ТЕМА 8.ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ, ПОЛНОМОЧИЯ

И КОМПЕТЕНЦИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

Вопросы для обсуждения:

1.          Предметы ведения.

2.          Полномочия и компетенция органов местного самоуправления.

Темы для докладов:

1.          Публичная власть территориального коллектива и проблемы регули- рования его жизнедеятельности.

2.          Основные направления деятельности органов местного самоуправления. 

Методические указания:

1.      Публичная власть территориального коллектива находит своё выра- жение в регулировании его жизнедеятельности. Эта жизнедеятельность разно- образна. Она включает вопросы экономики (управление муниципальной собственностью и др.), политики (муниципальные выборы), социальных отно- шений (общественные работы), образования (начальное образование), культу- ры. Направления и сферы деятельности, по которым и в пределах которых (эти пределы установлены законом) население и созданные им органы вправе осу- ществлять своё регулирование, составляют предметы ведения местного само- управления. Они дают представление о том, в каких областях общественной жизни может осуществляться местное самоуправление. Конституция РФ пере- числяет лишь предметы ведения федераций и совместные предметы ведения федерации и субъектов. Исключительные предметы ведения субъектов не названы, равно как и предметы ведения местного самоуправления. В отноше- нии последнего употребляется формулировка «вопросы местного значения». Поэтому принято характеризовать предметы ведения местного самоуправления не в объектном, а в формализованном плане: в зависимости от соотношения этих предметов ведения с предметами ведения Федерации и её субъектов. Предметы ведения местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного са- моуправления в Российской Федерации» включают три категории:

-            вопросы местного значения;

-            отдельные полномочия государственных органов, которыми могут наделяться органы местного самоуправления;

-            полномочия, переданные другими органами местного самоуправления (например, вышестоящего звена), на договорной основе.

Решая эти вопросы и осуществляя свои полномочия, органы и должностные лица муниципальных образований считают своей главной задачей комплексное

социально-экономическое развитие муниципального образования, удовлетво- рение законных интересов и обеспечение прав населения (в том числе и вре- менно находящегося на данной территории). Вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципального образования, если они не отнесены законом к компетенции Федерации или её субъектов. Федеральный закон 1995 г. относит к вопросам местного значения:

-            в экономической и финансовой сфере – управление муниципальным имуществом, в том числе муниципальной собственностью, муниципальным жилищным фондом и нежилыми помещениями; установление местных налогов и сборов; управление местными финансами и др.;

-            в сфере социальных отношений и культуры – управление учреждени- ями образования и здравоохранения, дорожное строительство, транспортное обслуживание населения, благоустройство и озеленение территории, обеспече- ние жителей услугами торговли, общественного питания, бытового обслужива- ния, создание условий для деятельности учреждений культуры, развития физической культуры и спорта, организации ритуальных услуг, содержание мест захоронения и др.;

-            в сфере охраны общественного порядка – организация и содержание органов охраны общественного порядка, контроль за их деятельностью, обес- печение противопожарной безопасности, организация муниципальной пожар- ной службы и др.;

-            в сфере правовой деятельности – принятие и изменение устава муници- пального образования, контроль за его соблюдением, принятие нормативных ак- тов в пределах компетенции муниципального образования, защита законных прав и интересов муниципального образования в правоохранительных органах и др.

В рамках общих принципов, установленных федеральным законом, субъ- екты РФ своими законами могут устанавливать неодинаковый конкретный пе- речень вопросов для разных звеньев муниципальных образований (например, для муниципального образования района и расположенного на территории рай- она муниципального образования – посёлка).

Вторая группа вопросов, которые могут относиться к предметам ведения муниципального образования, это – отдельные полномочия государственных органов, переданные органам местного самоуправления органами государ- ственной власти. Эта группа вопросов может входить, а может не входить в со- став предметов ведения муниципальных образований (не входит, если переданных полномочий нет). В настоящее время ещё не принят федеральный закон о порядке передачи отдельных полномочий органов государства органам местного самоуправления. До его принятия такая передача может осуществ-

ляться со ссылкой на ст. 132 Конституции РФ (в ней говорится о возможности передачи полномочий с одновременной передачей материальных и финансовых ресурсов для осуществления переданных полномочий), а также на ст. 6 Феде- рального закона об общих принципах местного самоуправления 1995 г.

