«Лекции по экологическому праву»

Тема 2. ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

 

2.1 ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

 

Любое правоотношение представляет собой норму права в действии, динамику ее реализации на практике.

Под правоотношением в теории права понимается общественная связь между людьми, их коллективами, органами государства, государством. Такая связь возникает на основе норм права и выражается в субъективных юридических правах и обязанностях ее участни­ков. Эта связь имеет индивидуализированный характер и га­рантируется принудительной силой государства. Содержание понятия экологическое правоотношение связано с определением круга экологических отношений, которые возникают по поводу охраны окружающей природной среды в процессе природопользования, охраны окружающей природной среды от негативных химических, физических и биологических воздействий и обеспечения режима особо охраняемых природных территорий.

Таким образом, экологические правоотношения – это общественные отношения, урегулированные нормами экологического права, которые возникают, существуют и прекращаются в соответствии с требованиями и по основаниям, предусмотренным законодательством о природных ресурсах и об охране окружающей среды.

В силу этого усвоение обучаемыми понятия и содержания экологических правоотношений является одной из главных задач в усвоении курса «Экологическое право». Экологические правоотношения являются правовой фор­мой экологических отношений. И если в экологических отношениях стороны свободны в выборе вариантов своего поведения, то в экологических правоотношениях эти варианты ограничены и регламентированы законом. Так, граждане обладают неограниченным правом общего природопользова­ния в лесах (сбор грибов, ягод, отдых и др.). Однако, когда интересы эколо­гической и противопожарной безопасности в этих лесах требуют введения специальных правил, то граждане, становясь субъектами экологических пра­воотношений, получают ограничение в «вольностях» (запрет пребывания в определенных участках леса в определенное время, обязанность соблюдения противопожарных правил в лесах и др.).

Если экологические отношения могут возникнуть при любых условиях, то экологические правоотношения не могут возникнуть иначе как на основе и во исполнение правовых норм, устанавливающих определенные правила поведения сторон экологических отношений. Например, если общее водопользование, осуществляемое гражданином путем систематического набора воды для питьевых или бытовых нужд без применения технических средств, устройств и сооружений, может осуществляться им в любое время и по сво­ему усмотрению, то специальное водопользование с применением та­ких средств - только после реализации правовых норм о приобретении ли­цензии на такие виды забора воды.

Между предметом экологического права и экологическими правоотношениями существует тесная связь, поскольку экологическими правоотноше­ниями могут стать только те общественные отношения, которые входят в предмет экологического права. Например, нельзя отнести к числу экологических право­отношений реализуемые правовые мероприятия по борьбе с сорняками (КоАП РФ), поскольку они не относятся к числу природоохранительных и не входят в предмет экологического права.

Вместе с тем экологические правоотношения нельзя отождествлять с предметом экологического права, поскольку экологические отношения, входящие в этот предмет, зачастую являются «потенциалом» для последующего правово­го урегулирования. Так, остаются пока неурегулированными отношения по охране атмосферного воздуха от нерационального воздухозабора его в промы­шленных или иных целях, хотя они и входят в предмет экологического права.

В отличие от предмета экологического права, экологические правоотношения всегда являются конкретно урегулированными эколого-правовыми нормами. Так, отношения по использованию воздушного пространства для осуществления сбросов или выбросов газообразных отходов производства урегулированы системой нормативов ПДВ, ПДК, ПДУ и других.

В экологических правоотношениях абстрактные нормы конкретизируют­ся до математической точности. Например, при лицензировании конкретно­го вида водопользования обретают конкретного адресата сведе­ния о водном объекте, о водопользователях, о водопотребителях и т. д.

Конкретизация эколого-правовых норм в экологических правоотноше­ниях осуществляется, прежде всего, через наделение конкретных субъектов конкретными правомочиями. Так, при эксплуатации хозяйственных объек­тов, влияющих на состояние вод, в экологических правоотноше­ниях конкретизируются применительно к конкретных субъектам (владель­цам экоопасных объектов и др.) конкретные требования охраны данных вод (нормативы сброса вредных веществ, нормативы забора воды из данных конкретных водоемов и т. д.).

В силу этого только через правоотношения выявляется степень реально­сти и эффективности эколого-правовых норм, и только через практическое применение этих норм на практике выявляется результативность законотворческой работы по урегулированию предмета экологического права. В частности, применение Закона РСФСР от 13 декабря 1991 года «Об охране ок­ружающей природной среды» выявило его значительную нормотворческую недостаточность. В силу этого на смену ему пришел новый Федеральный закон от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды».

Главным аспектом правоотношения в целом и экологических правоотношений в частности является взаимодействие субъектов, наделенных кон­кретными правами и обязанностями, поэтому любое правоотношение носит общественный и публичный характер. Например, принятие землепользова­телем мер по предотвращению гибели дикой фауны при осуществлении убо­рочных работ в сельском хозяйстве (ст. 28 Федерального закона «О живот­ном мире») представляет собой единоличное соблюдение установленных законом правил; вмешательство же контролирующих органов в случае несо­блюдения этих правил для пресечения такого бездействия (ст. 55 того же закона) выражается в охранительном правоотношении, т.е. в возникновении публичного, общественного аспекта.

Исполнение эколого-правовых норм представляет собой особый вид активной деятельности субъектов тех или иных прав, выражающийся в осуществлении эколого-правоприменительной работы. Например, принятие лесо­пользователем мер по охране лесного массива от пожаров (устройство проти­вопожарных мест, обеспечение их противопожарным инвентарем и др.).

