«Задания по истории правовых и политических учений»

Досудебный беспорядок

Стрельников В.
Эж-Юрист, 2009.
В последнее время арбитражные суды все чаще оставляют заявления налогоплательщиков без рассмотрения. Нередко причиной этого является несоблюдение заявителем обязательного досудебного порядка урегулирования спора с налоговой инспекцией. В целом тенденция к усилению административных, досудебных процедур прослеживается довольно четко.
Мнение Высшего Арбитражного Суда по вопросу несоблюдения налогоплательщиком установленной НК РФ административной (внесудебной) процедуры осуществления права, в частности права на возмещение НДС, наиболее четко было высказано в Постановлении Пленума от 18.12.2007 N 65 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами заявлений налогоплательщиков, связанных с защитой права на возмещение налога на добавленную стоимость по операциям, облагаемым названным налогом по ставке 0 процентов". Исходя из названия, это Постановление имеет достаточно узкую сферу применения. Тем не менее, как показывает практика, арбитражные суды взяли данный акт на вооружение как унифицированный свод процессуальных правил по всем налоговым спорам, где право на реализацию спорного правоотношения сталкивается с необходимостью соблюдения административной (внесудебной) процедуры. Согласно данному Постановлению несоблюдение административной (внесудебной) процедуры применительно к имущественному требованию налогоплательщика приводит не к отказу в иске, а к оставлению заявления без рассмотрения (ст. 148 АПК РФ).
С 1 января 2009 года введено обязательное досудебное обжалование основных налоговых правоприменительных актов: решения о привлечении к ответственности и решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.
Иные ненормативные акты налоговых органов (требование об уплате налога, решение о взыскании налога и др.), а также все действия (бездействие) не подпадают под данное ограничение.
Одной из трудностей, возникших в результате введения обязательного досудебного обжалования, является определение момента возникновения права на обращение в суд (права на подачу иска).
Прием фикции
Срок для обращения в суд исчисляется со дня, когда лицу, в отношении которого вынесено решение, стало известно о вступлении его в силу (п. 5 ст. 101.2 НК РФ).
В числе требований к содержанию и форме искового заявления указано соблюдение истцом претензионного или иного досудебного порядка урегулирования спора с ответчиком (ст. ст. 125, 126 АПК РФ).
Установление судом нарушений требований данных статей АПК РФ является основанием для оставления искового заявления без движения (ч. 1 ст. 128 АПК РФ), что, в свою очередь, может обернуться возвращением заявления (п. 4 ч. 1 ст. 129 АПК РФ).
Рассмотрев указанные положения НК РФ и АПК РФ в совокупности, можно заключить, что соблюдение налогоплательщиком досудебного порядка означает предъявление доказательств обжалования решения налогового органа в вышестоящий налоговый орган, в частности, путем приложения к исковому заявлению копии апелляционной либо общей жалобы с отметкой инспекции о ее принятии либо соответствующей почтовой квитанцией.
В известной степени это прием фикции, поскольку налогоплательщик, обратившись в суд, не всегда располагает информацией о результатах рассмотрения его апелляционной жалобы. Однако только таким образом можно придать определенность ситуации и тем самым обеспечить право на судебную защиту. При буквальном же толковании фраза "когда лицу, в отношении которого вынесено это решение, стало известно о вступлении его в силу" из процитированного выше п. 5 ст. 101.2 НК РФ может стать непреодолимым препятствием для обращения в суд. Налогоплательщик просто не сможет доказать факт вступления в силу оспариваемого решения, если, скажем, вышестоящий налоговый орган просто затягивает рассмотрение апелляционной жалобы.
В случае подачи апелляционной жалобы на решение налогового органа в порядке, предусмотренном ст. 101.2 Кодекса, указанное решение вступает в силу со дня его утверждения вышестоящим налоговым органом полностью или в части (п. 9 ст. 101 НК РФ). По действующей редакции НК РФ вышестоящий налоговый орган даже не обязан направить свое решение лицу, обратившемуся с жалобой! Поэтому в отсутствие элементарных правил административной процедуры эффективная защита права возможна только путем толкования всех неясностей в пользу налогоплательщика.
Не вступившее в силу решение налогового органа права налогоплательщика формально не нарушает (данный вывод не относится к ситуации, когда налоговым органом применяются обеспечительные меры в порядке, предусмотренном п. 10 ст. 101 НК РФ, однако создается предпосылка возможного нарушения его прав. Известны также случаи, когда налоговый орган по своему не вступившему в силу решению выставлял требование об уплате налога и инкассовые поручения (напр., Постановления ФАС МО от 16.04.2008 N КА-А40/3094-08, 13 ААС от 09.07.2008 по делу N А26-819/2008)). С учетом этого налогоплательщик вправе обратиться в суд непосредственно после подачи апелляционной жалобы в вышестоящий налоговый орган.
При пропуске срока на апелляционное обжалование и подаче налогоплательщиком общей жалобы в сроки, указанные в п. 2 ст. 139 НК РФ, приведенный вывод еще более очевиден, поскольку нарушение прав заявителя вступившим в силу решением налогового органа не требует особых обоснований.