В некоторых субъектах РФ приняты специальные законы, регулирующие порядок передачи указанных полномочий, и законы о порядке передачи мате- риальных средств при передаче полномочий (Ленинградская область в 1997 г.). В законах говорится о передаче полномочий не органов, а области как таковой. На основе двух этих законов общего характера в Ленинградской области при- нято более 10 конкретных законов о наделении «отдельными полномочиями Ленинградской области» Бокситогорского района, города Гатчины и др. При- мер Ленинградской области свидетельствует, что на местный уровень переда- ются: организация работы по медицинской, профессиональной и социально- бытовой реабилитации инвалидов, ведение учёта граждан и сбор документов для обеспечения транспортными средствами по медицинским показаниям (ав- томашинами, мотоциклами, инвалидными креслами-колясками и др.); назначе- ние и выплата компенсаций и пособий гражданам, имеющим детей; назначение и выплата компенсаций репрессированным и впоследствии реабилитированным гражданам; выдача санаторно-курортных путёвок льготным категориям насе- ления; организация работы по попечительству в отношении лиц, нуждающихся в уходе по состоянию здоровья, и др.

Государственные органы субъекта Федерации осуществляют контроль за использованием переданных полномочий. Такой контроль возлагается на какой- либо один орган субъекта РФ или несколько органов в соответствии с профилем переданных полномочий (в Ленинградской области основная часть полномочий относилась к социальным вопросам и контролирующим органам в законах был назван Комитет социальной защиты Ленинградской области). В отношении дру- гих переданных полномочий (государственная регистрация актов гражданского состояния – рождения, смерти, установление отцовства, изменение фамилии, име- ни, исправление, восстановление, аннулирование актов гражданского состояния и др.) контроль был возложен на отдел записи актов гражданского состояния Ле- нинградской области. Полномочия, связанные с ведением архивов, были переда- ны архивным отделам администрации муниципальных образований, а контроль – Архивному управлению Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Некоторые полномочия, связанные с медицинским обслуживанием, переданы соответствую- щим медицинским органам, а контроль – Комитету здравоохранения области. Все указанные полномочия передавались бессрочно. Однако, видимо, возможна ситу- ация, когда те или иные полномочия будут передаваться на срок.

Наряду с передачей полномочий были переданы материальные и финан- совые средства. Это было осуществлено путём заключения договоров между органами государственной власти субъекта Федерации и органами муници- пальных образований. Финансовые и материальные средства передавались без- возмездно. Если переданные полномочия не обеспечены материальными и финансовыми средствами (как это установлено договором), органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих полномочий. В порядке контроля обычно орган местного самоуправления представляет еже- годный отчёт органу субъекта РФ об использовании переданных средств. Кон- троль предполагает также право контролирующих органов давать указания по вопросам переданных полномочий, оценивать решения органов муниципально- го образования по этим вопросам как с точки зрения законности, так и целесо- образности, наконец, право приостанавливать или отменять отдельные решения органов местного самоуправления по кругу переданных полномочий.

Третьей составной частью предметов ведения местного самоуправления могут быть полномочия, переданные другими органами местного самоуправле- ния на договорной основе. Как известно, подчинённость одного муниципально- го образования (в том числе мелкого более крупному) другому не допускается. Поэтому они могут строить свои взаимоотношения, в том числе и по вопросу о полномочиях, только на договорной основе. Необходимость в передаче полно- мочий одного муниципального образования другому может возникнуть, если одно муниципальное образование находится на территории другого, более крупного (например, внутригородской район в городе или крупный посёлок в сельском районе), если необходимо сосредоточить усилия нескольких соседних муниципальных образований на осуществлении крупного проекта (например, строительство сельской гидроэлектростанции для соседних районов). Могут быть и другие случаи, связанные с целесообразностью объединения усилий.

