«Лекции по экологическому праву»

ТЕМА 3. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ И ПРАВО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

 

 

          ИНСТИТУТ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ ПО РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

 

Собственность - основа любого общественного строя и общества. Она возникла на заре развития человечества, выражаясь вначале в индивидуаль­ном присвоении древними людьми своей добычи, а потом и в коллективном (коллективная охота племени на крупных животных, добыча которых была не под силу одному человеку).

Ни о каком обществе не может быть речи там, где не существует никакой формы собственности, поскольку всякое производство есть присвоение индивидуумом предметов природы в пределах определенной общественной формы и посредством нее.

Главным элементом собственности является присвоенность объекта собственности (вещи, имущества и т. п.) конкретным лицом (лицами), и поэто­му определяющим в собственности является субъект. По субъекту и подраз­деляются формы собственности: государственная, муниципальная, частная и иные (ст. 9 Конституции РФ).

В природе существует правило: чем более разнообразна природная систе­ма, тем она более устойчива. Например, естественное разнотравье лугов ред­ко погибает от неблагоприятных климатических условий, в то время как се­яные травы с монокультурным составом систематически подвержены гибели. Аналогичное положение и в экономике: чем многообразнее состав форм собственности, тем устойчивее экономика страны. Вот почему разно­образие форм собственности провозглашается законодательством.

В соответствии со ст. 209 ГК РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129 ГК РФ), осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц, тем самым почти полностью воспроизво­дится норма п. 2 ст. 35 Конституции РФ, отсылающей к п. 3 и к федерально­му закону, который определяет условия и порядок пользования землей.

В ст. 209 ГК РФ сказано об ограничении гражданских прав граждан. Представляется, что подобные ограничения установлены при использова­нии и охране природных ресурсов, являющихся основой жизни и деятельно­сти народов, что является частью основ конституционного строя (гл. 1 и ст. 9 Конституции РФ). Эти экологические ограничения содержания права собст­венности на природные ресурсы перенесены в ГК РФ из Конституции РФ. Проблемы собственности на природные ресурсы являются определяющими в формировании политики охраны окружающей среды.

Изучая вопрос о праве собственности на природные ресурсы, надо особо подчеркнуть соотношение конституционного и гражданско-правового поня­тий этого права.

Естественные и экономические свойства природных ресурсов определя­ют их роль и место в жизнедеятельности как общества в целом, так и наро­дов, проживающих на определенной территории.

Говоря о формах собственности на природные ресурсы, установленные ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, необходимо отметить, что право собственности на природные ресурсы в сравнении с другим имуществом имеет ряд особен­ностей и ограничений, о чем говорится в ч. 2 ст. 36 Конституции РФ. Ска­занное в этой статье позволяет нам выявить параметры ограничения свобо­ды осуществления правомочий собственника на природные ресурсы: во-первых, необходимость соблюдения экологических требований; во-вто­рых, необходимость защиты прав и законных интересов других лиц; в-треть­их, необходимость законодательного ограничения права собственности на природные ресурсы в социальных целях в силу того, что земля и иные при­родные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, прожива­ющих на соответствующей территории.

Конституция предполагает возможность иметь указанные объекты в собственности государства, муниципальных образований, частных лиц, а также да­ет возможность перехода их от одних собственников к другим, таким образом, осуществляется оборот земельных участков и участков недр. Этот оборот огра­ничен в общественных, публичных интересах, а также ограничено содержание прав всякого экологопользователя. Причины этого ограничения очевидны: количество и состав такого рода объектов ограничен и их использование, по­этому всегда, так или иначе, затрагивает интересы общества в целом.

Вообще природоохранные требования и запреты, целевое использование данных объектов и т. д., по сути дела, не является ограничением права собственности, а устанавливает более точные границы содержания этого права, которое в любом случае не может быть беспредельным.

Статья 129 ГК РФ предусматривает, что любое ограничение оборотоспособности должно осуществляться в порядке, предусмотренном законом. Из всех объектов гражданских прав, которые могут быть ограничены в своей оборотоспособности, ГК РФ особо выделил землю и другие природные ресурсы: указанные объекты «могут отчуждаться или другим способом переходить от одного лица к другому только в той мере, в какой их оборот допускается за­конами о земле и других природных ресурсах» (ч. 3 ст. 129 ГК РФ).

В соответствии с указанными актами в РФ была введена новая система собственности, Так, если по прежнему законодательству единым и недели­мым собственником земли, недр, лесов, вод и других природных объектов было государство в лице Союза ССР (даже союзные республики не были субъектами этого права), то по новому законодательству земля и другие при­родные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и дея­тельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ).

Новое земельное законодательство, в отличие от прежнего, распределило земельную собственность по государственным уровням: федеральная собственность, собственность других субъектов Федерации и муниципальная.

Установлено, что к федеральным природным ресурсам могут относиться:

-      земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти;

-      земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, ме­теорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности;

-      земельные участки, водные и другие природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоро­вительных зон, других особо охраняемых природных территорий федераль­ного значения;

-      виды растений и животных, занесенных в Красную книгу РФ;

-      виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов РФ, а также животные, отнесенные к видам, подпа­дающим под действие международных договоров;

-      месторождения полезных ископаемых, имеющие общегосударственное значение;

-      водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также пограничные и трансграничные водные объекты;

-      иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных ор­ганов государственной власти РФ и органов государственной власти респуб­лик в составе РФ, краев, областей, автономных областей, автономных окру­гов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9).

