«Муниципальная служба»

ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

Муниципальная служба как  самостоятельная разновидность негосударственной гражданской службы в Российской Федерации впервые законодательное закрепление получила в Федеральном законе от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 04.08.2000 г. № 107-ФЗ.) Под муниципальной службой в соответствии со статьей 21 указанного Федерального закона понимается служба на должностях в органах местного самоуправления и, соответственно, лица, осуществляющие службу на этих должностях, являются муниципальными служащими.
Поскольку в правоприменительной практике часто возникают вопросы – кого считать муниципальным служащим, остановимся на основных понятиях и терминах, используемых в законодательстве. Статья 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет:
1) органы местного самоуправления – выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Поскольку структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно и закрепляется в Уставе муниципального образования, то состав и виды органов местного самоуправления могут быть различными. Обязательным является наличие представительного (выборного) органа местного самоуправления. Согласно статье 20 данного Закона выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с Уставом муниципального образования;
2) должностное лицо местного самоуправления – выборное либо работающее по трудовому договору (контракту) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих;
3) выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава,  наделенное согласно Уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения.
Согласно статье 16 указанного выше Федерального закона Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должности главы муниципального образования – выборного должностного лица, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.
Законами Свердловской области к выборным должностным лицам отнесены: глава муниципального образования; депутат представительного органа местного самоуправления, осуществляющий свои полномочия на штатной оплачиваемой муниципальной должности; выборный глава администрации сельсовета, поселения, избранный на должность населением соответствующего сельсовета, поселения;
При этом следует иметь в виду, что Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (п.2 ст.3) статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, не устанавливается. На указанных лиц законодательство о муниципальной службе не распространяется. Их статус, например в Свердловской области, регулируется специальными законами «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления муниципального образования в Свердловской области» (в ред. Областного закона от 18.03.1998 г. № 13-ОЗ) и «О статусе глав муниципальных образований и выборных глав администраций поселений, сельсоветов в Свердловской области» (в ред. Областного закона от 28.12.1998 г. № 46-ОЗ).
Перечисленные выше лица замещают муниципальные должности, предусмотренные Уставом муниципального образования, в результате муниципальных выборов, а также на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов.
Перечень иных должностных лиц местного самоуправления может быть также предусмотрен Уставом муниципального образования.
Зачастую вызывает трудности само определение понятия должности и лица, ее занимающего, – должностного лица. В Юридическом энциклопедическом словаре должность рассматривается как «учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица (составная часть) государственного  или общественного органа».
Совокупность должностей может образовывать структурное подразделение органа: сектор, отдел, управление и т.д.
На наш взгляд, более точное определение должности дано Н. Лазоревским: «Должность не есть какое-то особое установление, юридическое лицо, существующее независимо и отдельно от чиновника: это простое словесное обозначение совокупности его полномочий, его прав и обязанностей как органа государства» . «Должность целиком и полностью составлена из элементов (полномочий власти), находящихся вполне и безусловно в распоряжении государства» . Применительно к муниципальной должности можно сказать, что она целиком и полностью составлена  из элементов (полномочий власти), находящихся вполне и безусловно в распоряжении муниципального образования.
Из этого следует, что закон предоставляет полномочия только должности, а не физическим лицам, их занимающим. С другой стороны, физическое лицо посредством избрания или назначения его на соответствующую должность получает определенный комплекс прав и обязанностей, рассчитанных на служебные отношения, т.е. становится должностным лицом. И как должностное лицо обладает рядом отличительных признаков, присущих опять же занимаемой должности;
4) в соответствии со статьей 6 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета. При этом минимально необходимые расходы на муниципальную службу учитываются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации при определении минимальных местных бюджетов;
5) муниципальная служба – трактуется как профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. В статье 2 Федерального закона от 08.01.1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 13.04.1999г. № 75-ФЗ) под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной;
6) на лиц, осуществляющих муниципальную службу, распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде - с особенностями, предусмотренными Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».
Таким образом, суммируя все приведенные выше положения действующего законодательства, мы можем выделить классифицирующие признаки муниципальной службы:
1)    признается как профессиональная деятельность;
2) осуществляется на постоянной основе, что дает основание полагать, что гражданин поступает на муниципальную службу на условиях трудового договора (контракта), заключаемого на неопределенный срок;
3) осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде, с особенностями, установленными Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»;
4) осуыществляется в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий на муниципальной должности, не являющейся выборной;
5) финансируется за счет средств местного бюджета соответствующего муниципального образования.
Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется правовыми нормативными актами трех уровней власти: федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, Уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом федеральный закон устанавливает основы муниципальной службы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации на основании пункта 17 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляют регулирование основ муниципальной службы по вопросам, отнесенным Федеральным законом к полномочиям субъектов Российской Федерации. Правовая регламентация муниципальной службы в соответствии с пунктом 2 статьи 21 указанного выше Федерального закона, включающая требования к должностям, статусу муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой, определяется Уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 17.12.1997 г. и вступил в силу на всей территории России в январе 1998 г.
Он установил правовые основы организации муниципальной службы в Российской Федерации и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации. Закон является базовым для принятия законодательных и других нормативных правовых актов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. С вступлением данного закона в силу иные федеральные правовые акты и акты, принятые в субъектах Федерации  по вопросам муниципальной службы, сохраняют свое действие и применяются в части, не противоречащей ему.
Если же такое противоречие обнаруживается, то применяются нормы Федерального закона.
Говоря о правовом регулировании муниципальной службы, следует иметь в виду, что данный вид службы характеризуется некоторыми особенностями трудовых отношений, связанными со службой в органах местного самоуправления, и специальному регулированию подлежат именно особенности, так как трудовые права и обязанности муниципальных служащих регулируются законодательством Российской Федерации о труде. Согласно статье 252 КЗоТ РФ "Особенности регулирования труда в отдельных отраслях народного хозяйства" законодательством могут устанавливаться особенности регулирования труда для работников различных отраслей народного хозяйства. Иными словами, труд муниципальных служащих регулируется общими нормами трудового права, установленными федеральными законами, другими нормативными правовыми актами, такими как: Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты Министерства труда и социального развития Российской Федерации, нормативные акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации - с некоторыми особенностями, вызванными спецификой службы и устанавливаемыми специально принимаемыми законами. Таким специальным законом, регулирующим особенности муниципальной службы, и является Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Законодательство о муниципальной службе распространяется на категорию граждан, являющихся муниципальными служащими.           
    

ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО

    Понятие муниципального служащего дано в статье 7 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 13.04.1999 г. № 75-ФЗ). В этом определении перечислены правовые особенности муниципального служащего. К ним относятся следующие:
1. Служащий должен быть гражданином Российской Федерации.
Из этого следует, что лица, имеющие гражданство других государств или лица без гражданства не могут быть муниципальными служащими. Из этого правила есть исключение. Если в международном договоре две страны договорились допускать на муниципальную службу своих государств граждан этих государств, то человек может поступить на муниципальную службу, имея двойное гражданство. Но если муниципальный служащий по каким-либо причинам прекратил гражданство Российской Федерации, то он согласно пункту 1 ст.20.1 указанного выше Федерального закона (введено Федеральным законом от 13.04.1999 г. № 75-ФЗ) может быть уволен по инициативе руководителя органа местного самоуправления;
2. Муниципальными служащими могут быть лица, достигшие возраста 18 лет. Предельный возраст для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы – 60 лет - установлен статьей 20.1 Федерального закона. Закон допускает однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего не более, чем на один год.
Много вопросов вызывает толкование слова "однократное". Если исходить из определения, данного С.И. Ожеговым (Словарь русского языка. М., 1987), то слово "однократное" обозначает «происшедший или сделанный один раз». Таким образом, следует понимать возможность продления срока нахождения на муниципальной службе один раз и не более чем на один год, т.е. до достижения возраста 61 года;
3. Муниципальный служащий должен исполнять обязанности по муниципальной должности муниципальной службы в порядке, определенном Уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. К муниципальной должности муниципальной службы относится муниципальная должность, не являющаяся выборной и замещаемая путем заключения трудового договора. Муниципальная должность муниципальной службы вводится в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с Уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Муниципальная должность муниципальной службы устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утвержденным законом субъекта Российской Федерации. В Свердловской области данный вопрос урегулирован Областным законом от 07.08.1996г. № 34-ОЗ «О едином реестре муниципальных должностей и должностей муниципальной службы в Свердловской области» (с изменениями, внесенными Областным законом от 31.12.1997г. № 80-ОЗ);
4. Муниципальный служащий за свой труд на соответствующей муниципальной должности муниципальной службы получает денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Минимально необходимые расходы муниципальных образований на содержание муниципальных служащих учитываются органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской федерации при определении минимальных местных бюджетов. Размер денежного содержания и условия оплаты труда устанавливаются правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в соответствии с федеральным и областным законодательством. Такими актами являются совместное Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР и Правительства Российской Федерации от 30.12.1992 г. № 4249-1/1042 «Об упорядочении оплаты труда работников органов представительной и исполнительной власти» и Постановление Правительства Свердловской области от 09.10.1998 г. № 1033-П «О приведении областных нормативно-правовых актов в соответствие с Указом Президента Российской Федерации от 05.05.1998 г. № 495».
Квалификация муниципальных служащих определяется согласно статье 9 Федерального закона в квалификационных разрядах, которые указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы. Данные вопросы должны регулироваться федеральным законом, который до настоящего времени не принят.
Резюмируем сказанное: только при наличии в совокупности всех признаков, обозначенных в пунктах 1-4, гражданин Российской Федерации признается муниципальным служащим.
Любое возникновение, изменение и прекращение отношений муниципальной службы осуществляется согласно действующим правовым предписаниям, которые имеют государственный и административно-правовой характер и в то же время относятся к трудовому праву.

