«Лекции по дисциплине «Правоведение»»

Лекция № 7  ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

1.    Общая характеристика административного права, его нормы и источники.

2.  Административное правонарушение и    административная   ответственность.

Литература по теме занятия:

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. – М., 2004. – 304 с.

2. Уголовный кодекс   Российской Федерации. – М., 2004. – 188 с.

3. Коряковцева, ВВ. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / В.В. Коряковцева, К.В. Пигулько. - СПб., 2004. – 816 с.

4. Административное право [Текст]: учебник / под ред. Атаманчука  Г.В. -  М., 2003. – 392 с.

5. Уголовное право России. Общая часть [Текст]: учебник / под ред. В.Н. Кудрявцева, В.В. Лунева, А.В. Наумова. – М., 2004. – 569 с.

6. Уголовное право Российской Федерации. Особенная часть [Текст]: учебник / под ред. А.И. Рога. – М., 2003. – 640 с.

1. Общая характеристика административного права, его нормы и источники.

Административное право может быть оп­ределено как отрасль права, нормы которой регулируют об­щественные отношения в сфере публичного управления, т.е. те общественные отношения, которые возникают в процессе ор­ганизации и осуществления публичной исполнительно-распоряди­тельной деятельности органами исполнительной власти.

Нормы административного права в Российской Федерации определяют порядок создания, реорганизации и упразднения органов исполнительной власти, их перечень, цели и задачи их деятельности, компетенцию и другие стороны правового статуса этих органов, их структуру и процедуру деятельности. Распро­страняются они и на организацию местного самоуправления и порядок взаимодействия его органов с органами государствен­ной власти.

Нормы административного права устанавливают, кроме того, порядок создания, реорганизации и упразднения управляемых объектов - предприятий, учреждений и организаций и регули­руют многие стороны их деятельности независимо от форм собственности, их взаимоотношения с органами государствен­ной администрации. Нормы административного права закрепля­ют также порядок прогнозирования, планирования и ценооб­разования, распределения материальных ресурсов, регулирова­ния заработной платы.

Конкретизируя и дополняя нормы конституционного права, нормы административного права определяют многие права и обязанности граждан, механизм их реализации и защиты от нарушений. Нормы административного права участвуют в уста­новлении правового статуса общественных объединений, орга­нов общественности. Нормы этой отрасли регулируют государ­ственную службу, причем не только в органах исполнительной власти, а во всех государственных и муниципальных органах.

Административное право регулирует не только публичную управленческую деятельность, но и управляемую, деятельность. Пример тому - правила дорожного движения, поведения в об­щественных местах, торговли, охоты и рыбной ловли, правила, санитарные правила и т.д. Органы управления контролируют соблюдение этих правил и применяют меры государственного принуждения за их нарушение.

Нормы административного права определяют, какие деяния (действия или бездействие) являются административными право­нарушениями, устанавливают виды и меры административной ответственности за их совершение, порядок производства по делам о таких правонарушениях.

Административному праву присущи специфические методы регулирования общественных отношений. Они могут быть сопоставлены с методами гражданско-правового регулирования. Учет этих различий особенно необходим тогда, когда нор­мы административного и гражданского права регулируют одну и ту же группу общественных отношений (например, отношения в области разграничения государственной собственности, инве­стиций, торговли регулируются и административным, и граждан­ском правом).

Для гражданско-правового регулирования характерно ис­торическое равенство воль сторон; отсюда широкое при­менение договорных форм. Административно-правовой метод предполагает неравенство воль сторон: воля одной из них главенствует над волей другой стороны. Это имеет место во взаимоотношениях органов исполнительной власти и пред­приятий, учреждений, организаций, органов исполнительной власти и граждан, вышестоящих и нижестоящих органов исполнительной власти. В административно-правовых отно­шениях одна сторона очень часто наделена государствен­но-властными полномочиями по отношению ко второй стороне, именно она - первая сторона - принимает юридически обязательные решения, осуществляет государственный кон­троль над действиями другой, может в предусмотренных законом случаях применить принуждение к ней. Хотя нередко вопрос решается по инициативе второй стороны отношения (пример тому - заявление гражданина о предоставлении жилой площади), но решение принимает именно орган ис­полнительной власти. Вторая сторона не может отказаться от исполнения предписания органа, осуществляющего такую власть, и вправе лишь обжаловать его в компетентный го­сударственный орган.