Соблюдение эколого-правовых норм представляет собой воздержание субъектом тех или иных прав от совершения тех или иных действий. Напри­мер, недопущение перерасхода водозабора из водоемов сверх установленных лимитов; воздержание от сброса в водные объекты и от захо­ронения в них производственных, бытовых и иных отходов; воз­держиваться от осуществления рубок леса способами, влекущими возникно­вение эрозии почв и т. д.

Экологические правоотношения в целом имеют имущественный характер. Эти правоотношения обычно связаны с использованием какого-либо рода движимого или недвижимого имущества (предприятия, природных объектов и т.д.). Однако они принципиально отличаются от иных имущественных отношений. Во-первых, вещества, являющиеся источником вредного воздействия, находятся в окружающей среде, неразрывно с ней связаны. Во-вторых, в законодательстве об охране окружающей среды определяются параметры экологически безопасной эксплуатации движимого или недвижимого имущества в публичных интересах с тем, чтобы не причинить или минимизировать вред природной среде. В-третьих, эти правоотношения возникают по поводу имущества (земель, недр, вод, лесов, особо охраняе­мых природных объектов, объектов животного мира), являю­щегося природными объектами, компонентами окружающей природной среды, имеющими особый правовой режим. Поэто­му экологические правоотношения имеют эколого-имущественный характер.

Классификацию экологических правоотношений целесообразно сделать, прежде всего, по видам экологических общественных отношений. С этой це­лью выявляются следующие виды экологических правоотношений:

1. Экологические правоотношения, складывающиеся в сфере государственного регулирование экологопользованием, - наиболее обширная и слож­ная группа, включающая в себя следующие их разновидности:

а)         экологические правоотношения в сфере учета природных ресурсов.
        Сюда включаются правоотношения по ведению экологического государственного мониторинга, земельного, лесного, водного кадастров, кадастра  объектов животного мира и др.;

б)         экологические правоотношения в сфере разрешительной системы экологопользования. Сюда можно отнести правоотношения по регистрации прав на природные объекты и сделок с ними; по регистрации прав на осуществление тех или иных видов предпринимательской дея­тельности в сфере экологопользования; по лицензированию водопользования, лесопользования и др.;

в)         экологические правоотношения в сфере контроля за экологопользованием, в котором наряду с общим экологическим контролем выделяются пра­воотношения по осуществлению специальных видов контроля (земельного, водного, лесного и др.);

г)         экологические правоотношения в сфере охраны государством режима экологического благополучия, которые выражаются в применении судебной или административной защиты прав как природопользователей, так и государства и его органов. Например, судебное взыскание с браконьеров стоимо­сти выловленной рыбы; взыскание по суду стоимости причиненного незаконной порубкой леса древесины и расходов на лесовосстановление; в
наложении соответствующими государственными органами административных наказаний и т. д.

Особенностью правоотношений данного вида является обязательное участие в них в качестве одного из субъектов государства и его органов, которые совершают рачительные, пресекательные и восстановительные действия по обеспечению экологического благополучия в стране.

2. Экологические правоотношения, складывающиеся в сфере осуществления правомочий собственности на природные ресурсы, в составе которых  можно выделить:

а)         правоотношения по приобретению природных объектов или определенных элементов этих объектов в собственность. Например, купля-продажа земельных участков; приватизация земель в установленном законом порядке; передача государством в собственность гражданину или юридическому лицу части земельного массива с находящимися на нем природными объектами (водоемами, лесными участками и др.);

б)         правоотношения по осуществлению собственником своих правомочий по эксплуатации земельного участка и находящихся на нем природных ресурсов;

в)         правоотношения по прекращению права собственности на тот или
иной природный объект, осуществляемые путем сделок купли-продажи, ме­ны и других сделок, а также изъятием и принудительным выкупом нерацио­нально используемых земель. Особенностью этих правоотношений является то, что одной из сторон в них всегда является собственник земельного участка или находящихся на нем земельных ресурсов.

3. Экологические правоотношения, складывающиеся в сфере вещных прав на землю и находящихся на ней природных ресурсов, которые выража­ются либо в праве пожизненного наследуемого владения земельным участ­ком, либо в праве постоянного (бессрочного) пользования им, либо в праве ограниченного пользования (сервитута) соседним земельным участком. В отличие от экологических правоотношений, складывающихся в сфере осуществления правомочий собственника, данная группа правоотношений не относится к числу абсолютных правоотношений. Правомочия землевла­дельцев и землепользователей в отношении своих земель и расположенных на них природных ресурсах значительно уже правомочий собственника.

4. Независимо от того, в какой сфере складываются экологические правоотношения, они подразделяются на материальные и процессуальные. Материальные экологические правоотношения складываются по поводу конкретных материальных объектов, находящихся под эколого-правовой охраной. Материальные экологические правоотношения возникают в результате реализации правовых норм, предусматривающих конкретные права и обязанности субъектов правоотношений в сфере охраны окружающей среды.

