ТЕМА 6. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

Вопросы для обсуждения:

1.          Роль органов исполнительной власти в государственном управлении.

2.          Полномочия правительства РФ и его деятельность.

Темы для докладов:

1.          Состав, порядок формирования и отставка Правительства РФ.

2.          Ответственность Правительства РФ.

Методические указания:

1.       Принятые парламентом законы, указы главы государства, решения судов необходимо исполнять. Для этого создаются специальные органы испол- нительной власти. Они ведут огромную повседневную работу по исполнению правовых актов, проводят организационные и иные мероприятия (например, в соответствии с законом о государственной границе создают систему её охраны, законодательство о массовых демонстрациях требует от исполнительных орга- нов устанавливать маршрут движения, закон о партиях – вести реестр полити- ческих партий и т. д.). Делая это, они применяют распоряжения, сами издают правовые акты (в том числе нормативные) в пределах своих полномочий. По- этому нередко говорится об исполнительно-распорядительной деятельности.

Конституция РФ гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Правительство РФ не единственный, а высший орган исполнительной власти. Исполнительную власть Федерации – федеральную исполнительную власть осуществляют мно- гие другие органы, в том числе центральные органы исполнительной власти, министерства и ведомства и их делегатуры (управления, отделы на местах), нижестоящие административные федеральные органы, но они действуют в ко- нечном счёте по поручению Правительства. В отдельных субъектах РФ суще- ствуют свои правительства (Татарстан, Москва, Нижегородская область, Ставропольский край и др.), в других исполнительной властью наделены главы администраций (президенты республик в составе РФ, губернаторы и др.), ино- гда – администрация субъекта Федерации, возглавляемая губернатором. Они осуществляют исполнительную власть субъекта Федерации. Вместе с тем, со- гласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения РФ и совместного веде- ния РФ и её субъектов все органы исполнительной власти (федеральные и субъектов РФ) «образуют единую систему органов исполнительной власти». По указанным предметам ведения эти органы находятся в иерархическом соотно- шении, образуют исполнительную вертикаль. Конституции республик в составе

РФ, уставы других субъектов РФ воспроизводят положение Конституции РФ о единой системе исполнительной власти (Калмыкия, Московская область и др.). В результате создаётся хотя и сложная, но целостная система органов испол- нительной власти.

Органы исполнительной власти Федерации и её субъектов находятся в тесной «организационно-правовой связи. Федеральное правительство коорди- нирует работу органов исполнительной власти субъектов РФ, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в си- стеме исполнительной власти субъектов. Единство исполнительной власти, од- нако, не является абсолютным. Поэтому конституции и уставы субъектов РФ иногда уточняют: органы исполнительной власти субъекта входят в единую си- стему в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения Федерации и её субъектов (ст. 53 Устава Оренбургской области), так как ис- ключительные полномочия РФ (предметы ведения) осуществляют федеральные органы, а исключительные полномочия субъекта РФ (предметы ведения) – ор- ганы субъекта. Федеральные исполнительные органы не могут выходить за эти рамки и нарушать предусмотренные Конституцией РФ права её субъектов (их исключительные полномочия в форме «остаточной» компетенции). В сфере ис- ключительных полномочий субъектов РФ необходимое единство действий ор- ганов исполнительной власти обеспечивается не директивными указаниями федеральных органов, а в результате реализации принципа верховенства феде- рального права, верховенства Конституции РФ.

Все органы и должностные лица огромного аппарата исполнительной власти, осуществляющие её на основе делегирования от Правительства РФ (в определённых случаях – от Президента РФ) или от других высших органов гос- ударственной власти в субъектах РФ, должны действовать на основе закона и в соответствии с указаниями вышестоящих органов. Вместе с тем они обладают дискреционными полномочиями: правом принимать решения по своему усмот- рению, но в пределах закона.

2.       Правительство РФ обладает широкими полномочиями в различных сферах общественной жизни. Оно может делегировать исполнение части своих полномочий отраслевым федеральным органам исполнительной власти (мини- стерствам и др.), если эти полномочия не относятся к исключительным полно- мочиям Правительства. По соглашениям (договорам) с органами исполнительной власти и субъектов РФ Правительство может передавать по- следним часть своих полномочий, а органы исполнительной власти субъектов РФ передавать Правительству РФ долю своих полномочий. Однако и то, и дру- гое возможно, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным зако-

нам. В течение нескольких лет после принятия Конституции РФ таких согла- шений о взаимном делегировании полномочий между различными органами исполнительной власти Федерации и её субъектов было подписано более 500. Затем эта практика прекратилась.