Право собственности на землю и другие природные объекты существен­но отличается от права собственности на имущество и иные объекты неэкологического характера. Эти отличия можно объединить в две группы: 1) от­личия по отношениям использования земли и других природных объектов как объекта собственности; 2) отличия, вытекающие из самого содержания права собственности на данные природные объекты.

Собственники земли на праве частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на другие природные ресурсы могли распоря­жаться землей и другими природными ресурсами с большими ограничения­ми. Однако эти ограничения в последнее время были отменены. Граждане и юридические лица могут образовывать общую совместную собственность или общую долевую собственность путем добровольного объединения принадлежащих им земельных долей (паев).

 

          ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА ЧАСТНОЙ, ГОСУДАРСТВЕННОЙ, МУНИЦИПАЛЬНОЙ И ИНЫХ ФОРМ СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ

 

Под понятием права собственности на землю и другие природные объек­ты понимается, во-первых, совокупность правовых норм, регулирующих данный вид собственнических отношений, которые закреплены в ст. 8, 9, 35, 36, 72 Конституции РФ, в Гражданском кодексе РФ и других правовых актах (право собственности в объективном смысле); во-вторых, совокупность пра­вомочий лица по владению, пользованию и распоряжению объектом собст­венности в пределах, установленных законодательством (право собственно­сти в субъективном смысле); в-третьих, правоотношение, возникающее между собственником и иными лицами, как собственниками, так и не являющимися собственниками, а это значит, что право собственности имеет структуру, сходную со структурой любого правоотношения.

Структура любого регулятивного правоотношения включает в себя три основных элемента: объект правоотношения, субъект правоотношения и со­держание правоотношения.

Материальный мир, окружающая человека среда состоит из объектов природы, созданных самой природой и человеком. Правовую природу объ­ектов экологических отношений определяет их экологическая природа, т. е. система экологических систем, представляющих собой единые, устойчивые, взаимосвязанные, саморазвивающиеся совокупности естественных компо­нентов природной среды, осуществляющие процессы обмена веществ и энергии.

Однако в этой системной целостности природных объектов объектом каждого конкретного экологического правоотношения является конкретная часть природной среды с ее экосвязями (например, земля с ее полезными свойствами, режимом почвенной влаги и степенью лесной защиты против эрозийных процессов, воды с их способностью к естественному очищению, воздействием на почвенные природные процессы, дикая фауна с ее плотно­стью в данной местности, миграционными путями животных и их полезны­ми свойствами жизнедеятельности).

В правоотношениях обычно имеются два объекта. Применительно к экологическому правоотношению это - природный объект (непосредственно
объект правового регулирования) и второй объект, имеющий две стороны:
1) интерес экологопользователя в достижении своих целей;

2) общегосудар­ственная цель в улучшении природных объектов и в недопустимости причинения им вреда.

Внутренним признаком природного объекта является совокупность его свойств, которую можно подразделить на три элемента:

1) свойства природного объекта - типичные и устойчивые для данного
типа объектов признаки. Например, всем землям присуще наличие почвенного плодородного слоя, некоторым природным объектам присуща особая научная ценность (земли заповедные, некоторые воды обладают лечебными свойствами и т. п.);

2) состояние природных объектов - изменения, вызванные в них в результате природной и хозяйственной деятельности (засоренность сельскохозяйственных угодий камнями, санитарное состояние леса, засоренность водоемов затонувшей древесиной и т. п.);

3) природные процессы, происходящие в природном объекте (например,
ветровая и водная эрозия почв, засоление, заболачивание почв, процессы,
протекающие в недрах, период сокодвижения в деревьях лесов и т. п).

Внешним признаком природного объекта является наличие его экосвязей с другими природными объектами и с экологической системой в целом.

Итак, объектами права частной, государственной, муниципальной и дру­гих форм собственности на природные объекты являются:

1)    отдельные природные объекты (земля, недра, леса и т. п.);

2)     только те, которые предусмотрены в законе (не являются объектами экологические взаимосвязи, ветровая энергия, солнечная энергия);

3)при условии, если они находятся в экологической связи с окружающей природной средой. Например, воду в водопроводе, древесину на предприятии, полезные ископаемые в промышленной переработке и т. п. нельзя считать находящимися в экологической взаимосвязи с природой. Они переходит в разряд имущества, становясь объектами гражданского права.

Определенную значимость для правового статуса природных объектов имеет характер их происхождения. В зависимости от степени объективной материализованности, а также значимости для общества природные объек­ты подразделяются на состоящие в государственной собственности и те, на которые государственная собственность не распространяется. Например, невозможно установить государственную собственность на атмосферный воздух. Он мигрирует (ветра, циклоны), он естественный компонент жизнедеятельности всех живых существ, и введение собственности на воздух означало бы посягательство на жизнедеятельность, а это абсурд.

При всей абсолютизации частной, государственной, муниципальной и других форм собственности на природные объекты - они не безграничны.