Для уяснения сущности материальных правоотношений по поводу охраны окружающей среды целесообразно охарактери­зовать некоторые из указанных видов правоотношений. Напри­мер, в экологическом праве предусматриваются условия, огра­ничения и запреты, которые должны быть выполнены при размещении хозяйственных и иных объектов, требования к технико-экономическому обоснованию проектов и проектиро­ванию объектов, строительству и реконструкции предприятий и сооружений, вводу их в эксплуатацию и эксплуатации. Законодательство об охране окружающей среды содержит требова­ния, которые обязаны выполняться в сельском хозяйстве, промышленном производстве, военной деятельности и т. д.

Задача охраны окружающей природной среды решается пу­тем установления разного рода нормативов допустимых выбро­сов и сбросов вредных веществ, а также допустимых физичес­ких воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения и т. п.) применительно к соответ­ствующей сфере деятельности: промышленности, сельскому хозяйству и т. д. Эти требования выражаются в содержании прав и обязанностей участников экологических правоотношений.

Особую группу представляют собой правоотношения по по­воду обеспечения экологической безопасности. Законодатель­ство регулирует вопросы предотвращения чрезвычайных ситуа­ций и устранения их вредных последствий для окружающей среды и здоровья людей. Такие ситуации могут иметь техногенный характер. В частности, к числу материальных можно отнести экологические правоотношений по осуществлению противопожарных мероприятий, поскольку объектом их является лесной массив и противопожарная безопасность в нем.

Процессуальные экологические правоотношения складываются по пово­ду обеспечения порядка природоохранительной деятельности. Основа процессуальных правоотношений — нормы, регулирующие порядок возникновения, изменения и прекращения эко­логических правоотношений. Примером процессуальных экологических правоотношений являются правоотношения, возникающие в связи с проведением оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы, объявлением зон чрезвычайной экологической ситуации и т.д.

5. Наконец, независимо от сферы, в которой складываются экологические правоотношения, их можно подразделить на регулятивные и охранительные. К числу регулятивных следует отнести экологические правоотношения, складывающиеся непосредственно в сфере осуществления природоохранительных мероприятий. Например, осуществление лесовосстановительных мероприятий.

К числу же охранительных экологических правоотношений следует отнести такие, которые связаны с применением ответственности за невыполнение установленных законом правил по охране окружающей природной сре­ды. Например, правоотношения по привлечению виновных субъектов лесных правоотношений к административной или уголовной ответственнос­ти за невыполнение мероприятий по сохранности леса.

Экологическим правоотношениям, как и правоотношениям, складывающимся в сфере других отраслей права, присущи общие признаки, которые характеризуют экологическое правоотношение как общественное отноше­ние в сфере охраны природы, урегулированное нормами экологического права или сложившееся в результате действия этих норм.

 

2.2 ОБЪЕКТЫ, СУБЪЕКТЫ И СОДЕРЖАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

 

Экологические правоотношения обладают специфическими признаками, и в первую очередь эту специфику на них накладывают объекты этих правоотношений.

Под объектами правоотношений в правовой литературе традиционно понимается то, что, по поводу чего складывается данное правоотношение. А поскольку правоотношения складываются либо по поводу каких-нибудь объектов материального мира, либо по поводу какого-то определенного порядка, то и в экологических правоотношениях объекты бывают двух основных видов:

а)         природные объекты в виде их элементов, целостных объектов, природных комплексов и окружающей природной среды в целом;

б)         порядок эксплуатации и охраны этих объектов.

Природные объекты как объекты экологических правоотношений характеризуются двумя основными свойствами, влияющими на содержание правоотношений:

-      естественный характер происхождения природных объектов порожда­ет возникновение незнакомых для правоотношений других отраслей права
таких видов экологических правоотношений, как отношения по ведению
природных кадастров, по ведению мониторинга и других;

-      нахождение природных объектов в естественных экосвязях вызывает к
жизни правоотношения, на которые накладывает отпечаток механизм действия объективных законов природы. Например, обязанность субъектов эко­логических правоотношений при осуществлении хозяйственной деятельнос­ти и размещении производственных объектов обеспечивать сохранность миграционных путей диких животных (ст. 22 Федерального закона «Об ох­ране животного мира») отражает объективный закон природы, выражающийся в миграционных перемещениях дикой фауны по определенным мест­ностям.

В качестве объектов экологических правоотношений природные объекты можно подразделить на три основных вида:

а)         основные виды природных объектов, характеризующиеся однородными свойствами: земли, воды, леса, недра, дикая фауна. В силу однородности этих объектов и однородности отношений, складывающихся по поводу этих объек­тов, экологические правоотношения можно подразделить на земельно-право­вые, водно-правовые, лесо-правовые и т. д. Правовое регулирование их использования  и  охраны   урегулировано  системно,   каждую  из  систем законодательства (земельного, водного, лесного и др.) венчает головной нормативно-правовой акт (Земельный, Водный, Лесной кодексы и т. д.);

б)         природные комплексы, состоящие из различных видов и элементов перечисленных природных объектов. В силу этого правоотношения, складывающиеся по поводу этих объектов, имеют определенную специфику. Например, правоотношения по использованию и охране особо охраняемых
территорий (Федеральный закон от 15 февраля 1995 года «Об особо охраняемых природных территориях»); правоотношения, складывающиеся в лечебно-оздоровительных местностях (Федеральный закон от 23 февраля 1995 года
«О природных лечебный ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и
курортах»);

в)         природная окружающая среда в целом, которая выступает объектом экологических правоотношений при определенных видах антропогенного воздействия на нее. В частности, предусмотрены меры правового воздействия в случаях превышения предельно допустимых уровней воздействия на
окружающую природную среду, правовые требования обеспечения экологического благополучия в той или иной местности хозяйствования и т. п.