ОСНОВНЫЕ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО

Муниципальный служащий наделяется правами, установленными Уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. К числу таких актов относятся Положения о соответствующих органах местного самоуправления и должностные инструкции. Рекомендации по разработке должностных инструкций (должностных обязанностей) по должностям государственных служащих федеральных органов исполнительной власти разработаны Минтрудом России (письмо от 13.03.1996  г. № 482-ВК). Поскольку более свежих рекомендаций не имеется, указанный документ можно использовать при разработке должностных инструкций муниципальным служащим.
Должностные инструкции являются нормативными документами, призванными содействовать правильному подбору и расстановке кадров, повышению их деловой квалификации, разделению труда между руководителями и специалистами, а также оценке муниципального служащего при проведении аттестации, при приеме на работу. При разработке должностной инструкции исходят из требований Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», Указа Президента Российской Федерации от 30.01.1996 г. № 123 «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы», а также из задач и функций органа местного самоуправления, предусмотренных Положением об этом органе.
Руководитель органа местного самоуправления утверждает должностные инструкции (должностные обязанности) для своих заместителей и для руководителей структурных подразделений, а по остальным  муниципальным должностям муниципальной службы утверждает типовые инструкции. На их основании руководители структурных подразделений разрабатывают и утверждают типовые инструкции для своих работников. Должностная инструкция должна содержать: обязанности, полномочия, перечень необходимых знаний для занятия должности и квалификационные требования.
В раздел знаний включается знание Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, специальных знаний, а также положений, инструкций и других нормативных документов применительно к исполнению должностных обязанностей. В должностную инструкцию целесообразно включить раздел об ответственности муниципального служащего.
Муниципальные служащие осуществляют предоставленные им права в  пределах, установленных по должности муниципальной службы.
Статья 10 Федерального закона содержит положение о том, что права и обязанности  муниципального служащего устанавливаются Уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», иными федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации. На федеральном уровне отсутствует закон, который  бы устанавливал права муниципального служащего. В Свердловской области Областным законом от 03.04.1996 г. № 17-ОЗ «О муниципальной службе в Свердловской области» (с изменениями, внесенными Областным законом от 15.07.1999 г. № 26-ОЗ) установлены следующие основные права муниципального служащего:
1) требовать представления для ознакомления документы, определяющие его обязанности и права по занимаемой должности, а также создания организационно-технических условий для исполнения должностных полномочий;
2) запрашивать в установленном порядке и бесплатно получать необходимые для исполнения должностных полномочий информацию и материалы (справочная, специальная литература, нормативно-правовые акты, доступ к электронным средствам информации);
3) вносить предложения по совершенствованию муниципальной службы;
4) посещать в установленном порядке в целях исполнения должностных полномочий предприятия, организации, учреждения независимо от их организационно-правовых форм и видов собственности;
5) знакомиться со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, требовать приобщения к личному делу своих объяснений, а также проведения  служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;
6) на принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;
7) на продвижение по службе, увеличение размера денежного содержания с учетом результатов работы, уровня квалификации, стажа работы и служебных заслуг;
8) на повышение квалификации и переподготовку в соответствии с функциями и полномочиями по занимаемой должности;
9) на участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;
10) на объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;
11) на выход в отставку;
12) на пенсионное обеспечение.
Уставом и иными нормативными правовыми актами муниципального образования могут быть установлены иные права муниципального служащего, не противоречащие федеральным и областным законам. При этом следует иметь в виду, что любое ограничение прав муниципального служащего может устанавливаться только федеральными законами.

