ТЕМА 7.МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Вопросы для обсуждения:

1.          Понятие местного самоуправления.

2.          Основы местного самоуправления.

Темы для докладов:

1.          Проблемы местного самоуправления в современных условиях.

2.          Особенности местного самоуправления в условиях Крайнего севера.

Методические указания:

1.     Территория любого государства разделена на административные еди- ницы. Они учитываются при создании местного самоуправления. Нередко му- ниципальные образования создаются в границах административно- территориальных единиц. Однако независимо от того, совпадают или нет тер- риториально эти явления, административно-территориальная единица и муни- ципальное образование – разные правовые понятия, и управляются они по- разному. Население административно-территориальной единицы может управ- ляться только назначенными сверху представителями государства (чиновника- ми общей компетенции – губернаторами, префектами, начальниками районов и др.). Например, округ в Москве – это административно-территориальная еди- ница, возглавляемая назначенным префектом. Основой муниципального обра- зования является определённая социально-территориальная общность людей – территориальный коллектив населения, он сам создаёт свои выборные органы, местное самоуправление. Создаваемые в пределах округа районы в Москве – это территориальные коллективы, они выбирают свои органы управления.

В административно-территориальных единицах зарубежных стран (например, Франция) часто бывает также сочетание назначенного сверху чи- новника общей компетенции, который осуществляет государственные полно- мочия, и выборных органов местного самоуправления (советов и др.), которые решают задачи местного значения. При таком сочетании административно- территориальные единицы рассматриваются тоже как территориальные коллек- тивы. Наконец, как говорилось, на местах (в крупных городах, единицах регио- нального – районного и выше звена) есть отделения, отделы министерств (внутренних дел, юстиции и др.), которые выполняют задачи отраслевого госу- дарственного управления. Существование таких отделов не изменяет статуса территориального коллектива, где существует местное самоуправление.

Концепция местного самоуправления исходит из того, что существуют разные виды публичной власти. Государственная власть РФ распространяется

на всю территорию государства и даже вне её (на подвижную территорию, например военные корабли в открытом море), государственная власть субъекта РФ – на его территорию. Местное самоуправление имеет локальный характер, оно автономно в пределах каждого муниципального образования в рамках его полномочий. Это – власть коллектива населения в пределах определённой тер- ритории и в пределах полномочий, установленных Конституцией и законом, публичная негосударственная власть. Она осуществляется гражданами непо- средственно путём применения институтов прямой демократии (выборы, рефе- рендум и др.) и через избираемые органы (советы, мэры и др.).

Территориальный коллектив существует и в рамках муниципального об- разования. В России муниципальное образование (и соответственно – местное самоуправление) создаётся, как правило, в рамках административно- территориальных единиц.

Муниципальными образованиями в России могут быть:

-            отдельные поселения (города, станицы, посёлки и др.);

-            территории, в границах которых может находиться несколько не- больших городов или других населённых пунктов (районы или уезды, объеди- няющие деревни, хутора и т. д.), сельские округа (сельсоветы) и др.;

-            части отдельного поселения (например, городской район в крупном городе, имеющем внутригородское районное деление)*.

Все эти единицы в принципе являются муниципальными образованиями, если в них имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выбор- ные органы местного самоуправления.

В состав муниципальных образований могут входить мелкие поселе- ния, не являющиеся муниципальными образованиями. В них не создаются коллегиальные выборные органы, но может быть избран староста или обя- занности старосты поручаются депутату муниципального совета, избранному от данного поселения.

Местное самоуправление и местное управление. Местное самоуправле- ние – это один из видов управления определёнными (установленными законом) общественными делами локального сообщества людей. Оно представляет собой самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по реше-

*  Примечание: классификация В. П. Орешина (33, с. 240) выглядит более современно. В частности, отме- чая современный порядок местного самоуправления, он подчёркивает, что муниципальные образования состоят из муниципальных районов (МОМРов) и городских округов (МОГОв). В свою очередь, муници- пальные районы включают – сельские поселения, городские поселения и межселенные территории; го- родские   округа   –  городские   поселения  (например,   «муниципальное   образование  городского  округа

«Ухта», или «МОГО «Ухта»: такое название связано с тем, что г. Ухта включает посёлки Ярегу и Вод- ный, которые могут претендовать на статус городских поселений, входящих в состав городского округа).