Полномочия Правительства РФ закреплены в Федеральном конституци- онном законе о Правительстве 1997 г. В нём содержится детальный перечень полномочий Правительства по нескольким направлениям, включающий около 80 пунктов.

В сфере обеспечения прав и свобод личности, выполнения гражданином своих конституционных обязанностей, законности и охраны общественного порядка Правительство осуществляет меры, направленные на обеспечение без- опасности личности, законности и общественного порядка, по борьбе с пре- ступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров и материально-технической базы право- охранительных органов, по обеспечению деятельности органов судебной вла- сти. Правительство не устанавливает своими актами основные права и обязанности граждан, основы законности, порядок деятельности судов. Это делает парламент. Главное направление деятельности Правительства в этой сфере – обеспечительное.

В сфере экономики Правительство осуществляет общее регулирование экономических процессов и управляет государственным сектором экономики, федеральной государственной собственностью. Оно обеспечивает единство экономического пространства, единую финансовую политику, свободу эконо- мической деятельности, прогнозирует социально-экономическое развитие стра- ны, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Думе отчёт об этом, управляет государственным внутренним и внешним долгом России, принимает меры по защите отечественных товаропроизводителей, охране природы и др. Главное направление деятельности Правительства в этой сфере – создание условий для функционирования экономики и её регулирование.

В социальной сфере Правительство обеспечивает проведение единой гос- ударственной социальной политики, реализацию конституционных прав граж- дан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности, принимает меры по реализации трудовых прав граждан, разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработи- цы и обеспечивает реализацию этих программ, обеспечивает проведение еди- ной государственной миграционной политики, принимает меры по реализации

прав граждан на охрану здоровья, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия в стране, разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки, в том числе обеспечивает поддержку фундаменталь- ной науки, приоритетных направлений прикладной науки, обеспечивает прове- дение единой государственной политики в области образования и др. Основным направлением деятельности Правительства в этой сфере является государствен- ная поддержка.

В сфере духовной жизни общества Правительство обеспечивает условия для идеологического плюрализма, оказывает поддержку передовым идеям, но пресекает разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной роз- ни, политический экстремизм. Основными направлениями деятельности Пра- вительства в этой сфере являются стимулирование (по отношению к плюрализму мнений и прогрессивным идеям) и контроль за соблюдением Кон- ституции и законов РФ.

В сфере обороны, государственной безопасности, внешней политики и международных отношений Правительство осуществляет меры по обеспече- нию обороны и государственной безопасности (эти меры Правительство осу- ществляет под руководством Президента РФ), организует оснащение вооружением и военной техникой, материальными средствами и услугами Во- оружённых Сил РФ, других войск и военных формирований, обеспечивает функционирование военного производства. Правительство обеспечивает реали- зацию внешней политики Российской Федерации, представительство РФ в ино- странных государствах и международных организациях, в пределах своих полномочий заключает международные договоры, обеспечивает выполнение международных обязательств России и наблюдает за выполнением междуна- родных договоров другими участниками, разрабатывает и реализует государ- ственную политику в сфере международного сотрудничества и др. Основными направлениями деятельности Правительства в данной сфере являются прямое управление и контроль.

Осуществляя свои полномочия, Правительство РФ принимает множество правительственных программ по самым разным вопросам (в сфере образования, здравоохранения, транспорта и т. д.). Они имеют в основном ориентирующий характер, но в них часто содержатся и конкретные обязывающие положения.

Основные вопросы деятельности Правительства могут быть решены им только коллегиально, на заседаниях. Исключительно на заседаниях Правительства принимаются решения о внесении в Государственную Думу законопроектов, в частности, о представлении в Государственную Думу проекта федерального бюд- жета и отчёта о его исполнении, государственных бюджетов внебюджетных

фондов (социального и др.); проектов, связанных с созданием свободных эконо- мических зон, и др. На заседаниях Правительства устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование; определяется объём выпуска (стоимость) государственных ценных бумаг; рас- сматриваются программы приватизации федеральной государственной соб- ственности; вопросы предоставления дотаций, субсидий, иной поддержки за счёт средств федерального бюджета на безвозвратной основе или при сроке возврата более двух лет; рассматриваются вопросы приобретения государством акций, вопросы заключения международных договоров РФ, подлежащих ратификации; принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ; образуется президиум Правительства; принимаются про- екты положений о некоторых федеральных министерствах и других отраслевых федеральных органах исполнительной власти (государственных комитетах, фе- деральных надзорах и др.); устанавливается порядок создания и обеспечения де- ятельности территориальных органов, выполняющих полномочия федеральных министерств и ведомств на местах; утверждаются регламент Правительства и Положение об Аппарате Правительства.