ОСНОВНЫЕ ОБЯЗАННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО

Муниципальный служащий обязан:
1) осуществлять полномочия в соответствии с должностными обязанностями в пределах предоставленных ему прав;
2) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан. Соблюдение прав заключается в признании за гражданином его прав, а также создании условий для их реализации. Защита прав граждан состоит в том, что муниципальный служащий, встретившись с нарушением прав гражданина, обязан помочь ему преодолеть препятствия, мешающие реализовать его права;
3) обеспечивать соблюдение Конституции и законодательных актов Российской Федерации, Устава и законодательных актов Свердловской области, Устава и иных нормативных правовых актов соответствующего муниципального образования;
4) своевременно рассматривать обращения граждан, предприятий, учреждений и организаций, запросы депутатов, а также государственных органов и органов местного самоуправления и разрешать их на основе федерального и областного законодательства, Устава и иных нормативных правовых актов муниципального образования;
5) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих руководителей, изданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных.  В случае возникновения сомнений в законности отданного вышестоящим должностным лицом распоряжения, служащий обязан обратиться к отдавшему распоряжение должностному лицу с запросом о подтверждении распоряжения. Письменное подтверждение является основанием для исполнения отданного распоряжения. В случае последующего признания отданного распоряжения незаконным ответственность за исполнение распоряжения возлагается на должностное лицо, отдавшее его;
6) соблюдать установленные нормы служебной этики и принятый в органе местного самоуправления служебный порядок; не совершать действий, затрудняющих работу органов местного самоуправления, а также приводящих к подрыву авторитета муниципальной службы;
7) не разглашать сведения, составляющие охраняемую законом тайну, а также сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан, ставшие известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе после прекращения муниципальной службы.  Хотя кратко, но тем не менее в Областном законе (п.7 ст.10) этот вопрос решен: на муниципальных служащих возлагается обязанность хранить государственную и иную охраняемую законом тайну. В законе не определено, распространяется ли это требование на время прохождения службы или сохраняется в течение определенного времени и после прекращения отношений муниципальной службы. Не содержится и определения тайны на муниципальной службе.  Что касается государственной тайны, то ее составляют предусмотренные в специальных перечнях важнейшие сведения, разглашение которых образует состав уголовного преступления в виде измены Родине. Следует обратить внимание, что  Областной закон охватывает также и «сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан». Это естественно, ибо тайна частной жизни – важнейший элемент правового статуса гражданина (ст. 23 Конституции Российской Федерации). На муниципальных служащих возложена обязанность не разглашать ставшие им известными в связи с исполнением служебных обязанностей такого рода сведения;
8) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения должностных полномочий.
При поступлении на муниципальную службу гражданин представляет в органы государственной налоговой службы сведения о получаемых им доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.
Сведения о доходах и имуществе муниципальных служащих представляются в порядке, установленном федеральным и областным законодательством, и составляют служебную тайну.
Непредставление в установленный срок или искажение сведений о доходах и имущественном положении является основанием для отказа в приеме на муниципальную службу или для привлечения муниципального служащего к дисциплинарной ответственности.
Уставом и иными нормативными правовыми актами муниципального образования могут быть установлены иные обязанности муниципального служащего, не противоречащие федеральным и областным законам.
Разновидностью обязанностей муниципального служащего являются ограничения, связанные с муниципальной службой. Законодательством могут устанавливаться ограничения при поступлении на муниципальную службу, при ее прохождении и при оставлении, т.е. после ухода с муниципальной службы. Ниже рассматриваются ограничения, связанные с муниципальной службой, т.е. непосредственно в период ее прохождения.

