) федеративная государственная собственность и управление ею». Это же понятие повторяется в ст. 114, п. «г» при определении полномочий Правительства РФ. В прочих статьях фигурируют понятия: Председатель Правительства «определяет» основные направления деятельности Правительства; Правительство «разрабатывает», «обеспечивает», «осуществляет меры», «издает постановления» и т.д. Функции государства формулируются в таких положениях: «обеспечивается государственная поддержка», « гарантируются единство экономического пространства ...поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности» и т.д. (ст. 8).[6]

Законодатель, разумеется, не игнорирует управляющую функцию органов государственной власти, а вводит ее реализацию в русло деятельности исполнительной власти. Таким образом, понятие «государственное управление» поглощается понятием «исполнительная власть», заменяется им. Стремление законодателя отойти от четкого определения управленческих функций субъектов государственной власти – бесспорное влияние западных моделей политики. В условиях России такая установка предопределила резкое сужение управляющего воздействия государства на общество. Между тем реальное состояние его нуждается в государственном регулировании и руководстве.

Практическая реализация либеральных установок, закрепленных в Конституции РФ, привела к уходу государства из ключевых сфер реальной экономики и других жизненно важных областей деятельности общества. Разрушение прежних механизмов управления и ориентация лишь на спонтанные механизмы рынка создали в стране ситуацию неуправляемости и ослабления государственной власти, в значительной мере лишенной ее управленческих функций.

Субъекты государственной власти, различных ее ветвей и уровней, будучи самостоятельными, независимыми друг от друга и объединенными в единую систему только общими конституционными принципами организации и деятельности, соответствуют демократическим стандартам. Однако лишение органов законодательной власти на федеральном и региональном уровнях контрольных функций по отношению к органам исполнительной власти вывело последние из-под влияния общественности, сняло необходимые в демократической системе ограничения власти административных аппаратов. Правящие субъекты, избранные народом по всем правилам формальной демократии, стали обретать авторитарные черты. Полуавторитарный, полудемократический характер нынешнего политического режима в России стал реальностью, признаваемой многими политиками.

Перейдем теперь к анализу общепризнанных демократических субъектов государственности и управления на примере США – президентской республики.

США – республика по форме правления, а по форме государственного устройства – федерация. Федеративная форма государственного устройства определила основную структуру субъекта государственной власти. Ее составляют два уровня: федеральный (общегосударственный) и уровень штатов. Первый уровень представлен высшим органом законодательной власти – Конгрессом, состоящим из двух палат: сената и палаты представителей, и президентом – главой государства и федерального административного аппарата. Государственные органы власти в штатах – законодательные собрания и губернаторы, избираемые народом.

Конгресс осуществляет руководство государством через свою законодательную деятельность и контроль за работой правительственных учреждений и ведомств. Сенат принимает участие в назначении на высшие должности государственного аппарата. Он же осуществляет и такую политическую функцию, как принятие государством международных обязательств в форме договоров. В составе обеих палат – постоянные и временные комитеты, которые «специализируются в конкретной области государственного управления».[7] Политический облик Конгресса формируется фракциями двух партий – республиканской и демократической. Кроме основной деятельности, конгрессмены обсуждают на заседаниях фракции актуальные политические, а также экономические и социальные вопросы.

Президент США – высшее должностное лицо в политической и административной власти и во всей системе государственного управления страной. Он возглавляет важнейшие государственные институты: администрацию президента (правительство), исполнительное управление президента, координирующее и контролирующее важнейшие стороны деятельности государства, совет национальной безопасности. Президент – центральная фигура в системе институтов политической власти и руководства. Он – главнокомандующий вооруженными силами США, фактический лидер законодательной политики, формирует «законодательную программу администрации и серии посланий Конгрессу». При Белом доме функционирует управление по разработке политики.

Административные учреждения штатов по своей структуре и методам работы (и законодательные собрания, и институт губернаторов) во многом сходны с Конгрессом и институтом Президента. В структуре правящего субъекта в США свое место занимает государственный аппарат и госслужба. В его составе высший слой госслужащих, политических руководителей, назначаемых Президентом, и корпус профессионалов-чиновников. Велика численность государственных служащих. На конец 1980-х гг. она составила 16,4 млн. человек, в том числе 18% – федеральные служащие.[8] Существенной особенностью структуры государственного управления и власти является децентрализация этих институтов и широкая автономия как органов власти штатов, так и местного самоуправления. Тем не менее, штаты не располагают такими полномочиями, которые позволили бы им изменить форму правления, закрепленную конституцией, выходить самостоятельно на арену международной деятельности, и т.д. Децентрализация власти, осуществленная в США, не подрывает единства государства и общей системы управления страной. Она вместе с другими компонентами американской демократии придает этой системе целостность в многообразии ее элементов, обусловливает мощный потенциал внутренних источников активности.

Анализ американского субъекта государственной власти и государственного управления был бы неполным, если бы мы не отметили роль элит, составляющих правящий слой, выражающих интересы наиболее влиятельных социальных групп. В США нет единой властной элиты, а есть многообразие элит, в частности промышленники, бюрократия, военные, политическая элита. В большинстве своем элита политической власти в Америке состоит из «политических чужаков» из делового мира. В составе ее лишь небольшая группа обладает мандатом избирателей. Исследователи американской политической системы отмечают, что США управляются ограниченной элитой, в которую входят представители различных, доминирующих в американском обществе групп интересов.

Американский ученый М. Паренти зафиксировал «завидное постоянство» состава американского Конгресса. Если в XIX в. Конгресс обновлялся после каждых выборов наполовину, то в 40 – х гг. XX столетия новичков уже было до 30%. В последние десятилетия их от 11 до 13%. В 1986 г. из 393 конгрессменов, выставивших свои кандидатуры для переизбрания, 385 одержали победу, т.е. 98%.[9] Однако это не означает, что американским государством правит монолитная элита. М. Паренти подчеркивает, что политику в США диктуют разнообразные элитарные группировки, имеющие противоречивые корпоративные интересы. Их объединяет, по мнению известного американского политолога С. Хантингтона, широкий консенсус по основным политическим ценностям и убеждениям. Широкий масштаб согласия по поводу американских идеалов («американской веры»), указывает автор, не закрывает постоянный разрыв между американскими политическими идеалами и политическими институтами. Этот разрыв изменялся в течение американской истории, то сужаясь, то расширяясь. «Он постоянно находился в центре американской политики».[10]