ТЕМА 4. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ

Вопросы для обсуждения:

1.          Государственное управление и Президент.

2.          Полномочия Президента РФ и его деятельность.

Темы для докладов:

1.          Президент РФ и проблема повышения эффективности государствен- ного управления.

2.          Досрочное освобождение Президента РФ от должности и его ответ- ственность.

3.          Роль Президента РФ в региональном управлении.

Методические указания:

1.     Президент РФ избирается сроком на шесть лет путём всеобщего го- лосования граждан. Кандидатом на должность Президента РФ может быть гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Президент РФ не может быть переизбран более чем на два срока подряд. Не может быть кандидатом в Президенты лицо, прекратившее исполне-

ние обязанностей в результате отставки, отрешённое от должности или не спо- собное по состоянию здоровья выполнять эти обязанности. Выборы осуществляются по мажоритарной системе абсолютного большинства: в пер- вом туре голосования Президентом избирается кандидат, получивший более половины всех поданных голосов избирателей.

Если ни один из кандидатов не получит такого большинства, через две недели назначается второй тур голосования. В нём уже принимают участие только два кандидата, набравшие большее число голосов избирателей по срав- нению с другими кандидатами. В этом случае для избрания Президентом может хватить относительного большинства голосов. Избранный Президент или глава субъекта Федерации вступают в должность с момента принятия присяги, кото- рая называется инаугурацией. С этого момента прекращаются полномочия предыдущего Президента.

В случае, когда Президент на время прекращает исполнение своих пол- номочий, досрочно уходит в отставку или смещается со своего поста, то его полномочия переходят к главе Правительства РФ, который временно исполняет обязанности Президента.

В различных странах место президента в системе разделения властей рассматривается не одинаково. В президентских республиках он является

главой исполнительной власти. В парламентских республиках президент рас- сматривается как глава государства, а исполнительная власть предоставляется правительству.

В отечественной литературе можно наблюдать различные подходы к вопро- су о месте Президента РФ в системе разделения властей. Некоторые авторы отме- чают, что он относится к исполнительной власти, другие поддерживают точку зрения, согласно которой он является главой государства (см. ч. 1 ст. 80 Консти- туции РФ), но не решает вопрос о его соотношении с тремя ветвями власти.

Нам представляется, что наряду с характеристиками Президента РФ как главы государства, он имеет и полномочия к исполнительной власти. Согласно закону о Правительстве РФ, ему непосредственно подчинены около десятка важнейших федеральных министерств и ведомств: министерство внутренних дел, министерство иностранных дел, министерство юстиции, министерство по чрезвычайным ситуациям, федеральная служба безопасности и др. Что же каса- ется Правительства, то оно лишь координирует выполнение их функций с дру- гими министерствами и ведомствами.

Таким образом, в России, как и в некоторых других смешанных респуб- ликанских формах правления, власть Президента соединяет полномочия главы государства с некоторыми полномочиями исполнительной власти, которые напрямую связаны с полномочиями главы государства.

2.    Полномочия Президента РФ делятся на несколько групп:

-            в сфере правового статуса личности;

-            связанные с федеративным устройством государства;

-            в отношениях с парламентом;

-            с органами исполнительной власти;

-            в отношениях с органами судебной власти;

-            по урегулированию чрезвычайных ситуаций;

-            в военной сфере;

-            в области внешней политики.

Таким образом, функции Президента охватывают достаточно широкий диапазон государственного управления. Однако широкие функции Президен- та предполагают определённые ограничения, без которых его власть может перерасти в авторитарное правление. Эти ограничения предусмотрены Кон- ституцией РФ.

В первую очередь следует отметить, что его деятельность регламентиро- вана вышеназванным основным законом и другими нормативными документа- ми. Во-вторых, полномочия Президента ограничены сроком: установлен

шестилетний срок правления с возможностью быть избранным ещё на один срок. В-третьих, акты Президента должны соответствовать законам, в против- ном случае они могут быть обжалованы в Конституционном суде и признаны неконституционными, что имело место в 90-е годы в связи с неправомерными указами Ельцина в отношении коммунистической партии.

Конституция РФ налагает на Президента определённые обязанности и запреты. В частности, при формировании Правительства он обязан согласовы- вать кандидатуру премьер-министра с Государственной думой, а после избра- ния он не может приступить к своим обязанностям до тех пор, пока не примет присягу. Кроме того, Президенту запрещается любое совмещение должностей и мандатов. Он не может быть членом парламента и депутатом местного законо- дательного органа, не вправе заниматься другой оплачиваемой работой, кроме преподавательской или научной. Он также не может занимать должности в об- щественных объединениях, коммерческих организациях, заниматься предпри- нимательской деятельностью. Наконец, Президент может быть отрешён от должности в порядке импичмента или иных процедур.

Выполняя свои функции, Президент РФ применяет различные докумен- ты: направляет в парламент послания, обращается с письмами к председателям палат. Президент издаёт нормативные акты – указы и распоряжения, которые имеют прямое действие и не нуждаются в ратификации (одобрении законода- тельными или исполнительными органами власти). Указы могут временно за- мещать законы с целью восполнения пробела в правовом регулировании.