ОГРАНИЧЕНИЯ, СВЯЗАННЫЕ С МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБОЙ

Ограничения, связанные с муниципальной службой, установлены статьей 11 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».
Муниципальный служащий не вправе:
1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской и иной творческой деятельности;
Этот запрет совпадает с запретом под номером 3 в этой же статье 11 Закона, так как предпринимательская деятельность согласно ст. 2 Гражданского Кодекса РФ – любая деятельность, направленная на систематическое получение прибыли или оплаты. Запрещается оплачиваемая деятельность как через представителя, так и личным трудом.
Запрет имеет безусловный характер и означает, что муниципальный служащий не вправе занимать другую должность (быть совместителем) или выполнять иную оплачиваемую работу на условиях трудового соглашения, договора подряда в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях. Запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью является юридическим выражением требования посвящать все свое рабочее время служебной деятельности.
Запрет муниципальному служащему занимать другую должность означает одновременно и запрет быть депутатом законодательных (представительны) органов Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления.
Следует отметить, что Законом не запрещено муниципальному служащему выдвигаться кандидатом в депутаты представительных органов как государственной власти, так и местного самоуправления, на выборные государственные должности и выборные должности местного самоуправления и быть избранным в соответствующие представительные органы или на выборные должности.
В случае избрания его депутатом или выборным должностным лицом муниципальный служащий обязан в установленный законом срок  сделать выбор в пользу той или иной деятельности.
Из запрета заниматься другой оплачиваемой деятельностью законом предусмотрены три исключения:
1) педагогическая деятельность. Эта деятельность по воспитанию и обучению. Может осуществляться в образовательном учреждении как на условиях штатного совместительства, так и на условиях почасовой оплаты  труда. Кроме того, это могут быть разовые занятия.
Педагогическую деятельность муниципальный служащий вправе осуществлять в соответствии с Законом Российской Федерации от 10.07.1992 г. «Об образовании»  (в редакции Федерального закона от 12.07.1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» (ст.48,53);  
2) научная и творческая деятельность. Единого ее определения в законодательстве нет. В литературе понятие «научная деятельность» – это деятельность по решению научно-технических задач. Она может быть оформлена гражданским договором.
Это интеллектуальная, творческая деятельность по получению, анализу, систематизации и обобщению знаний о природе, человеке, обществе, технике и технологии;
3) иная творческая деятельность. Это создание новых по замыслу культурных, материальных ценностей. Для занятия этими видами деятельности муниципальному служащему не требуется специальный статус (научного или иного творческого работника, скажем артиста и т.п.); заниматься научной и иной творческой деятельностью он может в любой области и в любой форме.
В Законе (ст.11) впервые дается развернутая формула запрета для всех категорий муниципальных служащих в Российской Федерации заниматься предпринимательской деятельностью. Что понимается под предпринимательской деятельностью в контексте Закона? Имеется в виду любая самостоятельная инициативная деятельность, осуществляемая на постоянной основе как путем выполнения работ, так и вложением средств в предприятия в предусмотренных законодательством формах, направленная на получение личного дохода.
На какие конкретно виды предпринимательской деятельности налагается запрет? Муниципальным служащим запрещено: лично или через доверенных лиц заниматься производством, реализацией или приобретением продукции или товаров, оказанием услуг, выполнением работ с целью извлечения прибыли; владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности (зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками, иным имуществом, используемым в производственном процессе и коммерческой деятельности). Им запрещено приобретать имущественные права на материальные объекты – товарные знаки, промышленные образцы, «ноу-хау», торговые секреты, фирменные наименования и т.д.
Запрещено также состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном Уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организации. Например, этот вопрос решается в постановлении Правительства Российской Федерации от 21.05.1996 г. № 625 «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены в федеральной собственности».
Муниципальным служащим нельзя лично или через представителя голосовать посредством принадлежащих им акций, паев, долей участия при принятии решений общим собранием акционерного общества, общества с ограниченной ответственностью или определенного товарищества, а также входить в состав руководящих органов акционерного общества или иного субъекта предпринимательской деятельности.
Им запрещается также занимать должности в органах управления хозяйствующего субъекта, которым является частное, государственное, муниципальное  или иное предприятие, акционерное общество, товарищество, союз, ассоциация, концерн, межотраслевое, финансово-промышленное, региональное и другое объединение предприятий, а также объединение (организация) или учреждение, занимающееся деятельностью по производству, реализации либо приобретению товаров и пользующееся правами юридического лица.