Сказанное выше совсем не означает, что нарушение прав налогоплательщика-заявителя (ст. 4 АПК РФ) является условием для возбуждения дела арбитражным судом. Сам факт обращения в суд свидетельствует о том, что заявитель полагает свои права нарушенными. Доказательств этого на этапе обращения в суд не требуется, что дополнительно подтверждается нормой ч. 1 ст. 198 АПК РФ. А наличие либо отсутствие нарушения прав должен установить суд при рассмотрении дела и учесть это при вынесении решения, но никак не при принятии искового заявления, когда необходимо соблюдение только требований ст. ст. 125 и 126 АПК РФ.
Отметим, что согласно п. 6 Постановления Пленумов ВАС РФ и ВС РФ от 01.07.1996 N 6/8 "основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием". Аналогичная позиция сформулирована в ч. 2 ст. 201 АПК РФ.
Как известно, право на предъявление иска (возникающее после подачи жалобы в вышестоящий налоговый орган) еще не есть право на удовлетворение иска.
Стоит отметить, что после направления апелляционной либо общей жалобы в вышестоящий налоговый орган дальнейшее ее движение становится неким таинством для налогоплательщика: он уже никак не может повлиять на ход рассмотрения жалобы. В этой связи возложение на налогоплательщика каких-либо дополнительных обязанностей по подтверждению соблюдения досудебного порядка урегулирования налогового спора было бы прямым нарушением конституционного права на судебную защиту. Иными словами, суд не вправе при возбуждении производства по делу возлагать на сторону процесса бремя несения риска последствий, за которые эта сторона не отвечает.
В дальнейшем, например при подготовке дела к судебному разбирательству, суд проверит соблюдение истцом досудебного порядка урегулирования спора, используя при этом весь арсенал процессуальных средств, допустимых на данной стадии процесса.
Такой подход отвечает духу состязательности и позволяет избежать ненужного формализма при движении дела, в частности необоснованного применения "препятствующих" институтов АПК РФ в виде оставления заявления без движения и возвращения заявления.
В случае если в ходе предварительного судебного заседания подтвердится факт несоблюдения заявителем досудебного порядка урегулирования спора по причинам, зависящим от заявителя, то суд без труда сможет оставить заявление без рассмотрения.
Гарантии
Как показывает практический опыт, опасаться "задвоения" административного и судебного процессов не стоит: ко времени проведения предварительного судебного заседания отведенный НК РФ месяц на рассмотрение жалобы уже пройдет и дело будет готово к рассмотрению судом. При этом налогоплательщик получит больший объем гарантий реализации права на судебную защиту, поскольку:
- он не обязан отслеживать ход рассмотрения своей жалобы;
- он не несет риск неуведомления его о принятом решении вышестоящего налогового органа (в том числе в результате почтовой ошибки);
- сокращается срок рассмотрения дела судом и тем самым обеспечивается более быстрая и эффективная судебная защита, в т.ч. исполнение принятого решения суда;
- ввиду ускорения судебной защиты смягчаются последствия возможного отказа в применении судом обеспечительных мер.
Если же, напротив, возложить на налогоплательщика все последствия нерассмотрения или затягивания рассмотрения его жалобы и неуведомления о принятом по жалобе решении, то арбитражная система отяготится новыми исками, причем весьма причудливого содержания - об обязывании вышестоящего налогового органа принять решение по жалобе, о предоставлении налогоплательщику решения по жалобе и т.п.
Надо учитывать, что никаких особых требований к документальному подтверждению досудебного обжалования решений налоговых органов законом не предъявляется. В такой ситуации недопустимо обязывать истца прилагать к заявлению максимальный пакет документов, подтверждающих соблюдение досудебного порядка. Можно требовать только представления документов (доказательств), исходящих от самого налогоплательщика, т.е. копии жалобы, но никак не документов, исходящих от другой стороны (налогового органа).
Можно обосновать достаточность приложения к исковому заявлению копии направленной в вышестоящий налоговый орган жалобы, ссылаясь на положения АПК РФ о доказательствах. Копию жалобы следует считать необходимым и достаточным для подачи искового заявления доказательством соблюдения досудебного порядка урегулирования спора. В дальнейшем арбитражный суд вправе предложить лицам, участвующим в деле, представить дополнительные доказательства, необходимые для выяснения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела и принятия законного и обоснованного судебного акта до начала судебного заседания (ч. 2 ст. 66 АПК РФ).
Кроме того, необходимо учитывать особенности производства по делам, возникающим из административных правоотношений, в котором суд занимает более активную позицию и вправе затребовать доказательства по собственной инициативе.
Уместно также провести некоторые параллели с проверкой соблюдения досудебного порядка урегулирования налогового спора при рассмотрении дел по взысканию налоговых санкций.
