«Задания по защите прав потребителей»

Проблема освоения прибрежных районов Мирового океана привлекла пристальное внимание международного сообщества в начале второй половины нашего века, когда ряд государств в одностороннем порядке провозгласил здесь свои преимущественные права в отношении использования живых и неживых морских ресурсов. Зачинателями этого движения выступили развивающиеся страны, намеривавшиеся таким образом решить, по крайней мере, две задачи: во-первых, закрепить за собой естественные богатства прибрежного морского пояса и, во-вторых, ограничить доступ к ним другим государствам мира.

С течение времени правовой режим, установленным прибрежными государствами в зонах “особых экономических интересов”, подвергся кардинальным изменениям. После распространения на многие из них статуса территориальных вод в этих зонах были существенно не только действия других стран по разведке и разработке ресурсов, но и традиционные свободы открытого моря, которыми на протяжении столетий пользовались все государства мира.

Лишившись традиционных районов промысла, существенные убытки понесли развитые страны. Разразились многочисленные рыболовные конфликты и “войны”. Оказались ущемленными интересы международного сообщества в целом. Все попытки разрешить возникшую проблему на региональном уровне не принесли успеха. Необходимо было объединение усилий всех государств, чтобы найти компромиссные пути выхода из тупика.

Эту задачу поставила перед собой созванная в 1973 г. III Конференция ООН по морскому праву, в работе которой приняли участие представители более 150 стран. В повестке дня среди прочих стоял вопрос о характере и объеме прав прибрежных государств в прилегающих к их территории районах открытого моря. Работа Конференции завершилась 30 апреля 1982 г. принятием новой Конвенции ООН по морскому праву, содержащей пакет компромиссных решений по всем основным вопросам морского права. Одной из новелл, внесенных Конвенцией в число международно-правовых норм, стал институт 200-мильной исключительной экономической зоны (ИЭЗ), который был призван определить порядок и условия разработки ресурсов прибрежного пояса Мирового океана.

“Время даст окончательный ответ на вопрос, - отмечает В. И. Икрянников, - что же получили развивающиеся и другие страны от концепции экономической зоны, за принятие которой на Конференции велась тяжелая борьба”. Однако уже с принятием Конвенции стало ясно, что надежды развивающихся стран не оправдались, ибо “главный фактор, социально-экономической, который выдвигался сторонниками экономической зоны в ходе переговоров, был заменен на географический, применимый ко всем без исключения прибрежным государствам независимо от уровня их развития, степени зависимости населения от ресурсов моря и других экономических критериев”.

Вместе с тем основные требования приверженцев теории установления зон “особых экономических интересов” были удовлетворены Конвенцией. Прибрежные государства получили право устанавливать 200-мильные экономические зоны и осуществлять в них суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения живых и неживых ресурсов (ст. 56). Кроме того, в этих районах они наделялись юрисдикцией в отношении создания и использования искусственных островов и сооружений, охраны морской среды и проведения морских научных исследований.

В развитие указанных прав прибрежным государствам предоставлялась возможность самостоятельно определять допустимый улов в рамках ИЭЗ и резервировать для себя его часть, издавать законы и правила, касающиеся охраны и использования ресурсов зоны, а также принимать все необходимые меры для их обеспечения, “включая досмотр, инспекцию, арест и судебное преследование”. Был определен также перечень вопросов, по которым могли приниматься такие законы и правила (ст. 61; 62).

Однако было бы неправильным полагать, что в соответствии с Конвенцией ресурсы экономических зон были отданы полностью и исключительно на “откуп” прибрежным государствам. Помимо перечисленных прав, Конвенция возложила на них также и определенные обязанности, исходя из интересов международного сообщества и стран, заинтересованных в эксплуатации “чужих” морских ресурсов. Среди них следует выделить обязанности прибрежных государств сотрудничать с компетентными международными организациями по вопросам сохранения рыбных запасов и управления ими, обеспечивать содействие действующих в стране законов и правил Конвенции в отношении ИЭЗ, предоставлять другим государствам на основе соглашений и иных договоренностей доступ в свою экономическую зону. В последнем случае прибрежные государства должны были учитывать все имеющие факторы, включая, в частности, “необходимость свести к минимуму изменения в экономике государств, граждане которых обычно вели промысел в данной зоне или которые предприняли значительные усилия по исследованию и выявлению запасов”. Особо оговаривалось, что ответственность, устанавливаемая прибрежным государством за нарушения правил рыболовства в ИЭЗ, не должна включать тюремное заключение или любую другую форму личного наказания.

Третьим государствам в экономической зоне предоставлялась возможность пользоваться свободами судоходства и пролетов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов, а также другими “правомерными с точки зрения международного права видами использования моря, относящимися к этим свободам” (ст. 58). Тем самым Конвенция еще раз подчеркнула исключительно экономический характер суверенных прав и юрисдикции прибрежных государств в ИЭЗ и запретила возможность их распространения на само морское пространство.