  Органы исполнительной власти действуют на основе законов, но многие из них и сами при этом обладают правом издания нормативных актов, которые регулируют деятельность предпри­ятий, учреждений и организаций, а также граждан, т. е. участву­ют в определении их прав и обязанностей. Гражданин может, конечно, не реализовать право, предоставленное ему, но он может отказаться от самого этого права, поскольку оно уста­новлено властным путем - законом или на основе закона. Все это связано с тем, что государственный орган, должностное лицо, осуществляющее исполнительно-распорядительную дея­тельность, действует по поручению государства, выражает го­сударственную волю, участвует в выполнении функций государ­ства.

        Сказанное не означает, что административному праву прису­ще только неравенство воль сторон отношения. Знает оно и ме­тод согласования. Например, решение ряда вопросов должно осуществляться совместно двумя органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другим, и эти органы договариваются о содержании проекта решения до его утверж­дения. Таким образом, существуют и так называемые горизон­тальные административно-правовые отношения. Следовательно, не все отношения в сфере исполнительной власти построены по схеме «власть - подчинение».

        Нормы административного права можно разделить на матери­альные и процессуальные.

В административном праве нет единого универсального про­цесса, наблюдается множество его разновидностей, что предопределяется широтой и многообразием общественных отноше­ний, регулируемых материальным административным правом. Например, одна процедура установлена применительно к реше­нию вопросов о предоставлении жилой площади, другая - к вы­даче разрешений на приобретение охотничьих ружей, третья - к решению вопроса о приеме в вузы, четвертая - к решению дел об административных проступках. В то же время эти и дру­гие процессы имеют и общие черты.

        Административное право огромно по объему, разнообразно и изменчиво по содержанию. Его нормы, базирующиеся на нормах конституционного права, содержатся в большом числе федераль­ных законов и законов субъектов федерации, в указах Президента РФ и президентов республик, в постановлениях Правительства РФ и правительства республик в составе РФ, в распоряжениях глав администраций и в постановлениях правительств областей, краев, городов республиканского значения, в приказах министерств и глав ведомств.

2. Административное правонарушение и    административная    

ответственность.

        В ст. 2.1 Кодекса об административных правонарушениях сформулировано официальное определение Административного правонару­шения. Из статьи следует, что это, во-первых, действие или бездействие (т. е. деяние, хотя самого такого термина в Кодек­се нет), во-вторых, оно противоправно, в-третьих, совершенное виновно, в-четвертых, влечет по закону именно административ­ную ответственность. В отличие от преступлений административ­ные правонарушения не охарактеризованы в Кодексе о них как общественно опасные деяния, хотя их вредность констатирована указанием на то, что они посягают на общественный и государ­ственный порядок, на собственность, права и свободы граждан, на порядок управления.

        Обычно отличить преступление от административного право­нарушения нетрудно. Есть противоправные деяния, которые за­ведомо не могут быть отнесены к числу преступлений (напри­мер, безбилетный проезд на транспорте). Есть и такие преступ­ные деяния, которые никак не могут быть отнесены к числу административных правонарушений (измена Родине, убийство и т.д.). Законодатель с учетом достигнутого уровня развития общества, внешней и внутренней обстановки, различных пози­тивных и негативных процессов вводит новые составы преступлений и административных правонарушений, отменяет некоторые ранее существовавшие, переводит отдельные деяния из разряда преступных в разряд административных правонарушений или наоборот.