Так, суды оставляют без движения заявления налоговых органов о взыскании налоговых санкций не только в случаях непредставления доказательств направления налогоплательщику требования об уплате штрафа (напр., Постановление ФАС МО от 14.04.2006 N КА-А40/2829-06), но и в случаях, когда установленный в требовании срок уплаты штрафа еще не истек (напр., Постановление 13-го ААС от 06.03.2007 N А26-7044/2006-219). Таким образом, суды проверяют не только формальное выставление требования, но и завершение процедуры досудебного урегулирования спора. Одного приложения к исковому заявлению требования об уплате штрафа недостаточно.
Можно ли этот подход применить при соблюдении налогоплательщиком досудебного порядка урегулирования спора и требовать от него до обращения в суд ожидания завершения всей процедуры прохождения жалобы в вышестоящем налоговом органе? Представляется, что такое отождествление было бы необоснованным.
При взыскании налоговых санкций по искам налоговых органов ответчик до момента истечения срока исполнения требования об уплате штрафа должен совершить действие (уплатить штраф), однозначно свидетельствующее об отсутствии у истца права на удовлетворение иска. В случае же с рассмотрением апелляционной жалобы налогоплательщика на решение налогового органа ситуация иная. От другой стороны ожидается действие (принятие решения по жалобе), которое на ход арбитражного процесса может вообще никак не повлиять. Вышестоящий налоговый орган обязан рассмотреть жалобу, но он не должен во всех случаях ее удовлетворять. Удовлетворение жалобы входит в сферу административного усмотрения органа власти и не является его обязанностью как арбитра. Арбитр обязан лишь справедливо рассмотреть дело и принять по нему одно из предусмотренных законом решений (ст. 140 НК РФ).
По статистике процент удовлетворения жалоб налогоплательщиков вышестоящими налоговыми органами чрезвычайно низок. Поэтому более ожидаемым представляется отказ налогоплательщику, нежели удовлетворение его жалобы. Напротив, уплата обязательных платежей по требованию налогового органа есть обязанность, обеспеченная мерами государственного принуждения, и тем самым такое поведение является более ожидаемым с точки зрения закона, нежели удовлетворение жалобы субъектом, выступающим в качестве арбитра.
Новелла или проблема?
Новелла НК РФ об обязательном досудебном обжаловании решений налоговых органов порождает немало проблем. Безусловно, столь серьезная реформа должна осуществляться одновременно с совершенствованием налогово-процессуальной формы рассмотрения апелляционных жалоб вышестоящим налоговым органом.
В настоящее время нет ни структур, способных рассмотреть такое количество жалоб, ни процессуального порядка. Нельзя исключать заимствование французской системы административной юстиции и создание специальных коллегий по рассмотрению жалоб в структуре органов исполнительной власти. Затем эти коллегии могли бы стать некими квазисудебными органами по рассмотрению налоговых споров, как произошло в ряде зарубежных стран.
На сегодняшний день в Российской Федерации нет ни закона об административных процедурах, где бы нашли отражение основные принципы административного процесса, ни норм Налогового кодекса, подробно регламентирующих порядок рассмотрения апелляционных и общих жалоб. В результате обязанность налогоплательщика пройти досудебную процедуру урегулирования спора с налоговой инспекцией никак не обеспечена процессуальными гарантиями и, в конечном счете, не скоординирована конституционным правом на судебную защиту.
В подобной ситуации суд должен прибегать к процессуальным институтам, препятствующим движению дела, лишь в исключительных случаях - при явном несоблюдении налогоплательщиком обязательных досудебных процедур, о чем может свидетельствовать только неприложение к заявлению копии жалобы, направленной в вышестоящий налоговый орган. При наличии копии такой жалобы (с доказательством ее отправки) оставление судом заявления без движения, а равно возврат заявления не являются обоснованными. Вместе с тем соблюдение налогоплательщиком обязательных досудебных процедур обжалования следует считать опровержимой презумпцией, т.е. налоговый орган вправе доказать необходимость оставления судом заявления налогоплательщика без рассмотрения.
Безусловно, административное обжалование не должно быть формальным - заявление в суд предполагается "симметричным" жалобе с точки зрения предмета заявленных требований, а по возможности и с точки зрения оснований иска, т.е. фактических обстоятельств дела, на которые ссылается заявитель. В любом случае соотносимость между иском и жалобой служит гарантией принятия заявления налогоплательщика к производству арбитражным судом. Иначе у суда появятся основания усомниться в соблюдении досудебного порядка урегулирования спора.
Сказанное выше не означает, что налогоплательщик должен во всех случаях обращаться в суд сразу после подачи апелляционной либо общей жалобы, не дожидаясь итогов ее рассмотрения вышестоящим налоговым органом. Иногда это окажется нецелесообразно, поскольку после получения решения по жалобе может возникнуть необходимость привлечения к участию в деле второго ответчика либо изменения предмета или основания иска. Например, после замены ненадлежащего ответчика или вступления в дело второго ответчика рассмотрение дела производится с самого начала (ч. 3 ст. 47 АПК РФ), что может привести к затягиванию рассмотрения дела.
К каждому случаю оспаривания решений налоговых органов, по которым обязателен досудебный порядок урегулирования спора, следует подходить индивидуально и учитывать все особенности дела.
Источник: http://www.juristlib.ru/book_3997.html