Таковы наиболее характерные черты правового режима 200-мильной экономической зоны, получившего закрепление в конвенции. Однако выработка указанных положений, к сожалению, не внесла пока желаемой стабильности в межгосударственные отношения. Еще в период работы Конференции, когда очертания института ИЭЗ только начинали вырисовываться, отдельные государства поспешили установить национальные экономические и рыболовные зоны. К 1979 г. соответствующие законы приняли свыше 100 стран, или около 73% всех прибрежных государств. Эти законодательные акты были настолько разнообразны по содержанию, что многие из них вступили впоследствии в прямое противоречие с Конвенцией.

Так, например, Декларация Правительства Гаити от 6 апреля 1977 г. вместо предусмотренных Конвенцией “суверенных прав” в отношении ресурсов провозгласила исключительный суверенитет этой страны над “находящимися под ее юрисдикцией водами до установленных границ”. В свою очередь, законами Бирмы, Шри-Ланки и некоторых других государств все ресурсы экономической зоны были объявлены собственностью прибрежного государства, и в них не предусматривалось право доступа других стран к разработке ресурсов ИЭЗ или остатку допустимого улова, как это было зафиксировано в Конвенции. Ряд прибрежных государств в нарушение всех действующих международных норм установил в своих экономических зонах право мирного прохода для иностранных судов, а другие страны предпочли вообще не регулировать режим мореплавания и воздушных пролетов, оставив за собой право определять его по своему усмотрению. Некоторые нормативные акты в нарушение положений Конвенции предусматривали тюремное заключение за нарушение относящегося к ИЭЗ законодательства.

Наличие этих и многих других случаев расхождения национальных и международно-правовых норм свидетельствует, как справедливо считает С. П. Головатый, о том, “государства в своих законах обычно закрепляли не достигнутые в результате переговоров... формулировки, а свою позицию, основанную на той или иной концепции”. Между тем хорошо известно, что нормы международного права претворяются в жизнь, как правило, через нормы внутригосударственные. Следовательно, главным образом, от адекватности отражения в национальном законодательстве положений Конвенции зависит то, останутся ли они лишь теоретическими разработками, или же будут активно и плодотворно работать на практике. Другими словами, стабильный правопорядок в Мировом океане невозможен без унификации действующего в этой области национального законодательства и приведения его в соответствие с Конвенцией.

Хорошим примером решения этой проблемы может служить процесс развития законодательства СССР об экономической зоне. Еще в 1972 г., когда концепция ИЭЗ только начинала формироваться, Советский Союз внес на рассмотрение Комитета по мирному использованию дна морей и океанов за пределами действия национальной юрисдикции, занимавшегося подготовкой Конференции, “Проект статей о рыболовстве”. В нем он предлагал признать особые права на эксплуатацию живых ресурсов прибрежных районов Мирового океана только за развивающимися странами. Однако эта позиция не получила одобрения, и к середине 70-х гг. в связи с резким увеличением числа прецедентов распространения отдельными государствами своих суверенных прав, юрисдикции и даже суверенитета на естественные ресурсы прибрежных вод, СССР был вынужден принять необходимые меры для юридической защиты богатств прилегающего к его территории морского пояса.

Результатом явилась разработка в нашей стране в 1976-1979 гг. ряда нормативных актов, направленных на сохранение живых ресурсов и регулирование рыболовства в прибрежных районах страны. Важнейшим в этой группе правовых документов стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 декабря 1976 г. “О временных мерах по сохранению живых ресурсов и регулированию рыболовства в морских районах, прилегающих к побережью СССР”. Его нормами устанавливались суверенные права нашей страны над рыбными и другими живыми ресурсами 200-мильного прибрежного морского пояса в целях их разведки, разработки и сохранения. В соответствии с Указом иностранные юридические и физические лица могли вести промысел в пределах этой территории только на основе соглашений между СССР и государствами их национальной принадлежности.

Вынужденный характер принятия и временность действия Указа подчеркивалась как в его названии, так и в содержании, где отмечалось, что он принят в интересах “защиты интересов Советского государства...” и что его положения “будут оставаться в силе впредь до принятия с учетом работы III Конференции ООН по морскому праву другого законодательного акта СССР...”.

Гораздо более совершенной с юридической точки зрения и полной по содержанию стала вторая группа нормативных актов об экономической зоне, разработанных в нашей стране уже после подписания Конвенции 1982 г. Их сердцевиной является вступивший в силу 1 марта 1984 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР “Об экономической зоне СССР”, которым у берегов Советского Союза была установлена 200-мильная экономическая зона в полном смысле этого слова. Подтверждая свою верность принятым международно-правовым обязательствам, законодатель прямо отметил в Указе, что СССР устанавливает свою ИЭЗ, “принимая во внимание соответствующие положения Конвенции ООН... и стремясь содействовать претворению в жизнь этих положений”.