Муниципальный служащий не имеет права состоять членом совета либо правления хозяйствующего субъекта, быть служащим в дирекции или иной структуре, осуществляющей внутреннее руководство, или входить в его управленческий персонал.
К этому ограничению тесно примыкают и другие запреты для муниципальных служащих, а именно:
1. Быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе, либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему.
2. Использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое муниципальное имущество и служебную информацию.
3. Получать гонорары за публикации и  выступления в качестве муниципального служащего. Существует два подхода к трактовке этого запрета. Один из них состоит в том, что муниципальный служащий не имеет права получать гонорары за выступления по вопросам его компетенции. Другой запрещает получать гонорары за любые публикации и выступления, при которых упоминается муниципальная служба автора, хотя бы такого рода публикации и имели научный, педагогический иди творческий характер. Ибо фактически это означало бы «совмещение» оплачиваемой деятельности, что запрещено Законом.
Органы государственной власти нередко регламентируют порядок выступления госслужащих в средствах массовой информации.
В качестве примера можно привести «Порядок выступления работников Администрации Президента Российской Федерации в средствах массовой информации по вопросам своей служебной деятельности, а также деятельности Администрации Президента Российской Федерации», утвержденный распоряжением Администрации Президента Российской Федерации от 15 марта 1996г. № 372.
Взаимодействие Администрации Президента Российской Федерации со средствами массовой информации осуществляется в формах:
- пресс-конференций, брифингов и других мероприятий, проводимых соответствующими подразделениями Администрации Президента Российской Федерации  и их работниками;
- выступлений работников Администрации Президента Российской Федерации в средствах массовой информации, осуществляемых в качестве служебного поручения;
- выступлений работников Администрации Президента Российской Федерации в средствах массовой информации по собственной инициативе, осуществляемых с разрешения соответствующих руководителей.
Работники Администрации Президента Российской Федерации не вправе выступать в средствах массовой информации в качестве государственных служащих в случаях, если это выступление осуществляется по их собственной инициативе и без разрешения соответствующих руководителей.
Под выступлением работника Администрации Президента Российской Федерации в средствах массовой информации понимается выступление от имени Администрации Президента Российской Федерации  или соответствующего подразделения Администрации Президента Российской Федерации, а также с указанием в выступлении занимаемой должности работника.
Работники Администрации Президента Российской Федерации не вправе использовать в своих выступлениях в средствах массовой информации, а также в научной и преподавательской деятельности информацию, ставшую им известной в связи с их служебной деятельностью, если на использование данной информации не дано официальное разрешение руководителя Администрации Президента Российской Федерации.
Под информацией, ставшей известной работнику Администрации Президента Российской Федерации в связи с его служебной деятельностью, понимается информация, полученная в связи с исполнением служебных поручений, а также информация, отнесенная к государственной или иной охраняемой федеральным законом тайне.
В то же время к информации, ставшей известной работнику в связи с его служебной деятельностью и не подлежащей использованию в выступлениях в средствах массовой информации, не может быть отнесена информация, содержащаяся в официально опубликованных и вступивших в силу федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в официально опубликованных проектах федеральных законов.
Работники Администрации Президента Российской Федерации, имеющие намерение выступить в средствах массовой информации по вопросам, связанным с их служебной деятельностью или деятельностью Администрации Президента Российской Федерации, информируют об этом своих непосредственных руководителей. Непосредственный руководитель информирует об этом руководителя соответствующего подразделения Администрации Президента Российской Федерации, который дает разрешение на выступление.
Аналогичный подход может быть рекомендован и при разработке, принятии порядка выступления муниципальных служащих в средствах массовой информации. Утверждает порядок глава муниципального образования.
4. Получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением им должностных обязанностей).
Из общего правила есть исключение. Согласно ст. 575 Гражданского кодекса Российской Федерации  запрещено дарение государственным служащим и служащим органов местного самоуправления муниципальных образований подарков в связи с их должностным положением или с исполнением ими служебных обязанностей. Этот запрет не касается обычных подарков. Обычный подарок – это такой подарок, стоимость которого не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда.
5. Выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местного самоуправления с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также  с органами государственной власти  и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями. Данное исключение основано на статье 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающей, что органы местного самоуправления в интересах населения в установленном законом порядке вправе заниматься внешнеэкономической деятельностью.
6. Муниципальный служащий осуществляет свою деятельность прежде всего в интересах населения соответствующего муниципального образования и обязан обеспечить вопросы его жизнедеятельности.
Отсюда вытекают специфические требования к муниципальным служащим: не участвовать в забастовках (а также в иных действиях, нарушающих функционирование органов местного самоуправления). О какого рода забастовках идет речь? Совершенно очевидным является запрет на участие в политических забастовках – подобного рода действия  следует рассматривать как нарушение государственности Российской Федерации, поскольку местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Имеют ли муниципальные служащие право на профессиональную забастовку? Исходя из смысла п.10 ст.11 Закона, ответ на этот вопрос также может быть отрицательным. Такой вывод неизбежно следует из требований обеспечения общественного порядка в стране и непрерывности муниципальной службы, которые являются важными аспектами действия Конституции и законов Российской Федерации.
7. Использовать свое служебное положение в интересах политических партий, объединений, в том числе религиозных, для пропаганды отношения к ним. В органах местного самоуправления не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений за исключением профессиональных союзов.
Следует иметь в виду, что Конституция Российской Федерации, признавая идеологическое и политическое многообразие, многопартийность в России, определяет, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной и обязательной. В соответствии с конституционным установлением Закон подтверждает принцип внепартийности муниципальной службы. Это означает, что в органах местного самоуправления не могут образовываться структуры политических партий и движений. Муниципальные служащие обязаны руководствоваться законодательством и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.
Муниципальный служащий при выступлениях не имеет права устно или письменно пропагандировать отношение к политическим партиям, общественным и религиозным организациям. В то же время, безусловно, муниципальный служащий имеет право давать оценку деятельности этих организаций;
8. Муниципальный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности пакеты акций, доли в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном Уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Ценные бумаги, принадлежащие муниципальному служащему, по которым может быть получен доход, передаются в доверительное управление специализированному учреждению (организации) на основе заключаемого с ним договора под гарантию муниципального образования.
Поскольку отдельным законом не установлен порядок передачи в доверительное управление ценных бумаг под гарантию муниципального образования для муниципального служащего, следует руководствоваться порядком, установленным главой 53 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Перечень запретов, связанных с муниципальной службой, данный в ст. 11 Закона, является исчерпывающим и не подлежит изменению законами субъекта Российской Федерации, Уставом и иными нормативными правовыми актами муниципального образования.
В Законе содержатся лишь основные нормы по организации муниципальной службы и правовому положению муниципальных служащих. Не все его нормы являются нормами прямого действия.
В то же время по целому ряду вопросов муниципальная служба должна регулироваться нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Упомянутый Федеральный закон закрепляет в ст.8 классификацию муниципальных должностей муниципальной службы, которая устанавливается на основе соотношения муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации.
Едиными являются и квалификационные разряды муниципальных служащих, которые  устанавливаются федеральными законами:
1) квалификационные требования, порядок присвоения квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на иные муниципальные должности муниципальной службы (ст.9);
2) порядок передачи муниципальными служащими в доверительное управление  под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящихся в их собственности долей (пакетов акций) в уставном капитале коммерческих организаций (ст.11);
3) правила ежегодного представления муниципальными служащими в органы государственной налоговой службы сведений о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения (ст.12);
4) порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий (ст.14);
5) порядок защиты муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей (ст.15);
6)минимальная продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска (ст.18);
        7) условия, порядок назначения и выплаты государственной пенсии (ст.18).
При этом большинство статей Закона содержат нормы, которые уполномочивают субъектов Российской Федерации по-своему, с учетом местных особенностей, определять условия муниципальной службы, за исключением тех  прав и ограничений, которые устанавливаются и изменяются только федеральными законами.
ПРИЛОЖЕНИЕ