Объекты экологических правоотношений второго вида - порядок эксплуатации и охраны природных объектов - можно подразделить на следующие разновидности:

а)         порядок эксплуатации природных объектов, при котором устраняется возможность природоохранных нарушений. Например, лимитирование водопотребления и водоотведения предотвращает истощение и загрязнение водоемов;

б)         порядок охраны природных объектов, при котором достигается цель, продиктованная необходимостью охраны. Так, возможностью введения ограничений на использование отдельных природных объектов в целях охра­ны окружающей природной среды достигается та или иная цель, стоящая на данный момент и в данной конкретной местности.

Перечисленные объекты экологических правоотношений второго вида представляют собой по существу законность и правопорядок в экологичес­ких правоотношениях как главную цель эколого-правового режима. Их можно назвать юридическими, в то время как первый вид объектов можно назвать материальными.

Особенности объектов экологических правоотношений оказывают влия­ние на содержание данных правоотношений, основу которых составляют правомочия субъектов. Так, в зависимости от степени нарушения почвен­ного покрова земли, землепользователь обязан применять либо противоэрозионные мероприятия, если почва поражена эрозией, либо почвенно-восстановительные (рекультивационные) - если допущено механическое нару­шение этого покрова, либо мелиоративные - если ухудшились природные свойства почв.

Наконец, особенности объектов экологических правоотношений служат главным критерием отграничения правоотношений данной природы от правоотношений, складывающихся в других отраслях правового регулирования. Например, правоотношения по обеспечению ветеринарного благополучия сельскохозяйственного скота не могут быть отнесены к числу экологических, поскольку объектом таковых является совокупность особей животного мира, во-первых, естественного происхождения в дикой свободе, а во-вторых, находящаяся в условиях этой дикой свободы. Соответственно, сельскохозяйственный скот не может являться объектом экологических правоотношений.

Особенности объектов экологических правоотношений могут быть типичными и индивидуальными. Например, земли могут быть типизированы на категории и земельные угодья; леса - на категории защитности и группы и т. д.

Типичные особенности, в отличие от индивидуальных, влияют на содержание правоотношений в значительно большей степени.

 

Субъекты экологических правоотношений

Как уже отмечалось, эколого-правовые нормы могут реализовываться субъектами права как через экологические правоотношения, так и вне их. В силу этого все субъекты, участвующие в реализации эколого-правовых норм, можно подразделить на субъекты экологического права и субъекты экологических правоотношений.

Субъектом экологического права может быть любое лицо, поскольку охрана природы в России является конституционной обязанностью каждого (ст. 58 Конституции РФ). В частности, любое физическое или юридическое лицо, обладая правом общего природопользования (проезд, проход, забор воды из водоема и др.), обязано соблюдать при этом требование не навредить природе, в результате чего эколого-правовые нормативы реализуются вне экологических правоотношений.

Субъектом же экологического правоотношения может быть не любое, а лишь то лицо, которому законом дан допуск к участию в тех или иных экологических правоотношениях. Например, субъектами правоотношений по приоритетному пользованию животным миром могут быть лишь граждане, принадлежащие к группам населения коренных малочисленных народов, самобытная культура и образ жизни которых включают традиционные методы охраны и использования животного мира (ст. 49 Федерального закона «О животном мире»).

Субъекты экологического права - это лица, управомоченные законом на совершение определенного поведения, носящего природоохранительный характер. Они могут реализовывать это поведение самостоятельно, не вступая в правовые связи с другими субъектами экологического права. Например, свои обязанности не допускать ухудшения качества поверхностных и под­земных вод, среды обитания объектов животного и растительного мира водопользователи осуществляют и без каких-либо взаимоот­ношений с другими лицами, самостоятельно. Однако, если для реализации своих природоохранительных обязанностей, им приходится обращаться за оказанием услуг к другим лицам (например, к водохозяйственной организа­ции для строительства берегоукрепительных сооружений), то из субъекта экологического права этот водопользователь превращается в субъект эколо­гического правоотношения.

Субъекты экологических правоотношений можно подразделить на две основные группы: управомоченные и обязанные. Существование этих групп является обязательным признаком экологического правоотношения по не­избежной схеме - каждому управомоченному субъекту соответствует нали­чие обязанного субъекта.

Управомоченные субъекты экологических правоотношений выполняют в этих правоотношениях роль носителей определенных субъективных прав, реализация которых зависит от свободы воли этих субъектов. Например, в ВК РФ прямо указывается, что водопользователи осуществляют при­надлежащее им право пользования водным объектом по своему усмотрению. И если водный объект предоставлен им для рыболовецких целей, то лов рыбы осуществляется водопользователями в периоды, определя­емые по их усмотрению.

Обязанные субъекты экологических правоотношений являются носителями обязанностей по реализации прав управомоченных субъектов этих пра­воотношений. Например, в правоотношениях водных сервитутов управомоченные субъекты могут осуществлять водопой своего скота из водоема собственника, т.е. обязанного субъекта, а последний обязан предоставить собственнику скота как управомоченному субъекту возможность та­кого использования водного объекта в соответствии с пределами сервитута.