        Для отграничения административных правонарушений от пре­ступлений иногда применяется такой критерий, как наличие или отсутствие тяжких последствий. Например, если нарушение транспортных правил повлекло гибель людей или иные тяжкие последствия, то оно квалифицируется как преступление, а если таких последствий нет, то - как административное правонару­шение.

        Нередко критерием является размер имущественного ущер­ба, причиненного правонарушением. Например, хищение госу­дарственного или общественного имущества на сумму, превы­шающую минимальный размер месячной оплаты труда, считает­ся преступлением, а на меньшую сумму  - административным правонарушением.

        В ряде случаев квалифицирующим признаком служит повторность или неоднократность совершения такого же противоправ­ного деяния при условии наложения за предыдущее админист­ративного взыскания либо предусмотренной законодательством меры общественного воздействия.

Иногда квалифицирующее значение имеет форма вины: со­вершенное умышленно деяние считается преступным, а по не­осторожности - административным правонарушением. Напри­мер, причинившая значительный ущерб умышленная потрава посевов скотом или птицей всегда считалась преступлением, а совершенная по неосторожности - административным право­нарушением, независимо от размера потравы.

        Есть особенности в способах совершения административных правонарушений гражданами и должностными лицами. Граж­дане, в том числе «рядовые» работники предприятий, уч­реждений и организаций, отвечают только за нарушение ус­тановленных правил своими собственными действиями. Долж­ностные же лица, т.е. лица, обладающие распорядительными полномочиями, кроме того, подлежат ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюде­нием другими людьми установленных правил, если обеспе­чение их выполнения входит в служебные обязанности этих должностных лиц (ст.15 Кодекса об административных пра­вонарушениях). Например, за допуск к управлению транс­портными средствами водителей, находящихся в состоянии опьянения, или лиц, не имеющих права управления транс­портным средством, должностные лица автохозяйства, от­ветственные за техническое состояние и эксплуатацию транс­портных средств, подвергаются штрафу. Следовательно, при­менительно к должностным лицам предусмотрено в качестве специфического конкретного основания их административной ответственности необеспечения выполнения иными лицами тех или иных правил.

        Есть особенности и в конкретных основаниях административ­ной ответственности родителей и лиц, их заменяющих. Они несут такую ответственность за злостное невыполнение обязанностей по воспитанию детей и контролю их поведением. Например, в связи с совершением хулиганства или мелкого хулиганства подростком в возрасте от 14 до 16 лет их родители могут подвергаться штрафу. Но здесь нет ответственности за чужую вину: родители несут ответственность не за хулиганские действия детей, а за отсутствие надлежащего контроля над их поведением.

        Чтобы нести административную ответственность (обладать ад­министративной деликтоспособностью), нужно достичь предус­мотренного законом возраста. Административной ответствен­ности подлежат лица, достигшие к моменту совершения ад­министративного правонарушения 16 лет. Лицо, действовавшее в состоянии крайней необходимости и необходимой обороны, административной ответственности не подлежит. В данном случае применяется тот же принцип, что и в уголовном праве. Законом установлен давностный срок наложения админист­ративного взыскания - оно может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а если право­нарушение было длящимся (проживание без прописки, уклоне­ние от регистрации охотничьего ружья и т.д.), то не позднее двух месяцев со дня обнаружения нарушения.

Законодательством предусмотре­ны меры административной ответственности:

Предупреждение - мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме.

Устное предупреждение не считается мерой административной ответственности (это мера чисто морального характера).

Административный штраф - это денежное взыскание, назна­чаемое в определенной сумме, которая может быть установле­на или в рублях, или в кратном по отношению к минимальному размеру оплаты труда  (второе установлено с учетом инфляции). Штраф, как и предупреждение, является наиболее часто применяемой мерой ответственности за административ­ные правонарушения, причем почти за все.