Фонды, в свою очередь, подразделяются на «подфонды». Так, земельный фонд делится по категориям земель, водный - по видам водных объектов, лесной - по видам и группам лесов и т. п. Каждый «подфонд» имеет свое целевое назначение, а значит - и правовой статус.

Государство должно использовать фонды не только в своих текущих интересах, но и с учетом будущих интересов, т. е. перспективно. Однако этот принцип, будучи закрепленным в законе, остается декларацией.

Немаловажное значение для характеристики природного объекта имеют его полезные для человеческого общества качества, т. е. когда они служат для выполнения жизнеобеспечивающих функций, определяющих социально-экологическую ценность объектов природы.

Необходимо, чтобы природные объекты были возможными для эксплуатации человеком. Например, нельзя использовать оползни и обвалы в горах.

Природные объекты должны находиться в пределах государственных границ и континентального шельфа России.

Природа - интегрированный и дифференцированный объект правовой охраны. Являясь системой экологических систем, земная природа внешни­ми границами имеет атмосферу и околоземное пространство.

Субъектами права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на природные ресурсы являются народы России, прожи­вающие на соответствующей территории, где земля и другие природные ре­сурсы используются и охраняются как основа их жизни и деятельности.

В Конституции РФ (ст. 9) земля и другие природные ресурсы объявлены основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Включение народов России в отношения собственности на природные объекты создало юридические предпосылки гармонизации интересов народов страны: исключается возобладание интересов одного народа над интересами другого и над интересами народов России в целом.

Законодатель устанавливает следующие принципы использования природных объектов:

1) вводится полностью платное землепользование в форме земельного налога или арендной платы, дифференцированных в зависимости
от качества и местоположения земельного участка, что явится существенным
экономико-правовым рычагом для повышения эффективности землепользования. Законом «Об охране окружающей среды» (ст. 14) установлена платность использования всех природных ресурсов;

2) использование земель, связанное с вторжением в экологические системы этого природного объекта (сельское и лесное хозяйство), осуществляется, как правило, через институт, являющийся правом самостоятельного хозяйствования на земле. Это право характеризуется наибольшей устойчивостью для ведения хозяйства;

3) установление частной собственности на землю для граждан, введение в земельные отношения системы арендных отношений позволяют прибли­зить производителя сельскохозяйственной продукции к механизму отноше­ний собственности;

4) каждый гражданин России имеет право на земельный участок, условия и порядок предоставления которого определяются законодательством, и от­каз гражданам в предоставлении земли может быть обжалован в судебном порядке;

5) каждый пользователь земли несет ответственность за результаты хозяйствования на предоставленном ему земельном участке и лишается своего титула права собственности, землепользования или аренды, если используемый им участок ухудшается;

6) предусмотрен ряд мер по экономическому стимулированию рационального использования и охраны земель и других природных ресурсов, освобождение от платы за земель­ные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, предоставление льготных кредитов и т. п.

Анализ российского земельного законодательства показывает, что в Российской Федерации введена множественность субъектов права государственной собственности на землю и другие природные ресурсы.

 

Содержание права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на природные объекты

Содержание права государственной и иных форм собственности на зем­лю и иные природные объекты выражается в трех правомочиях: праве владе­ния, праве пользования и праве распоряжения.

Право владения природными объектами предполагает обладание ими, фактическое господство над ними, удержание в обладании. Например, Российское государство обладает правом владения в экономической зоне, внешняя граница которой находится на расстоянии 200 морских миль, отсчитываемых от тех же исходных линий, что и территориальные воды (территориальное море) Российской Федерации. В этой находящейся далеко за пределами госу­дарственных границ территории Россия вправе лишь осуществлять определен­ные виды экологопользования: использование дикой фауны и т. п.

Владея землей и другими природными объектами, государство вправе ограничить либо запретить доступ граждан или организаций на данный природный объект или определенные виды их хозяйственной деятельности. Например, для обеспечения режима заповедников, национальных и дендрологических парков, ботанических садов, заказников, памятников природы государство может учредить охранные зоны с запрещением на землях этих зон определенных видов деятельности. На территории государственных заповедников запрещаются все виды лесопользования, заготовки сена, лекарственных растений, цветов и т. п.

Право пользования землей и природными объектами составляет второе самостоятельное правомочие собственника данных объектов и выражается в хозяйственной и иной их эксплуатации, извлечении из них полезных свойств и использовании для иных целей удовлетворения потребностей общества.

Право пользования землей и природными объектами осуществляется с соблюдением определенных правил, основополагающая конструкция которых введена Законом «Об охране окружающей среды» и которые конкретизируются в кодексах и в законах РФ об использовании и охране при­родных объектов, о животном мире, об охране атмосферного воздуха.

За соблюдением этих правил в Российской Федерации осуществляется специальный экологический контроль специально уполномоченными на то государственными органами и непрерывное наблюдение за результатами экологопользования в экосистеме страны (служба мониторинга).

Таким образом, право пользования землей и другими природными объектами имеет две основные стороны: установление для экологопользователей определенных правил эксплуатации природных объектов при непрерыв­ном государственном контроле за их соблюдением и взимание доходов с экологопользователей, полученных в ходе использования природных объек­тов, через систему налоговых и рентных платежей.

