I. История развития законодательства                                           об ответственности за коррупцию в России 

 

1.      Ответственность за коррупцию в Древней Руси

2.      Ответственность за коррупцию в Российской империи

3.      Ответственность за коррупцию в СССР

4.      Ответственность за коррупцию в современной России

 

Информационный материал

Правовые акты

Конституция Российской Федерации// М. 2014., Уголовный кодекс Российской Федерации – М. : Эксмо, 2014; Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;  Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011 годы. // Российская газета 2008 г. 5 авг.; Уголовный кодекс РСФСР 1960 г.// Свод законов . 1988. Т. 8 С. 497; Уголовный кодекс РСФСР 1926 г. // Собрание узаконений РСФСР. 1926. № 80. Ст. 600; Уголовный кодекс РСФСР 1922 г. // Собрание узаконений РСФСР. 1922 г. № 15. Ст. 153; Декрет СНК РСФСР от 16 августа 1921 г. «О борьбе со взяточничеством» //Собрание узаконений  РСФСР. 1921 г. № 60. Ст. 421.

 

Литература

Герцензон А.А.  История советского уголовного права. М., 1948.

Загладин Н.В. Всемирная история. История России и мира с древнейших времен до конца XIX века. М.: Русское слово – РС, 2005.

История коррупции в России //под ред. Н. И. Серьгова. М.: МОСУ, 1999;

Карабанов А.Л. Современные проблемы противодействия коррупции: уголовно-правовой и криминологический аспекты/ А.Л. Карабанов, С.К. Мелькин. М.: Волтерс Клувер 2010;

Карницкий Д.А, Рогинский Г.К., Строгович М.С. Уголовный кодекс РСФСР; постатейный комментарий. М; 1928;

Красильников М.В. Проект закона о лихоимстве 1827 г.// Ученые записки Ленинградского юридического института. Вып. 2, Л.: Изд-во НКЮ СССР, 1940;

Кучерявый Н.П. Ответственность за взяточничество по советскому уголовному праву. М. 1957;

Понтер А. Должностные преступления. Харьков 1928;

Соловьев И.О.  О способе уничтожения взяток и других юридических злоупотреблениях в судопроизводстве. СПб; 1864;

Судебники XI-XVI веков // Под общ. ред. Б.Д. Грекова 1952;

Тройнин А.Н Должностные и хозяйственные преступления. М; 1938;

Хрестоматия по истории отечественного государства и права. X век – 1917г. / Сост. В. А. Томсинов. М; Зерцало 2004; 

Хрестоматия по истории отечественного государства и права. 1917-1991 г. / Сост. О.И. Чистяков. М; Зерцало 2004.

 

1.Среди российских специалистов нет единого мнения о том, когда впервые в русских летописях упоминается о взятке. Одни полагают, что первое официальное упоминание о посуле (взятке) как незаконном вознаграждении за осуществление властных полномочий, встречаются в Двинской уставной грамоте 1397-1398 года. Так, в статье 6 говорится о незаконном присвоении потерпевшему от кражи судебных полномочий (самосуда). При этом самосудом признается незаконное получение денежной компенсации, причитавшейся наместнику. Данная норма запрещала наместнику отпускать пойманного вора за взятку[1].

Другие историки считают, что понятие посула употребляется в смысле взятки, начиная с Псковской Судной грамоты 1397 года. Упоминание о посулах также можно встретить в Новгородской Судной грамоте и в Судебнике 1497 года.

Уголовным же преступлением взятничество было признано в период царствования Ивана Грозного, при котором «… за чрезмерность во взятках» была введена смертная казнь.

В наиболее значимом исторически-правовом памятнике отечественного законодательства – Соборном Уложении 1649 года – впервые были выделены специальные подгруппы преступлений должностных лиц, судебных органов: неправый суд за взятку или в результате пристрастного отношения к подсудимому по мотивам дружбы или вражды. Мотив о посуле являлся одним из основных в Уложении в части, касающейся приказного воеводского управления и судопроизводства. За неправый суд из корыстных побуждений судьи снимались с должности, думные чины лишались чести, а недумные подвергались торговой казни[2].