нию вопросов местного значения. Местное самоуправление организуется в со- ставе депутатов, работающих в выборном органе на общественных началах, ис- ходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оно автономно: его органы не входят в систему органов государственной власти и не подчинены иерархически друг другу (в отличие, например, от системы Сове- тов в странах бывшего социализма).

Вместе с тем автономия местного самоуправления имеет и не может не иметь относительный характер. Во-первых, местное самоуправление существу- ет и действует в системе общих связей и отношений по управлению обществом в рамках данного государства. Как часть целого оно в соответствии с принци- пами теории систем и синергетики не может не подчиняться общесистемным качествам. Во-вторых, юридические принципы организации и деятельности местного самоуправления устанавливаются государственной властью, приня- тыми её органами законами. В-третьих, материальные основы местного само- управления во многом (часто – в определяющей степени) зависят от государства. Основную часть необходимых органам местного самоуправления финансовых средств они получают от государства (например, в Германии, Японии, России). В-четвёртых, избранные главы местного самоуправления (мэры, бургомистры и др.) в зарубежных странах обычно утверждаются в каче- стве представителей государственной власти на местах. В этом качестве они выполняют некоторые общегосударственные функции (например, нотариаль- ное удостоверение по определённым вопросам) и несут ответственность за это перед органами государства. В России этот вопрос решён иначе: местным орга- нам могут быть переданы с их согласия некоторые функции государственных органов, и за их выполнение они тоже несут ответственность перед государ- ством. Наконец, если не юридическая, то фактическая иерархия существует и между звеньями местного самоуправления, когда одни из них территориально входят в другие (так бывает в России, когда муниципальными образованиями являются и районы, и расположенные на их территории небольшие города или посёлки).

Местное самоуправление – власть не только территориально ограничен- ная, но ограниченная и по кругу полномочий. Её органы вправе решать вопро- сы местного значения в соответствии с законом. В унитарном государстве – это закон, принятый его парламентом. В федеративных государствах (включая Рос- сию) такие законы принимаются субъектами Федерации (местное самоуправле- ние – это сфера ведения субъектов), но сами принципы устанавливаются Федерацией. В более узком смысле местное самоуправление можно разделить на собственно самоуправление и собственно управление, т. е. администрирова-

ние. Органами самоуправления в этом смысле будут лишь непосредственно из- бираемые гражданами органы и должностные лица (совет, мэр и др.). Органы муниципального управления (администрирования) – это исполнительные орга- ны, назначенные органами самоуправления должностные лица (в том числе му- ниципальные служащие – управленцы).

Существует несколько различных взглядов на суть местного управления. Традиционными оппонентами являются сторонники двух крупных теорий – общественной и государственной. Первая точка зрения основывается на нор- мативном подходе, вторая на позитивном, т. е. учитывает не то, что должно быть, а то, что есть в действительности.

Общественная теория местного самоуправления возникла в связи с борьбой против королевского абсолютизма и засилья чиновников. Сначала в городах, а затем в сельских поселениях и других административно- территориальных единицах население отстояло право создавать свои выборные органы, которые управляли местными делами. Первоначально это оформлялось хартиями, даруемыми монархами городам. Затем территориальные коллективы стали принимать свои уставы, став муниципальными образованиями наряду с городами. Муниципальные образования имеют свой бюджет, свою собствен- ность, содержат за свой счёт подчинённых им служащих (муниципальная служба). Что же касается вопросов государственного значения, то обществен- ная теория исходила из того, что их решают назначенные государственные служащие, не подчинённые местному самоуправлению. Впоследствии местное самоуправление было создано и в более крупных территориальных единицах (районные, областные звенья) как отдельная от государственных органов си- стема управления. На уровне городов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга, ко- торые являются субъектами Федерации) и районов местное самоуправление действует и в России. Поскольку его органы не входят в систему органов госу- дарственной власти, сторонники общественной теории в России отстаивают общественную природу местного самоуправления.