2.     Выявление предметов ведения имеет важное значение для определения роли местного самоуправления в обществе. Однако этого недостаточно. Пред- меты ведения дают представление о том, в каких областях жизнедеятельности может осуществляться местное самоуправление, но необходимо также знать, каковы его полномочия в этих областях, т. е. какова совокупность прав и обя- занностей местного самоуправления, посредством и в пределах которых граж- дане, действующие непосредственно (например, референдум) и опосредованно (через своих представителей), выполняют свои задачи и функции, обеспечивая жизнедеятельность муниципального образования. Понятие полномочий мест- ного самоуправления характеризует его возможности и ответственность в каж- дой из сфер предметов ведения. В своей совокупности предметы ведения и

полномочия образуют компетенцию местного самоуправления. Субъектами, носителями полномочий выступают органы местного самоуправления, их должностные лица и определённая категория граждан – избиратели. Каждый из этих трёх элементов имеет свою компетенцию (например, представительный орган – в сфере бюджета, глава муниципального образования – в области управления, граждане – определяя состав избранных или досрочно отзывая их), но при их объединении с учётом предметов ведения возникает новое качество, не свойственное ни одному из элементов в отдельности, – компетенция муни- ципального образования.

Перечень предметов ведения, приведённый выше, свидетельствует, что местное самоуправление обладает значительной компетенцией в различных об- ластях. Возьмём для примера в качестве предмета ведения сферу образования. В данной сфере муниципальное образование занимается содержанием и разви- тием муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профес- сионального образования. У муниципального образования, скажем, в городе Верхний есть в связи этим полномочие: построить новую школу. Такое реше- ние принял орган местного самоуправления, став субъектом этого полномочия. Как субъект он имеет определённые права (например, на расходы для этой цели из местного бюджета) и определённые обязанности по строительству школы в установленный срок. Таким образом, предмет ведения и полномочие сливаются в конкретное мероприятие, составляя в данном мероприятии компетенцию местного самоуправления и более конкретную компетенцию органа (например, главы администрации муниципального образования), осуществляющего по- ставленную задачу.

Или другой пример. В Федеральном законе «Об общих принципах мест- ного самоуправления в РФ» 1995 г. в качестве предмета ведения названа орга- низация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение услугами связи. Законы о местном самоуправлении субъектов Федерации (например, Брянской области) называют более конкрет- ные полномочия по данному предмету ведения. Это создание, содержание и об- служивание муниципального автохозяйства; приобретение транспорта для местных пассажирских и грузовых перевозок на своей территории; установле- ние правил транспортного обслуживания, строительство и содержание дорог, остановочных пунктов, вокзалов, пристаней, аэропортов и др.; организация обеспечения населения услугами связи, радио и телевидения.

Подобные примеры можно привести и по другим предметам ведения. Выше полномочия местного самоуправления были охарактеризованы по

отдельным сферам в контексте нормативного подхода (как должно быть). Од- нако для совершенствования деятельности местного самоуправления необхо- димо знать причины, которые приводят к низкой эффективности выполняемых полномочий, сбоям в управлении, нарушениям законов, а также коррупции, – как это произошло в некоторых регионах РФ, в том числе и в Республике Коми. К основным причинам малоэффективной работы местного самоуправле-

ния следует отнести:

-            отсутствие целостной системы государственного территориального управления;

-            неточность в определении компетенции уровней власти;

-            слабое понимание на местах сущности местной власти и её возможно- стей для совершенствования;

-            отсутствие активности в области научного мониторинга проблем в развитии территорий;

-            низкий уровень научно-методического и информационного обеспе- чения;

-            противодействие усилению местной власти со стороны региональных элит в связи с конкуренцией в распределении полномочий и ресурсов;

-            недостаточная экономическая и финансовая основа муниципальных образований;

-            недостаточная согласованность участников в проработке норматив- ных документов законодательства;

-            нерациональная организация в решении территориальных проблем;

-            неоптимальные структуры управленческих органов;

-            низкая эффективность и слабая проработка механизмов контроля му- ниципальных образований как со стороны населения, так и государства.

Решение данных проблем является основой для повышения эффективно- сти управления в рассматриваемом звене. С этой целью необходимо по-новому отнестись к вопросу изучения особенностей муниципального управления в ре- гионах, без учёта которых сложно моделировать дальнейшее развитие террито- риальных образований.

Анализ свидетельствует о том, что общие положения о предметах веде- ния муниципального образования получают свою конкретизацию в полномочи- ях, составляя вместе с первыми компетенцию муниципального образования, получающую своё развитие в полномочиях его органов и должностных лиц. О полномочиях органов и должностных лиц муниципального образования, их компетенции говорится ниже.