Кроме того наказывались неродивое отношение к судейским обязанностям, волокита, изменение текста судного списка при его переписки набело подьячим по его собственному усмотрению или по велению дьяка, вынос судебного дела из приказа «для хитрости» и т.п. За это назначалось телесное наказание и (или) ссылка.

За должностные преступления определялись наказания и для низового аппарата – приставов, недельщиков, губных целовальников. Им запрещалось брать поборы, а повторные проступки такого рода наказывались кнутом и лишением должности.

Вплоть до XVIII века государственные чиновники жили благодаря «кормлениям», то есть подношениям тех, чьими проблемами они занимались.

«Кормление» представляет собой систему содержания должностных лиц, наместников и волостей за счет местного населения. Жалование за исполнение своих обязанностей такой наместник не получал вообще. Собирая налоги, совершая суд на вверенной царем территории он брал легально мзду, часть которой оседала в его карманах. Такая практика была делом обычным и не противозаконным. Даже в московских приказах, где большая часть служащих получала зарплату, хоть и небольшую, «кормление от дел» было существенным и вполне легальным источником чиновничьего благосостояния[3].

Наряду с мздоимством в Древней Руси, как в дальнейшем и в Московском государстве, процветала «лихоимство», то есть коррупционное поведение лиц, состоящих на государственной службе, проявляемое в получении «почести», «поминок» и «посулов».

При этом «почести» , то есть предварительные подарки должностному лицу, «решавшему вопрос», и «поминки» - подарок «по итогам дела» - считались вполне законными вещами и носили характер подношений либо для успешного ведения дела, либо с целью ускорения его решения.

Стоит однако отметить, что посулы, мздоимство и лихоимство воспринимались населением страны как нечто негативное, разрушающее нормальный ход жизни и деятельности человека и общества. Об этом свидетельствует, к примеру, случившийся в Москве в 1648 году народный антикоррупционный бунт, который закончился пожарами и гибелью многих мирных жителей. Для его урегулирования царем Алексеем Михайловичем были отданы на растерзание толпе два высокопоставленных коррупционера – глава Земского приказа Плещеев и глава Пушкарского приказа Траханиотов[4].

2. Административный аппарат XVIII века в корни отличался от средневекового приказного строя XVII века. Однако он сохранил порочную практику подношений от челобитчиков. Многие служащие так называемых казенных организаций при выполнении своих обязанностей допускали не только, выражаясь современным юридическим языком, хозяйственно-финансовые нарушения (нецелевое использование денежных средств), но и уголовно-наказуемые деяния: присвоение, растраты, взятничество.

При Петре I феномен коррупции продолжал развиваться, несмотря на то, что на государственном уровне предпринимались серьезные попытки борьбы с этим явлением. Были приняты указы «О воспрещении взяток и посулов», «О наказании за взятки и лихоимство», «О наказании хищников за взятки лишением имения и живота». Петром I были учреждены должности генерал-прокурора при Сенате, прокуроров при коллегиях и надворных судах и генерал-губернатора, который ведовал как гражданским, так и военным управлением и должен был бороться с судебной волокитой и коррупцией.

С 1715 года все чиновники в России стали получать фиксированную зарплату. Это, с одной стороны помогло окончательно покончить с системой кормлений, а с другой – как это ни парадоксально звучит, - взятничество и расхищение государственной казны достигли невиданных ранее размеров.

Все дело в том, что государство, создав сложный канцелярский аппарат, не имело достаточно средств, чтобы его содержать. Не получая жалования, которое из-за постоянных войн часто задерживали или не выплачивали вовсе, многие чиновники, особенно низших классов, откровенно бедствовали, а поэтому взятки нередко были для них единственным способом выживания. Поскольку при Петре I количество чиновников резко возросло, соответственно увеличилась и общая сумма получаемых ими взяток. По рассказам современников, однажды в Сенате, Петр пригрозил издать указ, по которому всякий, кто украдет у казны сумму, на которую можно купить веревку, будет повешен. Генерал-прокурор Ягужинский на это заметил: «Неужели вы хотите остаться Императором без подданных? Мы все воруем с тем только различием, что один больше и приметнее, чем другой»[5].

В 1715 году был принят Артикул Воинский, в котором впервые в истории российского права была реализована попытка систематизации уголовно-правовых норм. В нем, например, были описаны такие должностные преступления, как злоупотребление властью в корыстных целях, взятничество, подделка печатей и документов, лжесвидетельство и т.п.