Государственная теория местного самоуправления исходит из того, что местное самоуправление в конечном счёте – часть целостного управления об- ществом. Основы местного самоуправления (принципы организации, полномо- чия и др.) определяются законом. Поэтому сторонники этой теории считают, что местное самоуправление – продолжение государственной власти, а органы и должностные лица местного самоуправления – «агенты» государственной власти на местах. Обе теории имеют свои достоинства и недостатки. Первая от- стаивает демократические начала местного самоуправления, вторая отражает фактическую зависимость органов местного самоуправления от государства,

контроль за деятельностью местного самоуправления со стороны назначенных на места государственных чиновников общей компетенции (префектов и др.), имеющихся в ряде стран. Она учитывает также создание на местах управлений и отделов министерств. Юридически управленческие органы местного само- управления (исполнительные органы, их отделы), должностные лица не подчи- нены управлениям и отделам министерств на местах, но с ними согласовываются некоторые мероприятия (организация муниципальной поли- ции, противопожарная охрана и др.).

Таким образом, управление на местах сочетает и общественные, и госу- дарственные элементы, последние имеются и в местном самоуправлении. Види- мо, нужна разработка общественно-государственной теории, но прежде всего – разработка концепции особой публичной власти местного самоуправления.

Естественные и искусственные административно-территориальные еди- ницы. Во многих зарубежных странах принято различать естественные и искус- ственные административно-территориальные единицы и, как следствие, естественные и искусственные территориальные коллективы. С этим делением связана организация муниципального управления и государственного управле- ния на местах. В России в настоящее время такие различия не имеют выхода на практику, но если будет проводиться реформа местного самоуправления и гос- ударственного управления на местах, их следует учитывать.

Естественные территориальные единицы – это поселения, города, где люди исторически осели для совместной жизни (обычно возле источников во- ды, на территориях, отделённых от вражеских набегов труднопроходимой местностью). Они выбирали для управления общественными делами вождей, старейшин, советы, собирали сходы. Впоследствии такие единицы получили обобщённое название общин, общинного звена территориального деления госу- дарства. В общинах всегда есть выборные органы местного самоуправления и нет назначенных государством чиновников общей компетенции.

Искусственные административно-территориальные единицы создаются сверху, актами государства (субъектов федерации в федеративных государствах). Так возникали воеводства, губернии, районы и т. д. Они получили название реги- онального звена. В такие звенья государство для управления назначало своих представителей (воеводы, губернаторы и др.). В настоящее время также в регио- нальном звене, в отличие от общинного, не обязательно существование выборных органов самоуправления. Они могут быть, а могут и не быть.

Проблема различения единиц общинного и регионального звена имеет принципиальное значение. Совет Европы, куда входила до 2015 г. и Россия,

в 1985 г. принял Европейскую хартию о местном самоуправлении. В ней речь идёт, по существу, об общинном звене. В 1997 г. он подготовил проект Евро- пейской хартии о региональном самоуправлении, где в отличие  от  Хартии 1985 г. зафиксированы несколько иные требования к региональному само- управлению (в том числе создание при назначенном управляющем коллегиаль- ных представительных органов хотя бы с совещательными полномочиями). В России это различие не всегда понимается правильно, иногда считают, что по- нятие «регион» относится к субъектам Федерации. На деле под региональным самоуправлением имеются в виду единицы выше общин (области, губернии, округа, районы и др.), но не автономные образования и не субъекты Федерации.

2.       Будучи властью особого рода, местное самоуправление опирается на определённые основы: правовую, территориальную и финансово-экономическую.

Правовое регулирование местного самоуправления в России относится к предметам ведения субъектов Федерации. К совместному ведению Федерации и субъектов РФ относится лишь установление общих принципов системы мест- ного самоуправления (п. «и» ст. 72 Конституции РФ). В соответствии с этим Федерация вправе издавать законы об общих принципах местного самоуправ- ления и делает это. Детально местное самоуправление регулируется законами субъектов РФ и уставами самих муниципальных образований.