  Лишение специальных прав - третий вид административных взысканий. Пример тому - лишение водительских прав за грубые нарушения правил дорожного дви­жения, за управление автомашиной в состоянии опьянения.

Лишение физического лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права устанавливается за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части  Кодекса об административных правонарушениях. Лишение специального права назначается судьей.

Срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более двух лет.

Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъектов РФ, не изъятых из оборота вещей. Конфискация налагается в судебном порядке. 

Наряду с конфискацией законодательством допускается в не­которых, правда весьма редких, случаях и возмездное изъятие предмета.

Возмездным изъятием орудия совершения или предмета административного правонарушения является их принудительное изъятие и последующая реализация с передачей бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета. Возмездное изъятие назначается судьей.

Крайней мерой административного взыскания является админист­ративный арест - кратковременное (сроком до 15 суток) лишение свободы за совершение некоторых административных проступков, граничащих с преступлениями, если к тому же нарушителя нужно немедленно изолировать от общества. Поскольку административ­ный арест есть хотя и кратковременное, но все же лишение свободы, применять такую меру разрешено только суду. Административный арест не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, лицам, не достигшим возраста восемнадцати лет, инвалидам I и II групп. Срок административного задержания включается в срок административного ареста.

Такая мера может быть применена за мелкое хулиганство, злостное неповиновение законному распоряжению работника милиции.

За совершение  административных правонарушений мно­гочисленные органы и должностные лица исполнительной власти  (милиции, государственных инспекций, других надзорных ор­ганов), налагают административные взыскания, причем каждый из органов рассматривает дела своего профи­ля (например, дела о нарушениях санитарных правил — долж­ностные лица Государственного пожарного надзора, дела о на­рушении правил дорожного движения — органы и инспектора ГИБДД). Процесс по делам об административных правонарушениях менее сложен, чем уголовный, и вполне по­нятно почему. Такие дела, как правило, более просты, а ответст­венность в данном случае менее сурова, чем уголовная. Многие административные правонарушения очевидны и бесспорны; здесь обычно нет необходимости производить расследование, включать в процесс прокурора и защитника. В то же время эффективность административных взысканий в очень большой степени зависит от оперативности их наложения.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, на­деляется широкими процессуальными правами: может знако­миться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства; при рассмотрении дела пользоваться юридической помощью адвоката, выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика (если не владеет языком, на котором ведется производство), обжало­вать постановление по делу. Дело должно рассматриваться в присутствии лица, привлекаемого к ответственности. В его отсутствие дело может быть рассмотрено лишь в случаях, когда имеются данные о своевременном извещении человека о месте и времени рассмотрения дела,  и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела.

Законодательством установлено: о каждом административ­ном правонарушении, составляется протокол с указанием личности наруши­теля, а также свидетелей.

Протокол подписывается уполномоченным на то должностным лицом или представителем общественности, составившим его, и нарушителем. При наличии свидетелей и потерпевшего протокол может быть подписан и ими. В случае отказа наруши­теля от подписания протокола об этом делается запись, удостоверенная понятыми. Лицо, о котором составлен протокол, может внести в него собственноручно объяснения и замечания по существу дела, изложить мотивы отказа от подписания протокола и т.д.                                                                          

По результатам рассмотрения дел об административном пра­вонарушении выносится письменное постановление. Постановление принимается на основании сведений, указанных в протоколе, и данных, полученных в ходе рассмотрения дела.

Постановление о наложении административного взыскания мо­жет быть обжаловано в течение 10 дней со дня вынесения.

Постановление о наложении административного взыскания, вынесенное с соблюдением установленных законодательством требований, имеет силу исполнительного документа, обязатель­ного для тех учреждений, предприятий, организаций и долж­ностных лиц, которых оно касается. Постановления эти выносят­ся, конечно, для того, чтобы быть реализованными. Иначе нару­шитель не понесет реально того взыскания, которое ему было назначено.