Право распоряжения собственника землей и природными объектами составляет его третье самостоятельное правомочие. Если в цивилистическом понимании этот термин предполагает возможность определять юридичес­кую судьбу имущества, то в отношении природных объектов больше подхо­дит термин «определение юридического статуса природного объекта», по­скольку судьбу природных объектов определяет состояние окружающей среды, состояние самого объекта, на которые человек не всегда может ока­зать решающее влияние.

Юридический статус объекта, назначаемый государством как собственником, имеет две стороны: категоризация объекта по основному целевому назначению и определение непосредственного целевого назначения природ­ного объекта при передаче его в собственность, во владение, в пользование или аренду конкретному лицу (гражданину, организации). Категоризация природных объектов имеет место в отношении практически всех природных объектов: земли подразделены на семь категорий; полезные ископаемые - на две категории (общераспространенные и не относящиеся к таковым); водные объекты категоризированы в зависимости от пригодности для пить­евых и бытовых нужд населения, для лечебных, различных народнохозяйст­венных целей и т. п.

Категоризация природных объектов является первым этапом распоряже­ния природными объектами, и на этом этапе распорядительное дейст­вие собственника как бы ставит общегосударственный интерес над ведомст­венным.

Вторым этапом распоряжения природными объектами является распределение и перераспределение их между собственниками, владельцами, пользо­вателями и арендаторами. Он может иметь следующие разновидности:

а)         процесс предоставления природных объектов в собственность, аренду и пользование, осуществляемый с соблюдением установленных законом процедур (предварительные изыскания, согласования, рассмотрение дел о предоставлении объекта и т. п.);

б)         процесс изъятия природных объектов, осуществляемый также с соблю­дением определенных правил (установление факта, дающего право на изъя­тие природного объекта, оформление дела по изъятию, исполнение решений по изъятию природного объекта);

в)         процесс обмена природными объектами между собственниками, поль­зователями и арендаторами и возникающее в связи с этим переоформление титулов владения объектом, расчетов между субъектами права экологопользования и т. п. Последнее допустимо лишь при решении уполномоченных на то органов.

В новых условиях существования нескольких форм собственности на землю и другие природные объекты эти правомочия характеризуются определенными специфическими особенностями:

а)         правомочия должны осуществляться в соответствии с российским за­конодательством, республиканскими нормативными актами и другими правовыми актами других субъектов Федерации, которые не должны противоречить им;

б)         правомочия собственников природных ресурсов и других природных объектов могут осуществляться от имени собственников их региональными органами. Эти правомочия указанными органами осуществляются через со­ответствующие функции: распоряжение природными объектами в границах республик в составе РФ, других субъектов Федерации в интересах всех субъектов Федерации по согласованию с органами местного самоуправления,
а также собственниками, землевладельцами, землепользователями и аренда­
торами; разработка и совершенствование экологического законодательства
как республик и других субъектов Федерации, так и Российской Федерации;
установление границ территорий с особым правовым режимом природных
объектов в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления; установление порядка и предельных размеров платы за землю и другие природные объекты, а также установление льгот по взиманию платежей; разработка и выполнение совместно с органа ми местного самоуправления республиканских и других субъектов Федера­ции программ по рациональному использованию природных объектов; кон­троль за использованием и охраной природных объектов.

Владение, пользование и распоряжение природными объектами как правомочие собственности осуществляются собственником с учетом не только природных объектов, но и всей экологической системы, поскольку прямо или косвенно экосистема страны находится в сфере отношений государст­венной и иных форм собственности на природные объекты.

Система отношений государственной и иных форм собственности складывается под влиянием двух основных тенденций: интересов государства в максимальной эффективности производства и сохранности природных объектов и экосистемы страны в целом. Поэтому обязанности экологопользователей государство устанавливает с позиций эффективного использова­ния природных объектов при охране и повышении их естественной продук­тивности.

Экологическая система страны рассматривается законодательством с трех основных позиций: как целостный интегрированный объект, как опре­деленные части этого целостного интегрированного объекта, обладающие определенной самостоятельностью, и как индивидуальные природные объ­екты, обладающие относительной самостоятельностью.

Экологическая система как целостный, интегрированный объект, представляющий собой систему экологических систем, в законе отражена непол­но, преимущественно с позиций охраны окружающей среды.

Экологическая система страны представляет собой систему экологичес­ких систем, каждая из которых обладает своей неповторимой целостной обособленностью от других и неразрывной взаимосвязью с остальными. Несмо­тря на их индивидуальность, можно типизировать эти экосистемы, и поэтому в законодательстве предусмотрены такие объекты, как типичные ландшафты, курортные местности, заповедники, заказники, достопримеча­тельные природные объекты и другие составные экологические системы.

Охраняемые законом обособленные части экосистемы страны составляют как бы второй уровень правового регулирования, который должен осуществляться не в ущерб первому. Так, если горные работы, допустимые к про­ведению в первой зоне курортов, наносят вред окружающей природной среде, то они должны быть прекращены.

Третьим уровнем правового регулирования являются природные объек­ты, обладающие индивидуальной самостоятельностью. Так, земля не может быть сравнима с водами, атмосферный воздух - с лесами, недрами, живот­ным миром и т. п. Данные природные объекты в законе фигурируют как объ­екты государственной собственности, по поводу регулирования каждого из них имеются нормативно-правовые акты.