В период правления Екатерины I нехватка средств в казне заставило правительство вернуться к прежней системе обеспечения, предусматривающей работу канцелярских служащих в городах без жалования с позволением «брать акциденцию от дел». Акциденция в переводе с латинского – «побочные доходы» от добровольной мзды челобитчиков, то есть взятки. Таким образом, «кормление от дел» вновь стало для госслужащих стало единственным способом существования.

В дальнейшем, в период дворцовых переворотов верховная власть хоть и издавала грозные указы, направленные на борьбу со взятками, однако делала это скорее для порядка, чем в расчете на их искоренение.

В отличии от своих предшественников, императрица Екатерина II не ограничивалась нравоучениями и показательными расправами над взяточниками. Судьям и канцелярским служащим было назначено жалование, позволявшее существовать вполне безбедно. Так, в 1763 году, годовой оклад среднего служащего составлял 30 рублей в уездных, 60 рублей в губернских, 100-150 рублей в центральных и высших учреждениях, при этом пуд зерна стоял 10-15 копеек[6].

Однако, несмотря на значительный размер заработной платы, неподкупный чиновник в России по-прежнему оставался недостижимым идеалом. После смерти Екатерины ситуация со взятками стала еще более критичной. Дело в том, что зарплату чиновникам выдавали асигнациями, то есть бумажными деньгами, однако в конце XVIII-начале XIX в. Ассигнации начинают обесцениваться и прожить на чиновничье жалование приходится все сложнее. Единственным, на что могли рассчитывать чиновники в таком положении, были взятки.

Таким образом государственная власть вновь переложила большую часть расходов на содержание приказного аппарата на плечи населения, вместо того, чтобы реформировать систему управления.

В царствование Николая I в 1832 году Сенат издал указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества». В 1845 году был принят первый российский полноценный уголовный кодекс – «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных». В нем были установлены две разновидности взяточничества: мздоимство и лихоимство. В частности, «…получение должностным лицом от частного в дар денег или другого какого-либо имущества относится к тому или другому из этих видов, смотря по роду служебного действия, за совершение коего должностное лицо получит вознаграждение; так, если действие это не составляет нарушение обязанностей службы, то получение вознаграждения относится к первому виду взятничества, то есть к мздоимству, а если составляет, то к лихоимству»[7]. В главе Уложения «О преступлениях и проступках чиновников по некоторым особенным родам службы» содержался целый ряд запрещений для чиновников, актуальный и в наше время, включая запреты на:

- незаконное получение подарков от поставщиков товаров;

- участие некоторых категорий чиновников в проводимых публичных торгах и других сделках;

- разглашение ими сведений, составляющих коммерческую тайну;

- халатные действия при подборе лиц на должности, связанные либо с закупками материальных ценностей, либо с приемкой выполненных работ;

- сговор чиновников с отдельными поставщиками с целью недопущения к открытым торгам других и др.

Новый импульс коррупционные явления в системе государственной службы получили в конце XIX века. Именно тогда Российские предприниматели стали активно привлекать крупных правительственных чиновников к учреждению акционерных обществ, делая им заманчивые предложения в виде тех или иных должностей в советах и управлениях частных фирм. Это привело к сращиванию промышленной и финансовой олигархии с представителями правительственной демократии.

В целях борьбы с такого рода завуалированным подкупом в декабре 1884 года Александром III был утвержден Указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, равно в общественных и частных кредитных установлениях». В соответствии с ним государственная гражданская служба высших должностных лиц признавалась несвоместимой с участием в учреждении железнодорожных, пароходных, страховых и других торговых и промышленных товариществ, также частных кредитных ассоциаций. Если чиновники, которым было запрещено сотрудничество с частными предприятиями тем не менее приняли участие в учреждении таковых, то закон требовал от них оставить государственную службу и сложить с себя присвоенные им звания.

Однако, не смотря на предпринимаемые меры, искоренить взятничество в Российской империи никак не удавалось.

