ТЕМА 9.ОРГАНЫ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Вопросы для обсуждения:

1.          Роль органов и должностных лиц местного самоуправления в обществе.

2.          Представительные органы местного самоуправления.

Темы для докладов:

1.          Выборные должностные лица местного самоуправления.

2.          Исполнительные органы местного самоуправления: проблемы, решения. 

3.          Муниципальная служба: трудности и совершенствование.

Методические указания:

1.      Органы местного самоуправления и его должностные лица (предста- вительные органы, главы муниципальной администрации, муниципальные служащие и др.), как и государственные органы, участвуют в управлении дела- ми общества. Они издают обязательные постановления, могут взимать местные налоги и сборы (в установленных законом пределах), занимаются вопросами образования, здравоохранения, строительством различных сооружений, дорог, ремонтом и обслуживанием и т. д. Однако в данном случае такое управление осуществляется, во-первых, путём использования не государственной власти, а власти территориального коллектива, во-вторых, только на местном уровне (свои органы действуют в пределах каждого муниципального образования) и, в- третьих, только присущими им средствами и методами, установленными зако- ном, изданным государством, органами государственной власти. Они не вправе применять многие средства, используемые органами государственной власти (например, уголовные наказания). Тем не менее, хотя органы местного само- управления в России не входят в систему органов государственной власти, ос- новы их организации и деятельности определяются актами государственной власти – законами РФ и её субъектов.

Системы органов местного самоуправления. В мире действуют четыре системы управления делами на местах. Три из них являются системами органов муниципального управления, четвёртая – государственного управления. Первая – это система управления местными делами только через выборные органы общей компетенции (совет, мэр и др.). В мелких общинах совет заменяет общее собрание жителей (сход), а мэра заменяет староста. Жители могут избирать непосредствен- но также и других должностных лиц, имеющих отраслевые полномочия (напри- мер, казначея общины, шерифа, ответственного за соблюдение общественного порядка). Эта система принята в странах с влиянием англосаксонского права и по- лучила название англосаксонской. В своей основе она характерна и для России,

где в большинстве субъектов Федерации во всех звеньях существуют только выборные органы общей компетенции, хотя в отдельных республиках, краях, областях выделены административно-территориальные единицы, куда субъект Федерации назначает для управления ими чиновников (администраторов) об- щей компетенции (Удмуртия, Иркутская область и др.). Последняя тенденция распространяется в России все шире.

Вторая система получила название романо-германской или континен- тальной. Она предполагает существование избранного совета и его председате- ля, являющегося исполнительным органом совета, а в общинах и городах – совета и мэра (исполнительного органа). Кроме общины в других звеньях есть назначаемые чиновники общей компетенции (префекты и др.), которые зани- маются многими вопросами местной жизни (в том числе охраной порядка и да- же сельским хозяйством), одновременно являются представителями государства, контролирующими законность деятельности местных органов са- моуправления, и, наконец, представляют государственную власть на местном уровне. В общинах таким представителем назначается избранный мэр, и в этом качестве он действительно является «агентом» государства. При данной систе- ме советы могут избираться не во всех административно-территориальных еди- ницах: в некоторых их звеньях есть только назначенные чиновники общей компетенции. Такие единицы не являются территориальными коллективами (Германия, Финляндия и др.).

Третья система – иберийская (от старого названия Пиренейского полу- острова), существовала в Испании и Португалии, применяется во многих стра- нах Латинской Америки (Бразилия, Колумбия, Перу и др.). Население избирает совет и мэра (префекта в региональных единицах). После избрания префект и мэр утверждаются в качестве представителей государственной власти. Они од- новременно по должности являются председателями советов и таким образом сосредоточивают в своих руках исполнительную власть на местах как по обще- государственным вопросам, так и по вопросам местного значения.

Четвёртая система управления на местах – государственная. В своём за- вершённом виде она действовала и действует в странах тоталитарного социа- лизма (ранее – в СССР, Болгарии, Румынии и т. д., теперь – в Китае, КНДР, Кубе и др.). В этом случае понятие местного самоуправления отвергается. На местах создаются только органы государственной власти – избираемые гражда- нами административно-территориальных единиц Советы и органы государ- ственного управления общей компетенции – исполнительные комитеты (в Китае они называются «местные народные правительства»). Избранные в со- став исполнительных комитетов лица возглавляют отраслевое управление де-

лами на местах (отделы образования, здравоохранения и т. д.). Отделы находят- ся в двойном подчинении: соответствующему (как правило, одноимённому) министерству и своему исполнительному комитету. При других системах двой- ного подчинения отделов местной администрации не бывает, они подчинены только органам местного самоуправления.