На заседаниях Правительства, как правило, председательствует Предсе- датель Правительства, по его поручению может председательствовать его заме- ститель. На заседаниях вправе председательствовать также Президент РФ, но на практике это бывало очень редко. Решение на заседаниях Правительства может быть принято голосованием его членов, но голосование проводится крайне редко, если имеется несколько вариантов решения. В этом случае сна- чала проводится рейтинговое голосование, а затем осуществляется доработка проектов, получивших наибольшее число голосов.

В заседаниях Правительства могут участвовать председатели палат Феде- рального Собрания, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высше- го Арбитражного Суда РФ, Счётной палаты, Генеральный прокурор, иные  лица, но в случае, если это установлено федеральными законами, или в поряд- ке, определённом самим Правительством. Заседания Правительства могут иметь открытый и закрытый характер. Представителям прессы обычно разре- шается присутствовать только в начале открытого заседания, иначе создаются помехи для работы. Материалы к заседанию Правительства, ход их рассмотре- ния на заседании, протоколы относятся к служебной информации, порядок рас- пространения которой (в том числе через средства массовой информации) регулируется федеральным законом или самим Правительством.

Оперативные вопросы, относящиеся к деятельности Правительства, мо- жет решать на своих заседаниях президиум Правительства.

Акты Правительства РФ и их реализация. Решения, принимаемые на за- седаниях Правительства, иногда записываются лишь в протокол заседания и являются протокольными решениями, но чаще оформляются как акты Прави- тельства – постановления и распоряжения. Как правило, постановления имеют нормативный характер, распоряжения – ненормативный. И те, и другие – акты подзаконные, они издаются на основе и во исполнение Конституции РФ и зако- нов, не могут противоречить им, а также указам Президента РФ. Порядок под- готовки проектов постановлений и распоряжений Правительства урегулирован специальным постановлением Правительства. Такие проекты могут вноситься в Правительство его членами, руководителями отраслевых и межотраслевых цен- тральных органов федеральной исполнительной власти (например, ведомства- ми), а также главами исполнительной власти субъектов РФ. Специфическими актами являются правительственные (государственные) программы, о которых говорилось выше.

Реализация актов Правительства РФ, а также его повседневная деятель- ность обеспечивается государственными служащими. Внутреннюю деятель- ность Правительства, его текущую работу обеспечивает рабочий Аппарат Правительства, возглавляемый руководителем Правительства РФ.

Одно из главных зол чиновничества – бюрократизм. Мировая практика свидетельствует, что противостоять ему могут только развитые институты об- щества – парламент, суды, независимые средства массовой информации, пар- тии, профсоюзы, другие общественные объединения, использование форм непосредственной демократии, участие граждан в управлении (партиципация). Другое зло – коррупция. По данным антикоррупционного комитета, масштаб вреда, который причиняет коррупция  чиновников  в  России,  оценивается  в  20 млн долл. в месяц.

Практическое задание: Тесты и ситуации

1.    Осуществляют на государственном уровне исполнительские функции… а) субъекты Федерации;

б) Правительство РФ;

в) органы судебной власти;

г) Министерство экономического развития и торговли Правительства РФ.

2.    К полномочиям Правительства РФ в сфере экономики относится…

а) общее регулирование экономических процессов и управление государ- ственным сектором экономики;

б) централизованное планирование развития национальной экономики;

что…

в) формирование программы развития инвестиционного комплекса; г) воздействие на функционирование транспортной системы.

3.       Постановления Правительства отличаются от его распоряжений тем,

а) как правило, постановления имеют нормативный характер, распоряже-

ния – ненормативный;

б) постановления касаются экономической сферы, распоряжения – со- циальной;

в) постановления исходят от руководителя Правительства, а распоряже- ния – от его функциональных структур;

г) постановления имеют более императивный характер, чем распоряжения.