Таким образом, правовое регулирование экосистемы страны идет по трем основным уровням, регулируя использование и охрану экосистемы страны в целом, отдельные экосистемы, входящие в экосистему страны, отдельные природные объекты (землю, недра, леса и иную растительность, животный мир, микроорганизмы, поверхностные, подземные воды, генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы, природные ландшафты и др.) природные ресурсы континентального шельфа, которые являются пер­вичными элементами экосистемы страны и составляющими ее экосистем.

Правовое регулирование осуществляется с позиций взаимосвязи природных объектов и их относительной самостоятельности, а поэтому относитель­но основных природных объектов экосистемы имеются головные норматив­но-правовые акты, которые взаимосвязаны и при всей своей обособленности осуществляют в целом комплексное правовое регулирование экологопользо-вания.

Вместе с тем в правовом регулировании преобладает природоресурсовый, а не экологический подход, выражающийся в том, что:

а)         в сферу правового регулирования и правовой защиты взяты лишь те природные объекты (компоненты природных объектов), которые полезны
обществу преимущественно с экономических позиций. Так, собственники,
землепользователи и арендаторы обязаны повышать плодородие почв, но не
обязаны повышать уровень гумуса в почвенном слое, а снижение последнего в почве в конечном итоге отрицательно сказывается на плодородии почв,
т. е. пренебрежение отдельными элементами экосистемы приводит к неуда­че в работе со всей экосистемой;

б)         законодательством установлен ряд правовых мер и стимулов, которые направлены на уничтожение той части экосистемы, которая экономически вредна обществу. Например, законом установлены меры борьбы с сорняками, поскольку из-за них теряется до трети урожая сельскохозяйственных культур на полях.

Вместе с тем пресекательные меры, если они проводятся без должного научного обоснования, могут отрицательно сказаться на состоянии экосис­тем. Так, введение стимулов по истреблению волков наносит определенный вред экосистеме, поскольку нарушается равновесие в животном мире из-за уменьшения естественных его санитаров.

Природные объекты при таком подходе обретают статус природных ресурсов, которые можно подразделить на:

а)         возобновимые природные ресурсы имеют относительно упрощенный порядок разрешения их использования. Так, для лесорубочных работ достаточно лесорубочного билета (ордера); для рыбной ловли – соблюдения предельных норм вылова рыбы; для охоты - общего права на охоту и т. п.;

б)         невозобновимые природные ресурсы характеризуются более жестким порядком предоставления в собственность, владение, пользование или аренду. Так, для получения права добычи полезных ископаемых, не относящихся к общераспространенным, необходимо получить горный отвод, а если они добываются открытым способом - и земельный отвод и акт на землепользо­вание;

в) относительно возобновимые природные ресурсы создаются только естественным путем, но за довольно длительный промежуток времени. Так, для воссоздания почвенного покрова толщиной до 25 см требуется до 10 тыс. лет, почти аналогичный промежуток времени необходим и для воссоздания общераспространенных полезных ископаемых (песок, глина и др.).

Таким образом, экосистема страны находится в сфере правоотношений собственности и влияет на механизм действия этих отношений: на способ включения людей в этот механизм, на способ реализации правомочий собственника и т. п. Объектами же собственности могут быть только земля, недра, воды, леса, животный мир, которые являются основой жизни и деятельнос­ти народов, проживающих на соответствующей территории.

 

3.3 ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

 

Общество немыслимо без взаимо­действия с окружающей средой. Природа является естественным условием жизни человека. По существу, удовлетворение всех важнейших потребно­стей человека - материальных, культурных, эстетических - связано с ис­пользованием свойств природной среды, процессом обмена веществ между природой и человеком.

Понятие «природопользование» призвано обозначить процесс обще­ния человека с природой, воздействия на нее. В связи с этим необходимо указать на несколько моментов. Поскольку природная среда является есте­ственным и необходимым условием жизни общества, общество в целом, и каждый человек в отдельности заинтересованы в том, чтобы природная среда оставалась благоприятной для существования. Не случайно Консти­туция Российской Федерации определяет землю и другие природные ре­сурсы как основу жизни и деятельности народов (ст. 9). Использование свойств природной среды связано с воздействием человека на природу. По существу, любой фактор воздействия влияет на состояние окружающей среды. Это тем более очевидно, если понимать природную среду как сово­купность экологических систем.

Учитывая вышесказанное, логичным и необходимым представляет­ся установление обществом и государством правильного поведения лю­дей по отношению к природе. Формой организации такого поведения является право природопользования (экологопользования).

В литературе можно встретить различные трактовки данных терминов. Так, в частности Б.В. Ерофеев использует термин «право экологопользования». Экологопользование он отличает от природопользования прежде всего тем, что если в природопользовании господствует преимущественно экономический интерес, то в экологопользовании – преимущественно интерес максимальной сохранности окружающей среды, сохранения экологических связей в экосистеме и обеспечения ее целостности. Тем не менее, вне зависимости какие термины используются «природопользование» или «экологопользование» при осуществлении любой деятельности следует руководствоваться нормами об охране окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов. (Закон «Об охране окружающей среды» в большинстве  своем содержит термин «природопользование»).