Управомоченные и обязанные субъекты экологических правоотношений не являются раз и навсегда данными, с изменением содержания правоотно­шений они меняются местами. Так, орган государственного контроля за использованием и охраной земель, испрашивая необходимую информацию о состояния земель у землепользователя, является управомоченным субъектом по отношению к землепользователю, являющемуся обязанным субъектом. Однако, если данный контролирующий орган вмешивается в деятель­ность землепользователя с превышением своих полномочий, то землеполь­зователь через суд ставит этот орган в положение обязанного прекратить не­законные действия субъекта экологических правоотношений. При этом сам землепользователь становятся управомоченным по отношению к контроли­рующему государственному органу субъектом на период восстановления нарушенного законом положения.

Правомочия субъектов экологических правоотношений можно подразделить на общие и специальные. Если первые предусмотрены для всех видов субъектов и имеют силу универсальных правил, то вторые предусмотрены для определенного круга субъектов, имеющих специфику в правовом стату­се. Например, право общего природопользования принадлежит в равной ме­ре всем субъектам экологических правоотношении, а право специального природопользования - тем субъектам, правовой статус которых уполномо­чивает на такой вид природопользования.

В некоторых видах экологических правоотношений законом детально классифицированы виды общих и специальных правомочий субъектов экологических правоотношений. Так, Водный кодекс РФ предусматривает, наряду с общими правомочиями водопользователей, специальные ви­ды: питьевое водопользование, лечебное и др.

Субъектами экологических правоотношений, т. е. носителями прав и обязанностей в этих отношениях законодательство признает Российскую Федерацию, субъекты РФ, органы государственной власти, органы местного самоуправления, наделенных компетенцией по регулированию экологических отношений, а также физических и юридических лиц.

Являясь субъектом международного права, Российская Федерация связана рядом международных договоров и соглашений по охране окружающей среды. В связи с этим Россия обязана обеспечить выполнение своих обязательств в этой сфере. На нее возлагается обязанность использования своих природных ресурсов, не причиняя вреда окружающей среде зарубежных государств.

Российская Федерация и ее субъекты могут выступать участниками экологических правоотношений в тех случаях, когда речь идет о реализации ими своих правомочий как собственни­ков природных ресурсов. Российская Федерация и ее субъекты обязаны обеспечить сохранность природной среды. Кроме того, Россия может выступать в качестве субъекта правоотношений в сфере управления охраной окружающей среды, реализуя свое полномочие территориального верховенства, как политическо­го суверена.

Природные объекты могут находиться и в собственности муниципальных образований, которые наделены определенны­ми полномочиями в сфере регулирования экологических отно­шений. Поэтому органы местного самоуправления также высту­пают в качестве субъектов правоотношений в сфере управления охраной окружающей природной среды. Возможны и иные пра­вовые основания участия указанных субъектов в экологических правоотношениях.

Органы государственной власти являются субъектами право­отношений, как правило, в сфере управления охраной окружа­ющей природной среды. В таком качестве они выступают при осуществлении планирования мер по охране окружающей сре­ды, реализации функций экологического контроля, мониторинга окружающей среды и т. д.

Юридические лица также являются участниками экологичес­ких правоотношений. Именно к ним в первую очередь адресова­ны требования законодательства об охране окружающей среды. Правоспособность юридического лица в сфере экологических отношений возникает в момент его создания и прекращается в момент завершения его ликвидации. По общему правилу юридические лица становятся участниками данных правоотноше­ний с момента возникновения у них прав на природные ресур­сы или с момента начала хозяйственной деятельности.

Субъектами экологических отношений являются и физичес­кие лица: граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства. На физических лиц также возлагаются обязанно­сти по сохранению окружающей среды. Одновременно каждый имеет право на благоприятную окружающую среду

Содержание экологических правоотношений

Как уже отмечалось, связующими элементами субъектов экологических правоотношений являются их управомоченность и обязанность друг перед другом, которая меняет субъекты местами в зависимости от характера правоотношений.

Эта управомоченность и обязанность выражается в правах и обязанностях субъектов экологических правоотношений, что и составляет содержание этих правоотношении.

Таким образом, содержание эко­логических правоотношений составляют права и обязанности их участников, закрепленные в правовых нормах и различаю­щиеся в зависимости от их основных видов.

Права субъектов экологических правоотношений представляют собой предусмотренную законом меру возможного поведения, которое имеет две стороны:

а)         право на определенное поведение, т.е. на совершение действия или
бездействия. Например, лесопользователи могут при осуществлении ими лесопользования возводить пункты хранения древесины, а могут и не возводить, и никто не вправе обязать их делать или не делать это­
го, если законом не предусмотрено иное;

б)         право на притязание, выражающееся в правовой возможности требовать от определенных субъектов правоотношений:

- определенного поведения. Например, право требования не находиться
на определенном секторе земельного участка, леса, принадлежащих собственнику, и т. д.;

- защиты от определенного поведения и его последствий. Например, право требования от органов местного самоуправления прекращения
необоснованных ограничений в природопользовании; право судебного взыскания причиненных убытков; право на обращения за привлечением к административной или уголовной ответственности лиц, совершивших посяга­тельства на права субъектов экологических правоотношений, и т. д.