Правовое регулирование не ограничивается принципами. Правовая осно- ва местного самоуправления – это совокупность различных нормативных пра- вовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих вопросы местного самоуправления. В состав правовой основы местного самоуправления в России входят прежде всего некоторые международно-правовые нормы, содержащиеся в актах международного права. Это общепризнанные принципы и нормы меж- дународного права, а также международные договоры, ратифицированные гос- ударством. Россия ратифицировала многие такие договоры, присоединившись к ним. Важнейшим из них для местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. В ней содержится ряд положений, воспринятых российским законодательством: признание местного самоуправ- ления одной из важнейших основ демократического общества; запрет на огра- ничение компетенции органов местного самоуправления не иначе как на основе закона; изменение территориальных границ местного самоуправления только на основе консультации с населением или путём референдума; право на судеб- ную защиту местного самоуправления; право органов местного самоуправления объединяться с другими органами местного самоуправления и вступать в Меж- дународную ассоциацию органов местного самоуправления и др.

В состав правовой основы местного самоуправления в России входят также положения, содержащиеся в других правовых актах. Это – Конституция РФ (ст. 12, гл. 8 и др.); основные законы (конституции, уставы) субъектов РФ; рамочные федеральные законы (об общих принципах организации местного самоуправления, 1995 г.); федеральные законы, издаваемые в развитие рамоч- ных законов и регулирующие основы отдельных сторон местного управления на федеральном уровне (о финансовых основах местного  самоуправления,  1997 г., об основах муниципальной службы, 1998 г. и др.); указы Президента РФ (например, об утверждении основных положений государственной полити- ки в области развития местного самоуправления, 1999 г.); постановления Пра- вительства РФ (например, «О федеральном реестре муниципальных образований в РФ», 1998 г.); постановления Конституционного Суда РФ (суд указывал, например, что субъекты Федерации не вправе подменять местные ор- ганы самоуправления путём создания местных органов государственной власти субъекта Федерации); законы субъектов Федерации о местном самоуправлении (такие законы или законы с подобным названием приняты во всех субъектах РФ); уставы муниципальных образований; некоторые другие правовые акты конкретного муниципального образования.

В состав правовой основы местного самоуправления могут входить по- ложения федеральных правовых актов и актов субъектов РФ, которые в целом относятся к другим областям регулирования, но включают те или иные нормы, затрагивающие вопросы местного самоуправления (например, законы об обра- зовании, о библиотечном деле, о порядке приватизации государственного и му- ниципального имущества, о недрах и др.).

Особое место среди источников муниципального права занимают уставы муниципальных образований и Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. Устав – это учредительный документ муниципального образования, имеющий для данного образования всеобъемлющий характер, являющийся ос- новой муниципального нормотворчества и характеризующийся особым (усложнённым) порядком принятия и изменения.

Устав является основным актом, регулирующим вопросы местного управления в рамках отдельно взятого муниципального образования. Он при- нимается либо представительным органом (советом и др.), либо на местном ре- ферендуме. В соответствии с законами субъектов РФ в уставе муниципального образования должны быть отражены: границы и состав территории; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; по- рядок участия местного населения в решении этих вопросов; структура и поря- док формирования органов местного самоуправления и его должностных лиц;

наименования выборных органов и должностных лиц; срок их полномочий; ви- ды, порядок принятия и вступления в силу нормативно-правовых актов органов местного самоуправления; гарантии прав, основания и виды ответственности органов и должностных лиц (отзыв, выражение недоверия, досрочное прекра- щение полномочий и др.); вопросы муниципальной службы; порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; особенности ор- ганизации местного самоуправления в районах с компактным проживанием эт- нических групп, казачества и др. с учётом исторических и иных традиций.

Уставы муниципальных образований подлежат государственной реги- страции, но органами субъектов РФ. В Омской области регистрацию осуществ- ляет законодательное собрание области, в Приморском крае – управление юстиции края, в Самарской области – представительные органы городов и рай- онов, в состав которых входят муниципальные образования.

Кроме уставов в состав правовой основы конкретного муниципального образования входят нормативные правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления. К их числу могут относиться регламенты работы местных представительных органов, решения представи- тельных органов местного самоуправления (например, об установлении мест- ных налогов и сборов), положения о территориальном общественном самоуправлении внутри муниципальных образований.

Европейская хартия местного самоуправления – международный доку- мент, но он в 1998 г. ратифицирован Россией (утверждён для себя) и таким об- разом стал в России источником внутреннего права.