2.     Коллегиальные выборные органы. Во всех странах в системе местного самоуправления всегда существуют выборные органы, которые занимают ос- новное место в этой системе. Среди выборных органов главное значение имеет коллегиальный представительный орган, состоящий из избранных депутатов или советников. В подавляющем большинстве стран они избираются прямыми выборами, в общинах (низовом звене) – всегда прямыми выборами, но в неко- торых странах Востока (Алжир, Сенегал, Марокко, Египет, Индонезия и др.) некоторая часть советников (а иногда – все) избирается непрямыми выборами (делегируется нижестоящими советами, общественными объединениями), не- редко особое представительство имеют женщины (Индия, Бангладеш и др.).

В России во всех муниципальных образованиях представительные органы избираются прямыми выборами. Их названия определяются уставами муници- пальных образований с учётом национальных, исторических и иных местных традиций. Иногда варианты названий предлагаются в законах субъектов Феде- рации о местном самоуправлении (совет, собрание, комитет и др.), в некоторых случаях такие законы допускают только одно название (советы депутатов в Республике Коми). Используются также названия: городская дума, муниципа- литет и др. Все муниципальные органы в России однопалатные.

Численный состав представительного органа обычно колеблется в преде- лах от 5 до 30 депутатов, иногда бывает больше. В отдельных зарубежных госу- дарствах иногда одновременно с депутатами избираются их заместители, которые не имеют права решающего голоса на заседаниях представительного органа. В России это не практикуется. В законах некоторых субъектов РФ уста- новлена минимальная и максимальная численность для разных звеньев представи- тельных органов (например, в посёлках Республики Коми и сельских Советах – 11–15 человек, в районах и городах – 15–35). Иногда содержится требование: ес- ли муниципальное образование состоит из нескольких селений, каждое из них должно быть представлено в муниципальном представительном органе.

Компетенция представительного органа. Компетенция представительно- го органа местного самоуправления в общей форме определена конституциями, более детально определяется законами. В России Федеральный закон «Об об- щих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. устанав- ливает только исключительную компетенцию представительного органа

независимо от звена территориального деления, т. е. называет те полномочия, которые вправе осуществлять только такой орган, и никакой другой. К исклю- чительным полномочиям представительного органа местного самоуправления относятся:

-            издание общеобязательных правил по предметам ведения муници- пального образования при условии, что это предусмотрено его уставом;

-            принятие местного бюджета и утверждение отчёта исполнительного органа муниципального образования о его исполнении;

-            принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчётов о их исполнении;

-            установление местных налогов и сборов (в пределах сумм, установ- ленных законом);

-            установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью (само же управление и распоряжение ею осуществляется ис- полнительным органом муниципального образования и другими муниципаль- ными органами под контролем представительного органа). Представительный орган по своему характеру повседневным управлением и распоряжением соб- ственностью заниматься не может, хотя не исключено, что вопросы купли- продажи каких-то крупных объектов будут решаться на заседании представи- тельного органа;

-            контроль за деятельностью других органов местного самоуправления и должностных лиц в формах, предусмотренных уставом муниципального об- разования (в некоторых зарубежных странах у представительного органа, например, есть право досрочно смещать избранного им мэра).

Перечисленные шесть полномочий представительного органа – это ми- нимум, а не максимум принадлежащей ему компетенции. Это полномочия, ко- торые не могут осуществляться другими органами местного самоуправления, кроме схода (общего собрания жителей муниципального образования там, где нет избранного представительного органа). Только отдельные из этих полномо- чий и лишь частично могут быть временно делегированы другим органам са- моуправления (например, главе администрации – право издать нормативные правила по вопросу охраны зелёных насаждений в городе), большинство же та- ких исключительных полномочий делегироваться не могут.