Обязанности субъектов экологических правоотношений представляют собой предусмотренную законом меру должного поведения, которое также имеет две стороны:

а)         обязанность совершения субъектами правоотношений определенных действий. Например, обязанность юридических лиц и граждан принимать меры к предотвращению заболеваний и гибели объектов животного мира при проведении сельскохозяйственных и иных работ (ст. 28 Федерального закона «О животном мире»);

б)         обязанность не совершать определенные действия, которая установлена законом. Так, запрещается выжигание растительности, хранение и применение ядохимикатов, удобрений, других опасных для объектов животного мира и среды их обитания материалов (ст. 26 того же закона).

Обязанности субъектов экологических правоотношений, в отличие от их прав, характеризуются жесткой правовой регламентацией. Например, зако­ном предусматриваются не только обязанности субъектов по охране приро­ды, но и процедурные правила реализации этих обязанностей. Иначе гово­ря, урегулированы не только правила, но и процесс их применения.

Права и обязанности субъектов экологических правоотношений можно
подразделить на следующие основные виды:    

-           права и обязанности по включению субъектов экологических правоотношений в эти правоотношения. Например, для получения права земле­пользования, субъект экологического права должен обладать определенными параметрами правоспособности и дееспособности;

-           права и обязанности субъектов экологических правоотношений в зависимости от особенностей объектов, по поводу которых складываются эти правоотношения. В связи с этим можно выделить земельные экологические правоотношения, водные экологические правоотношения, лесные экологические правоотношения и т. д.;

-           права и обязанности субъектов экологических правоотношений в зависимости от юридических фактов, на основании которых возникают, изменя­ются и прекращаются экологические правоотношения. Например, при деградации земель возникают у землепользователей права и обязанности по консервации деградированных земельных участков и проведении на них специальных восстановительных мероприятий;

-           права и обязанности субъектов экологических правоотношений в зависимости от обстановки на данной территории, имеющей юридическую значимость. Например, если в результате этого стихийного бедствия на территории введен особый правовой режим или в результате антропогенного загрязнения территории она определена зоной чрезвычайной экологической ситуации, то на права и обязанности субъектов экологических правоотношений накладывается определенный отпечаток в виде ограничений определен­ных видов природопользования.

Обстановка, имеющая эколого-правовую значимость для формирования экологических правоотношений, имеет две разновидности:

а)         обстановка, правовая характеристика которой устанавливается при определении той или иной местности зоной чрезвычайной экологической ситуации, зоной экологического бедствия и т. д. Параметры этой обстановки определяются соответствующими государственными органами, осуществляющими введение чрезвычайного положения на данной территории, т.е. конкретного состава параметров закон не предусматривает, уступая место административному усмотрению соответствующих государственных органов и должностных лиц;

б)         обстановка, правовая характеристика которой устанавливается законом. Например, система зон и их правового режима была установлена для
местностей, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС. Соответствен но, правовой режим каждой из этих зон является составом юридических фактов, влияющих на содержание экологических правоотношений.

Специфика прав и обязанностей субъектов экологических правоотноше­ний выражается в том, что они всегда имеют природоохранительный харак­тер, выражающийся в следующем:

а)         права и обязанности субъектов содержат в себе механизм предотвращения причинения вреда окружающей природной среде. Так, введением обязанности рационального использования земель законодатель обеспечил со­здание предпосылок сохранности и неухудшения их;

б)         права и обязанности данных субъектов содержат в себе механизм пресечения вреда окружающей природной среде уже в ходе реализации субъектами своих правомочий. Например, устраняются причины и условия возникнове­ния пожара обязанностью граждан соблюдать правила противопожарной бе­зопасности в лесах;

в)         права и обязанности субъектов экологических правоотношений содержат в себе правовой механизм восстановления и улучшения природных объектов, по поводу которых складываются эти правоотношения. Так, землепользователи обязаны повышать плодородие почв, лесопользователи -
осуществлять лесовосстановительные работы, пользователи объектов животного мира - сохранять и улучшать среду обитания объектов животного мира и т. д.

 

2.3 ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ, ИЗМЕНЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

 

Для возникновения, изменения или прекращения экологических правоотношений недостаточно одних только эколого-правовых норм. Например, наличие права на земельный участок, приобретенный из земельного масси­ва муниципальной собственности, возникает после отвода его в натуре, ре­гистрации права собственности на этот участок, выдачи собственнику соответствующих документов и т. д.

Основаниями возникновения экологических правоотношений являются юридические факты, которые предусмотрены законодательством. Юридическим фактом является конкретное жизненное обстоятельство, с которым юридическая норма  связывает возникновение, изменение или прекращение правовых последствий (правоотношений). Юридические факты подразделяются на юридические действия и юридические события. Юридические действия — это волевое поведение людей, внешнее выражение воли и сознания граждан, воли организаций и общественных образований. Юридические события представляют собой обстоятельства, не зависящие, как юридические факты, от воли людей, т. е. смерть и рождение человека, стихийные бедствие и т.д.       

Обстоятельства, имеющие юридическое значение, являются юридическими фактами и только при их наличии могут возникать, изменяться и прекращать­ся экологические правоотношения. Так, с получением земельного участка в собственность землепользователь становится субъектом правоотношений по охране почв этого участка от эрозии и других неблагоприятных последствий; с изменением состояния этого земельного участка могут возникнуть правоотношения по оказанию другими лицами услуг рекультивации или мелиорации этого участка; с восстановлением почвенного покрова эти правоотношения прекращаются.

