«О некоторых проблемах классификации оснований прекращения службы работников прокуратуры»

Анализ норм, регулирующих прекращение службы в органах и учреждениях прокуратуры, убеждает, что законодательный подход в этом вопросе во многом развивает положения об официальном распространении трудового права на данную сферу отношений. Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.02.92 г. (далее Закон о прокуратуре) посвящает прекращению службы в органах и учреждениях прокуратуры отдельную статью и можно утверждать, что  сама конструкция ст. 43 Закона о прокуратуре РФ служит подтверждением важных научных выводов трудоправовой доктрины. П. 1 данной статьи гласит: служба в органах и учреждениях прокуратуры прекращается при увольнении прокурорского работника. Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, прокурорский работник может быть уволен в связи с выходом в отставку и по инициативе руководителя органа или учреждения прокуратуры в случаях: а) достижения прокурорским работником предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях прокуратуры; б) прекращения гражданства РФ; в) нарушения присяги прокурора (следователя), а также совершения проступков, порочащих честь прокурорского работника; г) несоблюдения ограничений, связанных со службой, а также возникновения других обстоятельств, предусмотренных соответственно статьей 11 и п. 3 ст. 21 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»; д) разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну. Таким образом, исходя из ч. 1 п. 1 ст. 43 Закона о прокуратуре, можно заключить, что законодатель соглашается с теоретическим соотношением терминов «прекращение» и «увольнение», как подлежащих применению относительно правоотношения (термин «прекращение») и работника (термин «увольнение»)1. Содержание ч. 2 п. 1 ст. 43 Закона о прокуратуре дает повод утверждать, что законодатель признает и общепринятую в теории трудового права систему классификации оснований прекращения трудовых отношений: по субъекту на две группы, включающие  основные и дополнительные основания увольнения, и по инициатору на несколько групп, в том числе возникающие по воле работодателя и  работника2.

Наиболее наглядно специфические особенности процедуры прекращения службы в органах прокуратуры проявляются в закреплении законодателем особых оснований прекращения данных отношений. Как справедливо отмечается в теории, наличие норм о дополнительных основаниях прекращения трудового договора вызвано необходимостью установления повышенной ответственности для соответствующей категории рабочих и служащих или в связи с их особой ролью в общественном производстве и жизни общества3. Названные факторы, обусловливающие введение дополнительных оснований увольнения, традиционно анализировались в науке трудового права применительно к расторжению трудового договора по инициативе работодателя4. Анализируемые положения Закона о прокуратуре позволяют оценить не только специфический перечень оснований увольнения работника прокуратуры, но и изменения в круге лиц, выступающих инициатором увольнения по дополнительным основаниям. П. 1 ст.43 Закона о прокуратуре называет в числе особых оснований увольнения прокурорских работников выход в отставку. П. 3 ст.43 выход в отставку определяет как право работника, что позволяет рассматривать его в качестве дополнительного основания увольнения, инициируемого не работодателем, а работником. Таким образом, новые положения Закона о прокуратуре могут расширить представления о классификации оснований прекращения трудового правоотношения относительно его инициатора.