В частности, указами Президента РФ о собственности, свободе торговли, роли партий, создании новых органов законодательной власти, подготовке но- вой Конституции РФ, принятыми в 90-е годы, были принципиально изменены общественные отношения страны.

Практическое задание: Тесты и ситуации

1.      Гражданин РФ может быть кандидатом на должность Президента РФ  в возрасте:

а) не моложе 35 лет; б) старше 40 лет;

в) моложе 65 лет; г) не старше 75 лет.

2.    Может ли Президент РФ быть переизбран более чем на два срока подряд? А) Может, если возникает такая необходимость.

Б) Не может.

В) Может, если государственная дума примет такое решение. Г) Может, если Совет Федерации примет такое решение.

3.    Процедура инаугурации представляет собой… а) отрешение Президента от должности;

б) принятие присяги перед вступлением в должность Президента; в) всенародное обсуждение в форме голосования;

г) недоверие Президенту.

4.    В системе разделения властей Президент РФ… а) является главой исполнительной власти;

б) является главой государства, а исполнительная власть предоставлена правительству;

в) власть Президента РФ соединяет полномочия главы государства с не- которыми полномочиями исполнительной власти;

г) власть Президента РФ не соединяет полномочия главы государства с некоторыми полномочиями исполнительной власти.

ТЕМА 5. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

Вопросы для обсуждения:

1.          Роль законодательной власти в государственном управлении.

2.          Порядок деятельности российского парламента: структура и полномочия.

Темы для докладов:

1.          Законодательный процесс и его характеристика.

2.          Парламентский контроль и его формы.

Методические указания:

1.     Законодательная власть – это право и возможность принимать от име- ни населения нормативные акты государственного значения, имеющие наибо- лее общий характер и высшую юридическую силу. Такие правила определяют основы общественно значимого поведения и деятельности физических и юри- дических лиц, органов государства, государственных организаций и обще- ственных объединений.

Законодательная власть рассматривается как выражение воли его интере- сов и народного суверенитета. Поэтому законы имеют высшую юридическую силу и приоритет по сравнению с государственными актами исполнительной, судебной и иных ветвей власти. Акты президентов, правительств, судов не мо- гут противоречить закону. Напротив, они основывают свою деятельность на нормах закона, применяют его. Лишь органы конституционного контроля могут лишить закон действия если признают, что закон противоречит Конституции,  т. е. основному закону, обладающему верховной юридической силой.

Органы законодательной власти. Органы законодательной власти осу- ществляют управление государством прежде всего путём принятия законов и иных правовых актов, а также путём формирования других органов государства и осуществления контроля за их деятельностью. Они действуют на разных уровнях. Есть общегосударственные законодательные органы, органы субъек- тов Федерации и законодательные органы автономных образований, имеющих политический характер.

Органом законодательной власти является парламент. Это обобщённое название однопалатного или, чаще, двухпалатного общегосударственного пред- ставительного органа. В очень редких случаях (в прошлом в ЮАР, Югославии) парламент состоял из большего числа палат. В некоторых странах в доктрине используется триединое понятие парламента (в Великобритании – две палаты и монарх, в Индии – две палаты и президент). Иногда парламентами называют

также законодательные органы субъектов Федераций, но обычно в данном слу- чае используются термины «законодательное собрание», «легислатура». В Рос- сии парламент – двухпалатное Федеральное Собрание.

Как правило, парламент единственный законодательный орган государ- ства и орган коллегиальный. Свои решения он принимает на заседаниях. Так действует парламент и в России. В условиях военных режимов законодатель- ствуют фактически военные советы, создаваемые после переворота (парламент распускается), а иногда – их председатель, объявляемый президентом. Издан- ные ими акты тоже обычно называются не законами, а законодательными де- кретами, прокламациями и т. д.

В некоторых странах законы принимают надпарламентские органы, со- стоящие из всех членов парламента, а также из других лиц. В их состав входят президент, лица, избираемые или делегируемые от определённых социальных, а иногда и этнических групп, губернаторы, члены правительства, другие выс- шие должностные лица. Орган надпарламентского типа существует в Туркме- нистане (Халк Маслахаты), в Индонезии. Законы в некоторых странах могут принимать также подпарламентские органы, существующие в некоторых стра- нах (Греция, Италия, Испания, Португалия и др.). Это так называемые решаю- щие комиссии парламента, которых, например в Греции, может быть создано не более двух. В таких мини-парламентах (с точки зрения численного состава) представлены пропорционально все фракции парламента.