Юридический факт является связующим звеном между правовой нормой и правоотношением и это звено выражается в форме либо человеческого поведения, либо события, которое нельзя отнести к человеческому поведению. Например, незаконная охота является основанием лишения нарушителя прав на охоту, т.е. поведением человека, породившим охранительное право­отношение по лишению его этих прав. Превышение же численности особей животного мира является событием, порождающим правоотношения по ре­гулированию этой численности.

Если поведение всегда является волевым актом людей, проходящим че­рез определенную мотивацию, то событие объективно по своему происхож­дению, т.е. независимо от воли и сознания людей. Так, человека никто не может принудить к совершению незаконной охоты, он всегда в состоянии противостоять такому принуждению. Возрастание же численности дикой фауны зависит от природных факторов, а не от человека.

Несмотря на различный источник происхождения, поведение людей как волевые акты и события, как возникающие не по воле людей обстоятельства зачастую перекрещиваются между собой в причинно-следственных связях. Например, осуществление вторжения в природные процессы без учета буду­щих последствий влечет за собой глубокие негативные изменения в окружа­ющей природной среде, т.е. события, на которые человек уже не в состоянии воздействовать. Иначе говоря, поведение порождает событие и управляемые обстоятельства превращаются в неуправляемые.

Поведение людей как юридический факт можно подразделять на два ви­да: действия и бездействие.

Действия людей как юридический факт подразделяются, в свою очередь, на правомерные и неправомерные. Так, правомерным является совершенное в установленном порядке лицензирование мелиоративной деятельности; неправомерным является осуществление этой подлицензионной мелиоратив­ной деятельности с нарушением установленных правил. Первый юридичес­кий факт является основанием возникновения правоотношений по осуществлению мелиорации земель. Второй юридический факт - основани­ем для лишения лицензии и прекращения мелиоративной деятельности.

Действия людей могут осуществляться как со стороны людей, не облеченных никакой властью, так и со стороны лиц, обладающих определенными властными полномочиями. Например, покупка земельного участка с на­ходящимися на нем природными объектами является действием человека, не облеченного властными правомочиями; регистрация же этой покупки и выдача лицензии на определенный вид природопользования является дейст­вием субъекта экологических правоотношений, наделенного властными правомочиями.

В силу этого результаты действий могут выражаться либо в виде определенных актов (сделки и др.), либо в виде определенных решений и распоря­жений компетентных на то государственных органов и должностных лиц.

Бездействие людей как юридический факт также может быть правомер­ным или неправомерным. К числу правомерных бездействий можно отнес­ти, например, консервацию деградированного земельного участка и оставле­ние его без эксплуатации на восстановительный период. К числу неправомерных бездействий можно отнести оставление без использования земельного участка, который по своему целевому назначению и состоянию должен использоваться для сельскохозяйственных целей.

Типичными основаниями  возникновения экологических правоотношений являются административные акты органов государственной власти и органов местного самоуправления. Например, для осуществления водопользования в целях сброса сточных и дренажных вод требуется получение лицензии. Лицензия на водопользование является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование водным объектом или его частью в течение установленного срока на определенных условиях. В лицензии должны содержаться сведения об установленных лимитах водопользования.  Порядок лицензирова­ния водопользования регулируется ВК РФ. Выдача лицензии на сброс сточных и дренажных вод является основанием возникновения водных правоотношений и правоотношений в сфере охраны окружающей среды.

В некоторых случаях основания возникновения правоотно­шений в сфере охраны окружающей среды предусмотрены в Законе об охране окружающей среды. Например, правоотно­шения, связанные с обеспечением экологической безопаснос­ти, обычно возникают только с момента ввода в эксплуатацию соответствующего предприятия. Поэтому ст. 38 указанного За­кона предусматривает, что ввод в эксплуатацию зданий, строе­ний, сооружений и иных объектов осуществляется при условии выполнения в полном объеме требований в области охраны окружающей среды, предусмотренных проектами, и в соответствии с актами комиссий по приемке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов. В состав таких комис­сий включаются представители федеральных органов исполни­тельной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды. С момента подписания акта приемочной комиссии возникают правоотношения по обеспечению экологической безопасности, т.е. экологические правоотношения.

Особые юридические факты являются основанием возник­новения экологических правоотношений в сфере охраны окру­жающей среды от радиационного загрязнения. Решения о со­оружении ядерных установок, радиационных источников и пун­ктов хранения, имеющих оборонное назначение, находящихся в федеральной собственности или имеющих федеральное или межрегиональное значение, либо размещаемых и сооружаемых на территории закрытых административно-территориальных образований, принимаются Правительством РФ.

Типичным примером возникновения экологических правоотношений являются случаи объявления какой-либо террито­рии, например, заповедником. Согласно ст. 8 Закона об особо охраняемых природных территориях государственный природ­ный заповедник учреждается постановлением Правительства РФ при условии согласия субъектов РФ на отнесение его территории к объектам федеральной собственности, принимаемым по представлению органов государственной власти субъектов РФ и специально уполномоченного на то государственного органа РФ в области охраны окружающей природной среды. Указанный юридический состав является основанием возник­новения правоотношений в области консервативной охраны природы.