Термин «право природопользования (экологопользования)» является многозначным и для объективного исследования необходимо рассмотреть его составные элементы.

1. Право природопользования как институт экологического права представляет собой совокупность норм, закрепленных в нормативно-правовых актах различного уровня. Регламентации подлежат лишь те виды использования свойств природной среды, которые в принципе подлежат правовому регулированию. Например, пользование климатическими условиями, солнеч­ной энергией и другим находится за рамками регулирования. Регла­ментация распространяется на такие природные объекты, как земля, недра, воды, леса и т.д.

В системе экологического права нормы, регулирующие природопользование, составляют отдельный институт. Право природопользования определяется как институт, устанавливающий порядок использова­ния природных ресурсов, включая правомочия природопользователей и их ответственность.

Данная система норм формируется из источников различного уровня. Это Конституция РФ, Гражданский, Земельный, Водный, Лесной кодексы РФ, Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «О животном мире», Закон РФ «О недрах» и др., соответствую­щие нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ, норматив­но-правовые акты субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Исходные положения природопользования закрепляются норма­ми Конституции РФ (ст. 9, 36, 41, 42, 58, 72). В соответствии с Конституцией пользование землей и другими природ­ными ресурсами осуществляется при условии не причинения ущерба окружающей среде. Конституция разграничивает полномочия Феде­рации и ее субъектов в плане регуляции природопользования. При этом ст. 72 относит вопросы владения, пользования землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместному ведению РФ и ее субъектов.

В науке не нашел единого решения вопрос о принципах права природопользования. В число принципов природопользования следует включить, во-первых, общеправовые принципы: народовластие, федерализм, равноправие, законность, взаимосвязь прав и обязанностей; во-вторых, принципы, непосредственно относящиеся к природопользованию: подконтрольность права пользования государству, целевой характер пользования, сочетание использования и охраны.

2. Право природопользования в субъективном смысле – совокупность прав и обязанностей природопользователей, исполнение которых зависит от последних. Так, пользователи земли имеют право использовать полезные свойства земельных участков, которые предоставлены им на определенном правовом статусе в пользование, но не обязаны это делать.

Итак, если право природопользования в объективном смысле представляет собой форму выражения совокупности права и обязанностей природопользователей, то право природопользования в субъективном смысле - со­держание данных обязанностей и прав. Форма правового регулирования не всегда совпадает с его содержанием. Например, содержание того или иного правила может выражаться и молчанием закона, и если в законе не перечис­лены какие-либо случаи, то молчанием закон определил, что эти случаи пра­вовыми не являются и право на них не распространяется.

3.         Право природо­пользования как правоотношение представляет собой механизм реализации субъективных правомочий природопользователей, закрепленных в объективном праве природопользования, процесс их применения в практике.

Значение права природо­пользования для реализации экономических и экологических задач общества состоит в следующем:

а)         через право природо­пользования реализуются правомочия государства и иных собственников природных объектов. По справедливому мнению Н.И. Краснова, право государственной собственности на землю и другие, природные объекты безжизненно, если оно не реализуется через право поль­зования ими. Предоставляя некоторые природные объекты в собственность или в пользование, государство тем самым реализует задачи по подъему эффективности общественного производства, повышению материального и духовного благополучия людей при обеспечении задач охраны природы и воспроизводства природных богатств;

б)         через право природо­пользования достигаются задачи правильной хозяйственной эксплуатации природных богатств. Законодательно закреплено, что предприятие - природо­пользователь обязано в интересах настоящего и будущего поколений людей обеспечивать эффективное использование и воспроизводство природных ресурсов, бережно пользоваться ими в соответствии с целями, для которых они ему предоставлены, охранять окружающую среду от загрязнений и других вредных воздействий и т. п.

Получив природный объект в пользование, предприятие, кооператив, гражданин и другой природо­пользователь одновременно становятся обязанными и заинтересованными в обеспечении его благополучного экологичес­кого состояния;

в) через право природо­пользования реализуются правомочия всех субъектов экологических правоотношений по отношению к другим субъектам.

Так, основные права природо­пользователей выражаются в праве на собственные действия, в праве на требование определенного поведения от иных лиц и в праве на защиту. Обретя полномочия природо­пользователя, гражда­нин или организация вправе ограничить доступ к природному объекту треть­их лиц, вправе оформлять дела о выявленных нарушениях их экологических прав, принимать меры к защите путем обращения в соответствующие право­охранительные органы.

В результате возникновения права природо­пользователя возникает право­вая форма общественных отношений, благодаря которой обеспечивается надлежащий режим использования природных объектов и взаимоотношений субъектов правовых отношений.

 

Виды права природопользования.

Выделение видов права при­родопользования может производиться исходя из различных крите­риев. Но ни одна классификация не является универсальной и ис­черпывающей. Наиболее широко применяется следующая класси­фикация.

1. По видам эксплуатируемых природных объектов. В зависимости от вида объектов выделяют такие виды природопользования, как землепользование, недропользование, водопользование, лесопользование, использование животного мира, пользование атмосферным воздухом.

2. По сферам человеческой деятельности. По данному критерию можно выделить природопользование в промышленности, на транспорте, в сельском хозяйстве.