Незадолго до революции журнал «Русский мех» опубликовал большой материал, посвященный русскому взятничеству, в котором описывалась одна и та же картина: «… от хладных финских скал до пламенной Колхиды сенаторские ревизии и газетные разоблачения открывают обширные гнезда крупных, тучных, насосавшихся денег взяточников, а около них кружатся вереницы взяточников более мелких, более скромных, более тощих. Около каждого казенного сундука, на который упадет испытующий взор ревизора оказывается жадная толпа взяткодавцев и взяткополучателей и крышка этого сундука гостеприимно открывается перед людьми, сумевшими в соответствующий момент дать соответствующему человеку соответствующую взятку»[8].

По мнению автора статьи проблему взяток в России можно было решить только лишь при помощи радикальных изменений всей системы управления государством. Однако последующие события показали, что он сильно ошибался.

3. Слом старого государственного устройства и формы правления в 1917 году не ликвидировал коррупцию как явление. Напротив, со временем было сформировано лицемерное к ней отношение, что немало способствовало укоренению мздоимства и лихоимства.

Определенная специфика криминальной ситуации, связанной с коррупционными проявлениями, была заметна в течение всего советского периода нашей истории. Законодательная база, действовавшая в тот период времени (1917-1991 года), обеспечивала не только весь громоздкий экономико-распределительный аппарат государства, но и «работала» на советскую идеологию.

Декрет СНК от 8 мая 1917 года «О взяточничестве» стал первым в советской России правовым актом, предусматривавшим уголовную ответственность за взяточничество. Наказанием, помимо лиц виновных в принятии взятки, подвергались также виновные в даче взятки, подстрекатели, пособники и все прикосновенные к даче взятки служащие.

При этом существовал классовый подход: если взяткодатель принадлежал к имущему классу и стремился сохранить свои привилегии, то он приговаривался к «наиболее тяжелым и неприятным принудительным работам»[9], а все имущество подлежало конфискации.

В 1921 году Декретом СНК «О борьбе со взяточничеством» вводится освобождение от уголовной ответственности взяткодателей, при условии, если они своевременно заявят о вымогательстве взятки или окажут содействие раскрытию дела о взятничестве[10].

Дела о взятничестве были переданы в ведение революционных трибуналов, которые имели право назначать согласно УК 1922 года в качестве наказания за совершение коррупционных преступлений высшую меру – расстрел.

Строгость наказаний за взятки в СССР росла постоянно, однако масштабы взятничества при этом не сокращались. По сути дела, взятка стала повседневным атрибутом дела, с которым, тем не менее, необходимо было бороться (например «вождь мирового пролетариата В.И. Ленин называл взятку основной напастью наряду с коммунистическим чванством и безрамотностью»)[11].

Советское законодательство не различало разновидностей получения взятки. Была сформулирована общая норма об ответственности за получение взятки в каком бы то ни было виде: как за выполнение, так и невыполнение в интересах дающего действий с использованием должностным лицом своего должностного положения (УК РСФСР 1922, 1926, 1960 гг.). Таким образом, данная норма охватывала все разновидности взятничества.

Такой упрощенный подход к данному вопросу, требующему особой юридической точности, вряд ли можно считать правильным. Различия таких разновидностей взяточничества, как мздоимство и лихоимство были существенны, однако власть предпочитала рассматривать взяточничество как буржуазный пережиток, который по мере строительства социализма в стране должен был исчезнуть.

В целом, история борьбы в СССР с коррупцией закончилась вместе с его развалом, так и не увенчавшись успехом. Стоит однако отметить, что борьба это характеризовалась несколькими интересными и важными чертами.

1) Власти не признавали сам термин «коррупция», который был введен в употребление лишь в конце 1980-х годов. Такое отрицание существования понятия и явления привело к тому, что государство заранее обрекло себя на неудачу в борьбе с коррупцией.

2) Советская идеология и «социалистическое правосознание» во многом наивно и упрощенно объяснили причины коррупционных явлений. Так, в закрытом письме ЦК КПСС «Об усилении борьбы со взяточничеством и с разворовыванием народного добра» от 29 марта 1962 года говорилось, что взяточничество – это «социальное явление, порождаемое условиями эксплуататорского общества»[12]. В качестве причин коррупции назывались недостатки в работе партийных, профсоюзных и государственных органов в области воспитания трудящихся; бюрократизм и волокита; плохая работа с жалобами и письмами граждан; грубые нарушения государственной, плановой и финансовой дисциплины и т.п.