Зачастую основаниями возникновения экологических пра­воотношений являются события. Нередки случаи, когда морс­кие аварии становятся причиной загрязнения морей. Если мор­ская авария, произошедшая во внутренних морских водах или в территориальном море, привела или может привести к серьез­ным вредным последствиям, Правительство РФ вправе принять необходимые меры к пострадавшему судну и виновнику аварии в целях защиты побережья от загрязнения или угрозы загрязне­ния (ст. 38 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и приле­жащей зоне Российской Федерации»). Юридическое событие - морская авария - является в данном случае основанием воз­никновения рассматриваемых правоотношений.

Экологические правоотношения могут возникнуть на осно­вании договора, например, в случае заключения договора арен­ды земельного участка или договора аренды участка лесного фонда. В этом случае на арендатора возлагаются обязанности по охране используемого земельного участка или участка лес­ного фонда.

Возможна ситуация, когда экологические правоотношения возникают как на основе договора, так и административного акта. Так, на основании заключенного соглашения о разделе продукции выдается лицензия на право пользования участком недр. Такой юридический состав служит основанием возникно­вения экологических правоотношений в связи с тем, что на недропользователя возлагаются обязанности как по охране недр, так и охране окружающей природной среды

В качестве примера оснований возникновения процессуаль­ного экологического правоотношения можно привести проце­дуру установления предельно допустимых выбросов для стаци­онарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. В этом случае технические нормативы выбросов устанавливаются специально уполномоченными орга­нами при наличии санитарно-эпидемиологического заключе­ния. Разработку предельно допустимых и временно согласован­ных выбросов обеспечивает юридическое лицо, имеющее ста­ционарные источники выбросов вредных веществ в атмосферный воздух. Указанные выбросы устанавливаются в соответствии с разрешениями на них. В этом случае основанием возникновения процессуального правоотношения станет принятие решения о начале процедуры установления предель­но допустимых выбросов в атмосферный воздух.

В качестве оснований прекращения экологических правоотно­шений действующее законодательство предусматривает главным образом административные акты органов государственной вла­сти и органов местного самоуправления, например решение об изъятии природного объекта у природопользователя для госу­дарственных или общественных нужд или в случае нарушения им требований законодательства. В отдельных случаях таким основанием может быть истечение срока договора, его растор­жение и т.д.

В законодательных актах о природных ресурсах предусмот­рены основания прекращения права природопользования и, соответственно, экологических правоотношений. Например, в ВК РФ определены основания прекращения прав пользования водными объектами: отказ водопользователя от пользования водными объектами; истечение срока, на который предоставляются в пользование водные объекты; смерть водо­пользователя-гражданина; прекращение деятельности водополь­зователя — юридического лица; прекращение особого пользо­вания водными объектами; естественное или искусственное исчезновение водных объектов; переход прав пользования вод­ными объектами в порядке, предусмотренном водным законодательством РФ.

Принудительное прекращение прав пользования водными объектами допускается только в случаях: не использования водных объектов в течение трех лет; не использования в течении одного года водных объектов, предназначенных для водоснабжения, при ограниченности водных ресурсов; использование водных объектов не по целевому назначению; возникновении необходимости использования водных объектов для государ­ственных или муниципальных нужд; несоблюдения водопользователем условий и требований, установленных в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом; запрещения использования водных объектов.

Основания возникновения и прекращения экологических правоотношений предусмотрены и в законодательстве об охра­не окружающей среды. Такими основаниями могут быть адми­нистративные акты уполномоченных на то государственных органов о прекращении экологически вредной деятельности.
Так, согласно ст. 34 Закона об охране окружающей среды нару­шение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов по предписаниям органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды.     

Несколько иная ситуация возникает, если в результате нарушения законодательства причинен ущерб окружающей природной среде. В этих случаях основание прекращения правоотношений в области охраны окружающей среды представляет собой   более   сложный   юридический   состав.    Нарушение экологических требований, причинение вреда окружающей природной среде и здоровью человека влечет ограничение, приостановление либо прекращение экологически вредной деятель­ности. Однако прекращение экологически вредной деятельнос­ти вовсе не означает прекращения правоотношений в сфере охраны окружающей среды. Эти правоотношения в такой ситуации прекращаются только после того, как виновный в совершении экологического правонарушения возместит в полном объеме причиненный ущерб.

Таким образом, по своей роли в экологических правоотношениях юридические факты можно подразделить на три группы:

1.    правоустанавливающие факты, т.е. такое поведение людей или такие
события, которые являются основанием возникновения прав и обязанностей субъектов правоотношения, а значит и возникновения экологических правоотношений. Например, подача гражданином в установленном порядке заявку на получение лицензии на водопользование является ос­нованием возникновения правоотношений по выдаче этой лицензии, а в дальнейшем и по осуществлению подлицензионного водопользования;

2.    правоизменяющие факты, т.е. поведение людей или события, влекущие за собой изменение сложившихся правоотношений. Так, сдача собственником лесного объекта в аренду части его для рубки леса
влечет за собой изменение правоотношений между собственником арендуе­мого лесного участка и органами лесоохраны по вопросам отчетности, передачи информации и т. д.; возникновение объективной необходимости охраны того или иного объекта может явиться юридическим фактом, влекущим ограничение или приостановление прав пользования участками этого объек­та;

3.    правопрекращающие факты, т.е. такое поведение людей и такие собы­тия, которые влекут за собой прекращение экологических правоотношений.
Например, истечение установленного срока пользования животным миром и нарушения законодательства о порядке пользования объектами животного мира являются основанием прекращения правоотношений по использова­нию этих объектов (ст. 47 Федерального закона «О животном мире»).