При регулировании полномочий органов муниципальных образований используется принцип субсидиарности. В применении к разграничению пред- метов ведения государства (РФ) и государственных образований (субъектов РФ), с одной стороны, и муниципальных образований – с другой, он означает: вопросы, которые можно решать на низшем уровне, не следует передавать на верхний уровень; муниципальным органам передаются задачи, с которыми не могут справиться объединения граждан путём использования самоорганизации, других форм непосредственной демократии. Есть и иные толкования принципа субсидиарности. Они имеют свои особенности, например, в конституционном и международном праве, когда акцент делается на содействии, поддержке при решении общих задач, если только такому содействию не препятствует Консти- туция и не возражает та ветвь власти, которой содействие оказывается.

Территориальная основа местного самоуправления. Местное самоуправ- ление осуществляется на территории, где постоянно проживает население. Тер- риториальная основа местного самоуправления – это его территориальная

организация. Она включает понятие территории, на которой создаётся местное самоуправление, её состав, порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципального образования.

В России используются три территориальные модели: одноуровневая, двухуровневая и трёхуровневая, а также смешанная система муниципальных и немуниципальных территориальных образований. При одноуровневом варианте муниципальными образованиями являются районы субъекта РФ или отдельные города, выделенные из районного подчинения и не имеющие внутренних внут- ригородских районов. Входящие в состав районов сельские и иные поселения (деревни, посёлки), а также части города не являются муниципальными образо- ваниями (не имеют собственности, своего бюджета, выборных органов) и на своей территории могут создавать только территориальное общественное само- управление. Такой вариант пригоден для небольших субъектов РФ, где город- ское население немногочисленно, но он встречается и в иных субъектах РФ (Тульская область и др.).

Двухуровневая территориальная модель местного самоуправления приме- няется там, где и районы, и находящиеся в их составе сельские административ- ные единицы, небольшие города являются муниципальными образованиями (Алтайский край, Калужская область). Эта модель применяется также в круп- ных городах, где есть внутригородские районы. В этом случае и город, и его районы могут являться муниципальными образованиями. При двухуровневой системе объекты муниципальной собственности и источники доходов разгра- ничиваются либо законом субъекта Федерации, либо уставом города, в составе которого находятся районные муниципальные образования.

Трёхуровневая система муниципальных образований создаётся тогда, ко- гда в состав района, являющегося муниципальным образованием, входит менее крупное муниципальное образование (например, сельский округ), а в составе последнего есть посёлки или сёла, в свою очередь являющиеся муниципальны- ми образованиями. В конечном счёте решение вопроса создавать в данной тер- риториальной единице (например, в посёлке) муниципальное образование или нет, решают сами жители. Практически это возможно лишь там, где есть не- большие, но экономически развитые поселения, которые имеют собственные источники доходов, что позволяет им формировать местный бюджет. Такая си- туация существует, например, в Воронежской области, Ставропольском крае. Эта система возможна и в крупных городах с внутригородскими районами, ко- гда последние делятся на микрорайоны или другие территориальные единицы (разграниченные, например, пространственными факторами). В этом случае все три звена могут являться муниципальными образованиями.

Смешанная территориальная система имеет три варианта. При первом ва- рианте в районах и крупных городах действуют только органы государственной власти, назначенные органами государственной власти субъекта Федерации. Местное самоуправление в таких субъектах РФ осуществляется только на об- щинном уровне – в небольших городах, сельских поселениях, группе деревень. Так обстоит дело в Башкортостане, Татарстане, Новосибирской области. Второй вариант применяется тогда, когда на общинном уровне есть только органы местного самоуправления, а в районах параллельно функционируют и органы государственной власти (назначенные сверху или избранные населением) и ор- ганы местного самоуправления, избранные населением. Третий вариант – мест- ное самоуправление действует только в районах и крупных городах, где есть для этого необходимые финансовые средства (Иркутская область, Красноярский край и др.). В России существуют более 40 тыс. муниципальных образований, имеющих разную организацию. Министерство внутренних дел ведёт их реестр.

В последние годы главным образом из-за недостатка средств местное са- моуправление в сёлах, посёлках (Якутия, Курская, Рязанская, Тамбовская обла- сти и др.) ликвидируется, создаются более крупные образования для местного самоуправления (округа в Самарской области и др.).