3) Практически тотальная неприкосновенность высших советских и партийных чиновников, многие из которых были коррупционерами

4) С коррупцией в госаппрате боролись исключительно его представители, которые не в состоянии были влиять на причины возникновения коррупции, поскольку зачастую сами их и порождали.

5) Коррупция нередко выступала в качестве единственного возможного средства внедрения рыночных отношений в плановую экономику.

Во времена «перестройки» и даже после нее рост коррупции в стране происходил на фоне ослабления государственной машины и сопровождался следующими процессами: уменьшением централизованного государственного контроля, крахом идеологических идей, экономической стогнацией, а затем и падением уровня развития экономики и, наконец, развалом СССР и появлением нового государства – Российской Федерации. При этом, коррупция, благополучно пережив царское и советское время, достигла таких невиданных размеров, что стала по сути одной из главных проблем современной России.

4. Коррупция – одно из самых пагубных явлений для любого государства. Для России в начале XXI века она стала основным препятствием для политического, экономического и духовного возрождения, превратившись в реальную угрозу национальной безопасности страны. Коррупционной сетью охвачены все важные сферы жизни (банковские операции, финансирование, кредитование, приватизация, лицензирование, внешнеэкономическая деятельность и т.д.

Одновременно коррупция проникает в политический процесс, в органы законодательной власти, влияет на осуществление кадровых перестановок, принятие и реализацию государственных решений. По мнению специалистов, объем рынка коррупции в современной России более чем 250 млрд. долл.

Экспертами неправительственной международной организации по борьбе с коррупцией и исследованием уровня коррупции по всему миру «Transparency International» Россия отнесена к числу государств с самым высоким в мире индексом коррупции.

При этом в массовом сознании коррупция получает все большее оправдание и даже одобрение как способ, позволяющий эффективно решать возникающие у населения проблемы.

По мнению руководства страны, борьба с коррупцией должна стать национальной программой. Это важнейшая государственная задача, от решения которой зависит то, как будет называться Россия.

31 июля 2008 года Президентом РФ был утвержден национальный план противодействия коррупции. Первым пунктом этого плана было предусмотрено принятие федерального закона «О противодействии коррупции»[13], который и был реализован: 19-го декабря 2008 года Госдума приняла этот федеральный закон, 22-го декабря он был одобрен Советом Федерации, а 25 декабря подписан Президентом Российской Федерации.

В развитие положений Закона о противодействии коррупции Президентом был издан целый пакет антикоррупционных указов, определивших порядок представления, проверки и публикации сведений о доходах и имущественном положении государственных служащих, а также общие принципы их служебного поведения.

Впервые в истории отечественного права в Законе нашло нормативное закрепление само понятие «коррупция». Вместе с тем, по мнению многих специалистов, предпринятая законодателем попытка дать определение понятию «коррупция» была не слишком удачной. Предложенное в Законе определение коррупции является неполным и не охватывает всех проявлений этого противоправного деяния. В Законе о противодействии коррупции она определяется как «злоупотребление служебным положением, дача или получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп, либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, равно как и совершение вышеуказанных деяний от имени или в интересах юридического лица». Однако коррупция имеет место не только в государственных и муниципальных сферах управления, но и в частном секторе.

В различных антикоррупционных международных договорах содержатся иные определения коррупции[14]. Поэтому с учетом положений международных нормативных или правовых актов, в целях унификации применяемой национальной и международной терминологии представляется правильным под «коррупцией» понимать социальные явления, включающие:

1) совокупность этических и правовых нарушений, выражающихся в использовании служащим своего статуса в целях незаконного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ, также предоставление им таких благ и преимуществ.

2) использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими, либо служащими коммерческих или иных организаций, в том числе международных своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ, либо предоставление последним таких преимуществ.

3) непредусмотренное законом принятие материальных и нематериальных благ и преимуществ публичными служащими, а также подкуп данных лиц путем предоставления им указанных благ и преимуществ физическими или юридическими лицами.

4) подкупаемость и продажность государственных, муниципальных или иных публичных служащих, либо служащих коммерческих или иных организаций (в том числе международных), достигшие такого уровня распространенности, при котором незаконный порядок реализации ими своих служебных полномочий становится господствующим.