Указ, как и Конвенция, исходит из концепции сочетания прав прибрежного государства, одной стороны, и международного сообщества ? с другой. Так, п. 2 Указа предусматривает осуществление нашей страной в рамках ИЭЗ тех же видов прав и юрисдикции, которые изложены в ст. 56 Конвенции. В свою очередь, его четвертый пункт провозглашает право других государств мира пользоваться в рамках экономической зоны СССР, при условии соблюдения советского законодательства, теми же свободами открытого моря, которые закреплены в ст. 58 этого универсального международного договора. В полном соответствии со ст. 61 и 62 Конвенции находится также п. 5 Указа, оговаривающий право Советского Союза определять “ежегодный допустимый улов каждого вида рыбы и других живых ресурсов, часть этого улова, доступ к которой может быть предоставлен иностранным государствам”, а также принимать меры “по рациональному ведению рыбного промысла, сохранению и воспроизводству живых ресурсов и их охране”.

Детальную разработку получили в Указе также некоторые другие виды морепользования, осуществляемые в ИЭЗ СССР советскими и иностранными юридическими и физическими лицами. Сюда относятся, в частности, процедура проведения морских научных исследований, работа по созданию и эксплуатации искусственных островов, установок и сооружений, деятельность по защите и сохранению морской среды. Значительную часть Указа составляют нормы, определяющие вид и меру ответственности нарушителей его положений.

Однако при всем многообразии регулируемых Указом общественных отношений его пункты затрагивают лишь основополагающие вопросы управления ресурсами экономической зоны СССР. Конкретные права и обязанности министерств, ведомств, должностных лиц и организаций в этой области нашли свое отражение в нормах многочисленных подзаконных актов, принятых на основе Указа. Среди них следует отметить Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 12 ноября 1984 г. “О порядке применения ст. 19 и 21 Указа Президиума Верховного Совета СССР “Об экономической зоне СССР”, определившее меры, характер и условия осуществления правоохранительных мер в случае нарушения положений Указа; Положение об охране экономической зоны СССР от 30 января 1985 г., закрепившее функции органов рыбоохраны в этом районе; Положение о защите и сохранении морской среды в экономической зоне СССР от 15 июля 1985 г., направленное на предотвращение загрязнения вредными веществами акватории ИЭЗ; Положение о порядке проведения морских научных исследований в экономической зоне СССР от 19 декабря 1985 г., регулирующее осуществление научно-исследовательских работ в прибрежном морском поясе Советского Союза. Охране морской среды в экологически опасном районе ? Арктике ? посвящен Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 ноября 1984 г. “Об усилении охраны природы в районах Крайнего Севера и морских районах, прилегающих к северному побережью СССР”.

Эти и некоторые другие правовые документы устранили присущие Указу об экономической зоне недостатки, сделали правовое регулирование морской деятельности в ИЭЗ более оперативным и достаточно гибким, ликвидировали практически все “белые пятна” в сфере нормативного закрепления этого вида общественных отношений.

Таким образом, процесс формирования законодательства СССР относительно управления ресурсами экономической зоны можно считать в целом завершенным. Его нормы, появившиеся на свет под воздействием существенных изменений в мировой морской политике, в отличие от юридических актов многих других прибрежных государств, полностью соответствуют международным обязательствам, принятым на себя Советским Союзом по Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Нашим государством сделан еще один важный шаг вперед в деле содействия установлению единого и прочного правопорядка в Мировом океане.

Вместе с тем динамика развития международных отношений, их неуклонная демократизация ставят сегодня перед мировым сообществом новые задачи. Постепенно среди различных государств мира растет понимание того факта, что, добившись для себя преимущественных прав на эксплуатацию природных ресурсов экономических зон и закрепив их в национальном законодательстве, они не смогли достигнуть своей главной цели ? обеспечить население достаточным количеством пищевых продуктов за счет океанских кладовых.

Это и понятно, ведь рациональное использование как ресурсов планеты в целом, так и богатств Мирового океана не может быть обеспечено силами одного государства или группы государств. “Здесь ? как подчеркивается в материалах XXVII съезда КПСС, ? необходимо сотрудничество в общемировом масштабе, тесное конструктивное взаимодействие большинства стран”. Новое мышление, осознание взаимосвязанности и взаимозависимости современного мира, безусловно, приведут со временем к необходимости смещения акцентов в мировой ресурсной политике от национального к интернациональному. А раз так, то следует ожидать и кардинальных изменений в сущности и содержании законодательства об экономической зоне.

Источник: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1120749