3. По субъектам права природопользования. В данном случае разделение проводится на право природопользования физических лиц и юридических лиц, причем возможна дальнейшая дифференциация по гражданству, типам юридических лиц и т.д. Законодательство в ряде случаев, в зависимости от субъекта, устанавливает различные осно­вания и сроки приобретения и прекращения права природопользова­ния. Так, по Закону «О животном мире» юридические лица пользуются объектами животного мира в течение срока, указанного в лицензии, а граждане - на основании именных разовых лицензий, т.е. однократно.

4. По объектам права природопользования. Выделяют право общего и право специального природопользования. Разделение производится в зависимости от значимости объектов использования для общества, от влияния процесса использования на состояние природной среды и т.п. Так, водопользование без применения технических устройств, влияющих на состояние вод, не требует специального разрешения и относится к праву общего природопользования. Специальное природопользование реализуется на основе решений компетентных органов. Водопользование, оказывающее влияние на состояние вод, требует разрешения и относится к праву специального природопользования.

Таким образом, право общего природопользования возникает у граждан с момента рождения в силу их бытия, их естественных и неотъемлемых прав. Осуществляется данное право без каких-либо разрешений. Тем не менее, нормативные акты содержат положения, за­крепляющие и конкретизирующие право общего природопользования (например, Гражданский кодекс, Земельный кодекс, Закон «О живот­ном мире» и т.д.). Речь идет о пользовании государственными и муни­ципальными землями для отдыха, лесами - для сбора ягод и грибов, о наблюдении и фотосъемке животных и т.п.

Прежде всего, именно в праве общего природопользования (а также в праве специального природопользования) реализуются основные конституционные права и свободы граждан: на благоприятную окружающую среду, на охрану здоровья, на отдых и др.

Специальным природопользованием является такое, которое осуществляется субъектами на основе разрешения компетентных государственных органов.

 

Содержание права природопользования

Для раскрытия содержания права природопользования необходимо исследовать все его элементы.

Объектом права природопользования является, прежде всего, материализованная субстанция, которой возможно обладать как реальной вещью. Не мо­жет быть объектом права природопользования атмосферный воздух, ибо он не материализован и им невозможно обладать как вещью.

Однако пользование любым из материализованных объектов природы
неизбежно влечет за собой пользование и всеми его экосвязями в природной
среде.

Поэтому следовало бы законодательно закрепить по каждому виду природопользования и т.п. в соответствующих природоресурсовых нормативно-правовых актах формулы типа «природопользователь на праве собственности, на праве землепользования, на праве аренды земли», «природопользователь на праве лесопользования» и т.п. Такая формулировка соответствует действительному положению вещей в природопользовании, когда юридический статус установлен относительно пользования основным «материализованным» природным объектом, а в отношении экосвязей этого объекта эксплуатация последних предполагается неизбежно и неизбежно осуществляется.

Природный объект может быть объектом права природопользования лишь в том случае, если он имеет естественное происхождение. Так, нельзя считать объектом права природопользования искусственные теплицы, представляющие собой искусственно созданные сооружения, в которых произра­стают сельскохозяйственные культуры на искусственно воссоздаваемых почвосмесях. Поэтому отношения по поводу хозяйственной эксплуатации теплиц являются имущественными.

Однако не всякий объект естественного происхождения может быть объектом природопользования. Суть природопользования в том и заключается, что оно распространяется на объекты, находящиеся в экосвязях с окружаю­щей природной средой. Так, не регулируются Федеральным законом «О жи­вотном мире» отношения в области использования диких животных, содер­жащихся в неволе - в зоопарках, научно-исследовательских лабораториях и т. п. (ст. 44 Федерального закона «О животном мире»), т.е. природный объ­ект естественного происхождения с выбытием из экологических связей пе­рестает быть объектом экологических отношений.

Вместе с тем не всякий объект естественного происхождения, находящийся в природных экосвязях, может быть объектом права природопользо­вания. Им может быть лишь тот, который предусмотрен в законе в качестве такового. Например, в законе не оговорено, а значит, и недопустим такой вид природопользования, как пользование ландшафтом.

Субъектами права природопользования могут быть граждане РФ, а также иностранцы и организации, учреждения и предприятия, включая иностран­ные юридические лица. Так, например,  пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если иное не предусмотрено законодательными актами РФ.

Для обретения статуса субъекта права природопользования необходимо два юридических аспекта:

а) наличие экологической правоспособности субъектов, определенной в законе в специальных нормативно-правовых актах. Так, для российских организаций определена полная экологическая дееспособность, а для иностранных организаций - частичная. Для того чтобы стать землепользователем на территории Российской Федерации, иностранная организация должна создать совместное с российской организацией предприятие;

б) реализованность данной экологической правоспособности в установленном порядке. Так, для получения земельного участка в пользование граждане и организации, обладающие экологической правоспособностью, должны пройти определенную процедуру: обратиться в установленном по­рядке к государственному органу, уполномоченному предоставлять земель­ные участки в пользование или собственность, где должно быть оформлено дело об отводе земли заявителю; получить разрешение на этот отвод; специализированные землеустроительные органы должны оформить данный отвод и т. п.

В случае нарушения любого из указанных аспектов гражданин или организация не могут стать субъектом права природопользования.