Нормативные правовые акты Российской Федерации и Свердловской области по организации муниципальной службы

Федеральный закон от 28.08.95г. № 154-ФЗ  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (в ред. Федеральных законов от 22.04.1996 № 38-ФЗ, от 26.11.1996 № 141-ФЗ, от 17.03.97. № 55-ФЗ).
Федеральный закон от 08.01.98г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 13.04.99 № 75-ФЗ)
Областной закон от 03.04.96г. № 17-ОЗ  «О муниципальной службе в Свердловской области»  (в ред. Областного закона от 15.07.99 № 26-ОЗ)
Областной закон от 07.08.96г. № 34-ОЗ  «О едином реестре муниципальных должностей и должностей муниципальной службы в Свердловской области» (в ред. Областного закона от 31.12.97 № 80-ОЗ)
Областной закон от 21.01.97г. № 5-ОЗ  «О стаже государственной, муниципальной службы Свердловской области»
Областной закон от 19.03.98г. № 17-ОЗ «О конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы Свердловской области»
Областной закон от 20.01.97г. № 1-ОЗ «Об аттестации государственных и муниципальных служащих Свердловской области»
Областной закон от 08.04.97г. № 18-ОЗ «О защите трудовых прав граждан на территории Свердловской области» (в ред. Областного закона от 11.12.98 № 43-ОЗ)
Указ Президента Российской Федерации от 30.01.96г. № 123 «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы"
Указ Президента Российской Федерации от 09.03.96г. № 353 «Об утверждении положения о проведении аттестации федерального государственного служащего»  (в ред. Указа Президента РФ от 12.11.1999 № 1499)
Указ Президента Российской Федерации  от 29.04.96г. № 604 «Об утверждении положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы»
Указ Президента Российской Федерации  от 07.02.95г. № 103  «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих» (в ред. Указа Президента РФ от 17.09.98 № 1111)
Указ Президента Российской Федерации  от 03.09.97г. № 983 «О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих»
Указ Президента Российской Федерации  от 15.05.97г. № 484 «О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе»  (в ред. Указа Президента РФ от 31.05.99 № 680)
Указ Президента Российской Федерации  от 15.06.99г. № 755 «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 1995г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих  государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих»
Указ Президента Российской Федерации  от 13.12.2000г. № 2005 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 16.08.95г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих  государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной службы»
Постановление Правительства Российской Федерации  от 11.11.99г. № 1233 «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 15 июня 1999г. № 755 «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 1995г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих  государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих»
Постановление Правительства Российской Федерации  от 11.11.99г. № 1234 «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 15 июня 1999г. № 756 «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля  1996г. № 467 «О доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Союза ССР и РСФСР»
Указ Губернатора Свердловской области от 23.04.97г. № 154  «Об образовании Свердловской областной комиссии по определению стажа государственной, муниципальной службы в органах государственной власти и местного самоуправления»
Указ Губернатора Свердловской области  от 20.10.98г. № 496  «Об утверждении новой редакции положения о порядке ведения личных дел государственных служащих Свердловской области»
Указ Губернатора Свердловской области  от 13.06.96г. № 217   «О ежегодном дополнительном отпуске»
Постановление Правительства Свердловской области  от 22.01.97г. № 45-п «Об организации работы по реализации Указа Губернатора Свердловской области от 29.12.95 № 62 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Свердловской области»
Постановление Правительства Свердловской области от 09.10.98г. № 1033 «О приведении областных нормативно-правовых актов в соответствие с Указом Президента Российской Федерации от 05.05.98г.
№ 495»

РЕКОМЕНДАЦИИ И РЕШЕНИЯ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТНОЙ КОМИССИИ ПО ОПРЕДЕЛЕНИЮ СТАЖА ГОСУДАРСТВЕННОЙ, МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Решение Свердловской областной комиссии по определению стажа государственной, муниципальной службы в органах государственной власти и местного самоуправления от 21.05.99г. № 158-к «О применении льготного исчисления стажа государственной, муниципальной службы Свердловской области»
 Решение Свердловской областной комиссии по определению стажа государственной, муниципальной службы в органах государственной власти и местного самоуправления от 25.02.2000г. № 206-к «О введении в территориальных органах Минтруда России … по вопросам занятости населения федеральной государственной службы»
Решение Свердловской областной комиссии по определению стажа государственной, муниципальной службы в органах государственной власти и местного самоуправления от 25.02.2000г. № 208-к «О применении льготного исчисления стажа государственной, муниципальной службы Свердловской области для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву»
Письмо Свердловской областной комиссии по определению стажа государственной, муниципальной службы в органах государственной власти и местного самоуправления от 22.01.98г. № 65 «О рассмотрении спорных вопросов по определению стажа государственной, муниципальной службы»

СОДЕРЖАНИЕ

ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ    1
ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО    6
ОСНОВНЫЕ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО    8
ОСНОВНЫЕ ОБЯЗАННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО    11
ОГРАНИЧЕНИЯ, СВЯЗАННЫЕ С МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБОЙ    14
Приложение    23