Кроме того, в соответствии с законами (в России – законами субъектов Федерации) устав муниципального образования может предусмотреть другие полномочия его представительного органа. Некоторые из таких полномочий, по существу, конкретизируют, развивают названные выше, другие являются но-

выми. Так, в уставах некоторых городов России (Астрахань, Волгоград и др.) говорится, что в рамках законов представительный орган может создавать му- ниципальные банки, создавать внебюджетные и валютные фонды, принимать решения о выделении ссуд и займов из городского бюджета, утверждает по представлению мэра схемы управления городом, устанавливает правила тор- говли, устанавливает льготы в целях стимулирования отдельных видов пред- принимательской деятельности, учреждает собственные средства массовой информации, устанавливает порядок использования нежилых помещений и т. д. Некоторые положения относятся к вопросам культуры, другие – к пользованию природными ресурсами, третьи – к предоставлению земельных участков и др. Представительные органы местного самоуправления некоторых муниципаль- ных образований на своих заседаниях утверждают (не утверждают) в должно- сти высших муниципальных чиновников, представляемых главой местной администрации. Проект закона может быть представлен не только по вопросам местного самоуправления, но по любым вопросам, находящимся в компетенции субъекта Федерации.

Срок полномочий и порядок деятельности. Срок полномочий представи- тельного органа местного самоуправления в разных странах колеблется  от двух (США) до шести лет (Франция). В России этот срок в соответствии с Фе- деральным законом 1995 г. не может превышать пяти лет. Конкретно срок определяется уставом каждого муниципального образования. Есть сроки в два и три года, но обычно устанавливается четырёхлетний срок. Продление срока, определённого уставом, не разрешается, хотя на практике это бывает. В опре- делённых случаях полномочия представительного органа могут быть прекра- щены досрочно в связи с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Порядок работы представительного органа определяется уставом муници- пального образования и регламентом, принимаемым представительным органом. Он работает коллегиально, обсуждая вопросы и принимая решения на заседаниях. Для заседания необходим кворум – должно присутствовать большинство членов представительного органа, решение принимается большинством голосов присут- ствующих (при кворуме), а иногда требуется большинство списочного состава представительного органа. Последнее обычно требуется для принятия норматив- ных актов, бюджета и решения других важнейших вопросов. В некоторых муни- ципальных образованиях депутаты созываются на заседание по мере надобности, но чаще в определённый промежуток времени, когда работает представительный орган. Этот промежуток времени объявляется сессией, которая состоит из одного или обычно нескольких заседаний (с 9–10 часов до 18 часов с перерывами). Для

сессии утверждается повестка дня (другие вопросы не могут рассматриваться), для заседания тоже может утверждаться повестка дня (это делается всегда, если сессия состоит из одного заседания). Очередное заседание в ходе сессии может продолжать обсуждать вопрос, не завершённый на предыдущем заседании. На другой сессии этого делать нельзя, вопрос, по которому обсуждение не завершено и решение не принято, должен на другой сессии рассматриваться с самого начала (внесения). В небольших муниципальных образованиях сессии созываются чаще (иногда – один раз в месяц), в крупных – 3–4 раза в год. Возможно проведение и внеочередных заседаний. Они могут объявляться внеочередными сессиями, а мо- гут и не объявляться таковыми.

На своих сессиях, заседаниях представительный орган принимает нор- мативные акты местного самоуправления, устанавливает местные налоги и сборы и решает все остальные вопросы, относящиеся к его исключительному ведению.

Руководящие и внутренние органы. Работой пленарного заседания пред- ставительного органа руководит избираемый им председатель. Нередко избира- ется заместитель председателя, иногда секретарь (он ведает документами представительного органа). На заседаниях представительный орган может со- здавать свои постоянные отраслевые комитеты (по вопросам местных дорог, благоустройства, муниципального жилья и др.) и временные комитеты или комиссии. Постоянные комитеты (комиссии) создаются на весь срок полномо- чий представительного органа и наделены определёнными полномочиями. Они готовят вопросы к пленарному заседанию, проекты решений, но обязательных решений они принимать не могут. Временные комиссии создаются для выпол- нения отдельных задач. Небольшие представительные органы в муниципаль- ных образованиях постоянных комиссий не создают, а просто поручают отдельным членам представительного органа те или иные участки работы – об- разование, дороги, пожарную охрану и т. д. Для подготовки к рассмотрению вопросов на заседаниях представительного органа комиссии (комитеты) обра- зуют рабочие группы. В их состав включаются депутаты, различные специали- сты (экономисты, бухгалтеры, социологи и др.), представители заинтересованных организаций. Постоянные комиссии, а также избранные ими (или, что чаще, на заседании представительного органа) их председатели не подчинены главе муниципального образования (например, они вправе контро- лировать работу различных служб и ставить эти вопросы на сессиях), но они должны сотрудничать с администрацией в решении общих задач. Контроль ко- миссий – это положительный фактор и для администрации: указывая на недо- статки, он помогает совершенствовать её работу.