Статус природопользователя, как уже отмечено, возникает после решения компетентного органа об отводе природного объекта в пользование и реализации этого решения в натуре. Только после этих юридических действий можно приступать к пользованию природными объектами, а не наоборот. Так, даже в случае перехода права собственности или пользования земель­ным участком по наследству пользование им допускается только после оформления наследственного дела в установленном законом порядке.

 

3.4 ВОЗНИКНОВЕНИЕ, ИЗМЕНЕНИЕ И ПРЕКРАЩЕНИЕ ПРАВА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

 

Право природопользования, в отличие от права частной, государственной муниципальной и иных форм собственности на природные объекты не является постоянным и может возникать, изменяться или прекращаться в уста­новленном законом порядке. Возникновение права природопользования име­ет различные основания:

а)         предоставление природного объекта, находящегося в собственности государства или других лиц, в собственность, пользование или аренду.

В соответствии с действующим земельным законодательством граждане РФ могут получить земельные участки в индивидуальную или коллективную собственность (общую совместную и долевую собственность), пользование или аренду. Пользование землей может быть бессрочным (постоянным) или временным, а право предоставлять гражданам земельные участки имеют только органы местной администрации;

б)         заключение договора аренды природного объекта. Договор о временном пользовании природным объектом может изменяться по соглашению сторон, а в связи с этим могут изменяться и условия права природопользования.

В настоящее время роль договоров в сфере природопользования существенно возрастает. Открываются возможности по приобретению на основе сделок при­родных объектов в собственность и пользование не у государства, а у других собственников, владельцев и пользователей. Однако роль ор­ганов государственной власти и местного самоуправления остается значительной и в этих условиях, тем более что необходимо учитывать следующие факторы.

Государство остается в настоящее время крупнейшим собственни­ком природных ресурсов.

Договор на комплексное природопользование заключается между природопользователем и органом исполнительной власти края, области, автономной области, автономного округа, района, города на основе заключения эко­логической экспертизы на предполагаемую хозяйственную или иную деятельность и лицензии (разрешения) на комплексное природопользование. Этот договор предусматривает условия и порядок использования природных ресурсов, права и обязанности природопользователя, размеры платежей за пользование, ответственность сторон и возмещение вреда, порядок разреше­ния споров.

Лицензия рассматривается как разрешение на ведение какой-либо деятельности. В условиях становления рыночных отношений лицензия считается од­ним из средств соблюдения экологических и санитарных норм при осуществлении деятельности, связанной с природопользованием. Порядок лицензирования определяется отраслевыми федеральными зако­нами и иными нормативными актами. Лицензия (разрешение) на комплексное природопользование выдается природопользователю специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природ­ной среды с указанием:

- видов, объемов и лимитов хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов;

- экологических требований, при которых допускается использование природных ресурсов, последствий несоблюдения этих требований;

в)         включение земли как недвижимости в гражданский оборот, что влечет за собой участие ее в сделках купли-продажи, аренды, мены, ипотеки, залога и т. п.;

г)         переход титула права собственности на недвижимость, какой является строение или сооружение. Вместе с этими объектами переходят и права на земельный участок, если иное не предусмотрено законодательством.

Право природопользования изменяется в следующих случаях:

а)         вследствие замены одного природного объекта другим при изъятии первоначально предоставленного для государственных или общественных нужд;

б)         вследствие изменения правового статуса используемого объекта. На­пример, с признанием данного земельного участка землей историко-культурного назначения на нем запрещается любая деятельность, противоречащая целевому назначению этой земли;

в)         вследствие изменения экологического состояния используемого при­родного объекта: появление эрозионных процессов, заболачивание, засоление и другие неблагоприятные почвенные процессы, в результате чего изме­няется режим природопользования;

г)         вследствие ограничений, вводимых законодательством, или возникно­вения потребности в этих ограничениях из-за соседних природных объектов и экологических систем.

Обязанность носителя любой формы эксплуатации земли - не нарушать права других землепользователей, в том числе арендаторов. Закон устанавливает право ограничивать собственников и землепользователей.

Основаниями прекращения права природопользования являются:

а)         добровольный отказ природопользователя от пользования данным при­родным объектом или его частью;

б)         прекращение природопользования в случае прекращения деятельности организации, а также крестьянского хозяйства;

в)         прекращение оснований права природопользования (при прекращении договора арендных или трудовых отношений);

г)         нарушение правил природоопользования.

В законодательстве предусмотрены и другие основания прекращения пра­ва собственности, землепользования и аренды: нецелевое использование зем­ли, использование земли способами, приводящими к снижению плодородия почв, урожайности земли сельскохозяйственного назначения ниже норматив­ного по кадастровой оценке, а также систематическая неуплата земельного на­лога в течение двух лет и непогашение задолженности в течение последующе­го одного года, а также арендной платы в сроки, установленные договором аренды; неиспользование в течение одного года земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, за исключением случа­ев стихийных бедствий, периода мелиоративного строительства, и двух лет для несельскохозяйственного производства на всех землях; выделение из земель сельскохозяйственных предприятий земельных участков для ведения кресть­янского (фермерского) хозяйства гражданами, выходящими из состава этих предприятии; переход права собственности на строение, сооружение, изъятие (выкуп) земель для государственных, общественных и иных нужд, а также с целью их предоставления гражданам; смерть пользователей земли.