Вопросы территориального устройства муниципального образования (со- здание, изменение границ, упразднение и др.) должны решаться при обязатель- ном учёте мнения его населения. Мнение населения может быть решающим (при проведении решающего референдума) или консультативным (например, при консультативном референдуме или при проведении местных опросов, при об- суждении вопроса на собраниях жителей и т. д.). Порядок осуществления таких изменений регулируется либо законами субъектов Федерации о местном само- управлении (например, закон Свердловской области), либо специальными зако- нами по вопросу об изменении границ муниципальных образований (например, закон Удмуртской Республики об учёте мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований). На практике изменения границ муниципальных образований, в том числе в связи с передачей населённых пунк- тов из одной области в другую, проводились в России много раз.

Объединения муниципальных образований. Муниципальные образования могут создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Они создаются в целях наиболее эффективного осуществления муниципальной деятельности для решения вопросов местного значения, для координации действий по решению общих задач.

В России действуют несколько видов объединений муниципальных обра- зований: общероссийские (Союз российских городов, объединяющий крупные

города, Союз малых городов и др.); их участниками являются муниципальные образования различных субъектов РФ, в том числе не граничащих друг с дру- гом; региональные – объединения муниципальных образований некоторых гео- графических районов страны, представляющих определённое географическое и хозяйственное единство (ассоциация городов Юга России, ассоциация городов Крайнего Севера и Заполярья); ассоциации и союзы муниципальных образова- ний в пределах субъекта Федерации (например, ассоциация местного само- управления в Республике Карелия).

В состав финансовой основы местного самоуправления входят денежные средства, другие платёжные средства, ценные бумаги и т. д., находящиеся в рас- поряжении органов мунициального образования. Каждое муниципальное образо- вание принимает свой местный (муниципальный)  бюджет, состоящий из доходной и расходной частей. Наиболее весомую часть доходов составляют нало- говые доходы (в том числе отчисления от налогов субъектов РФ), а среди налого- вых доходов – местные налоги и сборы. Они не могут быть установлены произвольно, а определяются Налоговым кодексом РФ, который предусматривает следующие местные налоги и сборы: земельный налог; налог на имущество физи- ческих лиц; налог на рекламу; налог на наследование и дарение; местные лицен- зионные сборы (плата за выдачу лицензий); сбор с владельцев собак; платежи за парковку автомашин, за пользование спортивными сооружениями, коммунальным транспортом и др. Кроме того, в бюджет муниципального образования идут соб- ственные неналоговые доходы: доходы от использования имущества, находящего- ся в муниципальной собственности, от сдачи имущества в аренду, от платных услуг, которые оказывают органы муниципального образования (например, за вы- дачу определённых документов – государственная пошлина).

Во всех странах мира доходы органов местного самоуправления недоста- точны для покрытия их расходов (в США эти доходы составляют около 65 % всех расходов, в Канаде – 50, в Японии – 40 % и т. д.). В России местные источ- ники покрывают не более 20–25 % расходов, а во многих сельских районах, как свидетельствуют публикации в прессе, значительно меньше. Кроме того, в Рос- сии муниципальные бюджеты несут значительную долю расходов по обслужи- ванию жилищно-коммунального хозяйства. Поэтому в России, как и в других странах, значительная часть расходов покрывается за счёт доходов государства и субъектов Федерации. Закрепляется определённая доля отчислений в бюдже- ты муниципальных образований от государственных налогов и сборов, в первую очередь от подоходного налога, а также на прибыль предприятий и до- бавленную стоимость. Эти так называемые регулируемые доходы составляют вторую часть доходов муниципального бюджета. Размер отчислений устанав-

ливается в процентах от тех средств, которые предназначены для федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Конкретные нормативы отчисле- ний от регулирующих доходов определяются для каждого муниципального об- разования отдельно, в этом случае – законами субъектов Федерации.

Третий элемент доходной части местного бюджета – доли федеральных и так называемых региональных (субъектов Федерации) налогов, которые непосредственно, при уплате налогоплательщиками, сразу идут в местный бюджет. При заполнении платёжных документов это разделение указывается. Это – часть подоходного налога с физических лиц, часть налога на прибыль ор- ганизаций и т. д. В отличие от регулирующих налогов, эти доли закреплены за местными бюджетами не на временной основе (годовой или более долговре- менной), а постоянно.