 Вместе с тем, следует отметить, что не все основания, отнесенные Законом о прокуратуре к числу происходящих по инициативе руководителя органа или учреждения прокуратуры, могут бесспорно находиться в этой группе. Наиболее отчетливо противоречия выявляются относительно такого основания прекращения службы в органах и учреждениях прокуратуры, как прекращение гражданства. Данное основание увольнения работника прокуратуры аналогично предусмотренному ст.25 Федерального закона РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 05.07.95 г. (далее Закон о госслужбе). Поскольку оно выражает дифференциацию статуса работника прокуратуры на уровне госслужбы, целесообразно рассматривать его особенности применительно и к госслужащим в целом. Применение данного основания как дополнительного для прекращения служебного трудового правоотношения в органах и учреждениях прокуратуры видится вполне оправданным. В соответствии с преамбулой Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28.11.91г. гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Государство как организация суверенной политической власти, действующая в отношении всего населения на закрепленной за ним территории, проявляет свое социальное назначение, используя государственный аппарат. Государственный служащий выступает как его первичное звено. Только  опираясь на существование особой связи с ним, государство может позволить возложить на конкретное лицо обязанности, связанные с выполнением задач своего полноправного существования на международной арене, а также обеспечения претворения основных направлений деятельности по управлению внутренней жизнью страны. При прекращении такой связи с госслужащими государство утрачивает способность целенаправленно и эффективно воздействовать на свой аппарат и, следовательно, осуществлять присущие ему внешние и внутренние функции, поскольку в этом случае гарантии реализации государственного (общего) интереса будут отсутствовать. Представляется, что в данном случае нет оснований для оценки конкретных обстоятельств, мотивов, причин, повлекших прекращение гражданства, в плане их достаточности (вина работника, согласование увольнения с третьими лицами и т.д.) для расторжения трудового договора с госслужащим (работником прокуратуры). Данное основание само по себе выражает особый статус государственных служащих в жизни общества как выразителей государственной воли и не нуждается в дополнительном подтверждении. Таким образом, выделение в качестве самостоятельного основания прекращения служебно-трудовых отношений, такого как прекращение гражданства, подчеркивает безусловную необходимость применения оперативности и безальтернативности строго определенного результата в развитии трудового правоотношения с конкретным лицом. Эта цель не может быть с очевидностью достигнута при сегодняшнем включении рассматриваемого вида увольнения в число осуществляемых по инициативе работодателя, поскольку увольнение по инициативе какого-либо лица предполагает наличие у него права предпочесть любой из нескольких вариантов поведения, реализацию собственного усмотрения в выборе  способа действия. Примечательно в этой связи, что и Закон о госслужбе, и Закон о прокуратуре соответственно в ст. 25 и 43 используют именно формулу «может быть уволен», подтверждая тем самым свободу волеизъявления органа, представляющего работодателя. Между тем такое положение является справедливым лишь относительно тех фактических обстоятельств, неблагоприятные последствия от которых могут быть нейтрализованы применением различных мер воздействия, а не только увольнением. Особый статус государственных служащих обусловливает наличие ряда обстоятельств, возникновение которых должно исключать зависимость увольнения госслужащего (работника прокуратуры) от чьей-либо воли, в том числе и от воли руководителя  государственного органа, поскольку это будет противоречить целям защиты общего интереса и значимости содержания данного основания.

Кроме прекращения гражданства, исходя из требований Закона о прокуратуре к случаям дополнительных оснований прекращения служебно-трудовых отношений, которые с учетом их роли и смысла должны быть применены в обязательном порядке, следует отнести достижение предельного возраста 65 лет и наступление обстоятельств, предусмотренных ст.21 п.3 Закона о госслужбе. Анализируя последнюю группу оснований относительно прекращения службы в государственных органах, некоторые авторы уже указывали на эту особенность. Так, Л.А.Чиканова отмечает, что увольнение государственных служащих в связи с признанием их недееспособными или ограниченно дееспособными по решению суда, вступившим в законную силу, лишения их права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу и т.д., является обязанностью руководителя соответствующего государственного органа5. И хотя можно не согласиться с тем, что данное суждени суждение в полной мере соответствует тексту приведенной выше законодательной нормы, по своей сути оно отражает действительную потребность регулирования данных отношений, которую пока полностью не учитывает и законодатель. Ведь в случаях, когда факт невозможности сохранения трудоправовой связи с работником в дополнительной оценке не нуждается, оптимальным способом регулирования прекращения этих отношений должен стать такой способ, при котором окончательный исход их развития остается независимым от действий конкретного лица. Поэтому следует полагать, что исключение вышеперечисленных оснований из числа применяемых по инициативе представителя работодателя, т.е. зависящих от их действий, будет способствовать эффективности регулирования данной сферы отношений.