Доходы муниципальных бюджетов почти всегда включают финансовую помощь, получаемую органами местного самоуправления от государственной власти (Федерации или её субъектов, от тех и других). Такая финансовая по- мощь оказывается из средств специального фонда поддержки муниципальных образований. Фонд создаётся за счёт средств государственного бюджета и дру- гих поступлений как федеральный, и в каждом субъекте РФ он является частью соответствующих бюджетов (федерального и субъектов РФ). Фонд создаётся за счёт отчислений от федеральных налогов и налогов, поступающих в бюджет субъектов Федерации. Распределение средств фонда осуществляется между муниципальными образованиями с учётом численности их населения, размеров территории, доли в населении детей различного возраста, пенсионеров, уровня жизни людей (дохода на душу населения) и других параметров. С учётом этих данных создаётся определённая процентная (или иная) формула для каждого муниципального образования. Фонд выдаёт дотации, субвенции и субсидии. Дотации – средства, которые предоставляются на безвозмездной (без процен- тов) и безвозвратной основе (их не нужно отдавать, это не займы, а «подарки»). Дотации выделяются обычно слабым в финансовом отношении муниципаль- ным образованиям, когда их собственные доходы малы. Дотации могут расхо- доваться органами местного самоуправления по собственному усмотрению.

Субвенции выделяются муниципальным образованиям тоже на безвозмезд- ной и безвозвратной основе из федерального бюджета или бюджета субъекта Фе- дерации, но, в отличие от дотаций, для использования в конкретных целях и в установленный срок. В случае не использования в установленных целях и в срок эти средства подлежат возвращению. Чаще всего они выделяются для развития инфраструктуры муниципального образования (например, для строительства небольшого моста или создания местной телефонной связи), для ликвидации

стихийных бедствий и т. д. Субсидии – средства, предоставляемые местным бюджетам сверху на условиях долевого финансирования целевых расходов (например, часть средств для строительства местной больницы).

Наконец, неналоговые доходы бюджетов муниципального образования могут состоять из перечислений от добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений (иногда на цели, для которых создаётся внебюджетный фонд, например, для поддержки малолетних детей, мелкого предпринимательства); штрафов за загрязнение окружающей среды, порчу па- мятников истории и культуры, принадлежащих муниципальным образованиям, это дополнительные средства, которые не могли быть учтены при принятии бюджета (они могли быть, а могли и не быть).

Часть таких доходов могут составлять так называемые целевые (ранее – внебюджетные) фонды. Правда, Бюджетный кодекс РФ, вступивший в силу с  1 января 2000 г., не предусматривает возможности образования внебюджетных фондов, обезличенное их существование приводило к злоупотреблениям в рас- ходовании этих средств. Теперь представительными органами местного само- управления они создаются как целевые фонды для обеспечения отдельных программ (образование, помощь инвалидам и т. д.). Бюджетный кодекс не ис- ключает расходов для обеспечения программно-целевого подхода при решении местных задач.

Расходная часть бюджетов муниципальных образований определяется их представительными органами (сельским сходом муниципального образования) при составлении местных бюджетов. Эти деньги расходуются на решение во- просов местного значения (строительство и ремонт необходимых объектов, местных дорог и т. д.), на инвестиции и расширение производства, для прове- дения местных выборов и референдумов, выплаты процентов и погашение дол- га по займам, капиталовложений в муниципальные и иные предприятия, страхования муниципальных объектов, муниципальных служащих, граждан- ской ответственности и предпринимательского риска, для выдачи дотаций ма- лообеспеченным семьям и др.

Расходование целевых средств нередко происходит в форме муниципаль- ного заказа для выполнения определённых программ. Исполнитель (поставщик, подрядчик и др.) обычно выбирается по конкурсу. Заключается договор на вы- полнение работ, услуг. Расходование средств осуществляется тем органом местного самоуправления, который предусмотрен для этой цели уставом муни- ципального образования. Муниципальные органы имеют право контроля за хо- дом выполнения заказа.