В зарубежных странах существуют также делегированное законодатель- ство и акты, имеющие силу закона, издаваемые на основе так называемой ре- гламентарной власти. Делегированное законодательство – это акты исполнительной власти, которые издаются по уполномочию парламента и имеют силу закона. Полномочие даётся на срок или на издание акта по определённому, конкретному вопросу. Такой акт подлежит контролю парламента: представляет- ся «на стол парламента» (сдаётся в библиотеку, в специальный комитет парла- мента по «подчинённому законодательству», по требованию депутатов может быть рассмотрен на пленарном заседании палаты парламента). По решению пар- ламента он может быть отменён (например, если правительство, издавая акт, вышло за пределы делегированных полномочий). Издание актов, обладающих силой закона на основе регламентарной власти, не нуждается в делегировании и осуществляется в соответствии с конституцией президентом (Египет), президен- том или правительством (Франция) или на совместном заседании президента и правительства под председательством президента (Италия). Акты делегирован- ного законодательства и регламентарной власти подлежат контролю парламента. В политических автономиях (например, в автономных областях Италии или на

Аландских островах в Финляндии) законы могут издаваться только по предме- там, отнесённым к их компетенции (в федерациях – по предметам совместного ведения федерации и её субъектов, но учитывая принцип верховенства феде- рального права, о котором говорилось выше).

Иногда местными законами называются акты местных органов само- управления (Бразилия). В некоторых странах англосаксонского права они назы- ваются иначе, но при этом в словосочетании тоже используется термин «закон» (by-laws).

Функции парламента. Российский парламент – Федеральное Собрание – выполняет в системе государственного управления особые функции, причём, выполняя их, он может действовать только в совокупности обеих палат или в ка- честве одной палаты. Если депутаты действуют индивидуально (например, право депутатского запроса к министру), то они используют полномочия парламента- рия, хотя в конечном счёте они производны от функций парламента. Парламент РФ осуществляет следующие функции. Во-первых, он выполняет функцию пред- ставительства всего народа, это орган народного представительства, выражаю- щий его суверенитет. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации представляют различные социальные, национальные, профессио- нальные и другие слои населения и тем самым объединяют народ на базе выра- ботки общих решений от его имени. Во-вторых, парламент выполняет законодательную функцию. Только он принимает законы: федеральные консти- туционные законы, федеральные законы и законы о поправках к Конституции РФ. В-третьих, Федеральное Собрание, его палаты путём принятия законов и другими способами осуществляют решающее участие в верховном руководстве делами государства. Правда, ч. 3 ст. 80 Конституции РФ гласит, что Президент РФ «определяет основные направления внутренней и внешней политики госу- дарства», но она же устанавливает, что Президент делает это в соответствии с Конституцией и законами. В-четвёртых, Федеральное Собрание или та или иная его палата формируют или участвуют в формировании, роспуске, освобождении или отрешении от должности других высших и центральных органов, должност- ных лиц РФ и субъектов РФ. Парламент (Государственная Дума) даёт (не даёт) согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, Совет Федерации назначает членов Конституционного Суда РФ, Государственная Ду- ма может принять решение об отставке Правительства РФ (правда, Президент РФ вправе с этим не согласиться), Федеральное Собрание может отрешить Пре- зидента РФ от должности, распустить путём принятия закона законодательное собрание субъекта РФ, если оно нарушает Конституцию РФ и федеральные за-

коны. В-пятых, парламент осуществляет в различных формах парламентский контроль в отношении органов исполнительной власти, в различных сферах об- щественной жизни, контроль за исполнением государственного бюджета.

Аналогичные функции осуществляют в пределах своей территории зако- нодательные органы субъектов РФ. Кроме того, они участвуют в решении об- щефедеральных вопросов (право законодательной инициативы в отношении федеральных законов, утверждение поправок к Конституции РФ, участие в подготовке международных договоров, если они затрагивают интересы данного субъекта РФ и т. д.).

2.       Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. В первой из них – депутаты, избранные гражданами по одномандатным округам (225) и по партийным спискам (другие 225) сроком на 5 лет. В Совете Федерации 178 членов: по два от каждого субъекта РФ. Из них один член Совета Федерации назначен главой администрации субъекта РФ, другой – избран законодательным собранием.

Совет Федерации не может быть распущен. Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ с обязательным назначением новых выборов, если она отвергла три представленные по очереди Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ, в случае вотума недоверия, отказа в доверии Правительству РФ. Члены Совета Федерации в любое время могут быть отозваны избравшим (назначившим) их органом. Депутаты Думы не мо- гут быть досрочно отозваны избирателями.

Внутренняя структура палат парламента и порядок их деятельности опре- деляются регламентами, принимаемыми каждой палатой для себя. В обеих па- латах избираются председатель и его заместители, если первый заместитель из числа руководителей палаты и лидеров фракций (Государственная Дума) или председателей комитетов, комиссий (Совет Федерации), создаются Советы па- латы, постоянные комитеты и комиссии. В Государственной Думе есть также депутатские объединения (партийные фракции и депутатские группы), тогда как в Совете Федерации объединений нет.

Для изучения каких-либо вопросов создаются временные комиссии. Вре- менной была в 1998–1999 гг. комиссия в Государственной Думе по выдвижению обвинений при процедуре импичмента против Президента РФ, создавались дру- гие временные комиссии (по Черноморскому флоту, по проверке состояния зо- лотого запаса РФ и т. д.). Члены парламента участвуют в управлении государством коллегиально, принимая решения в составе той или иной палат, на их совместных заседаниях, в постоянных комитетах и комиссиях палат, прини- мая участие в обсуждениях на «правительственном часе», в ходе парламентских

слушаний и т. д. Вместе с тем их деятельность может иметь индивидуальный характер. Парламентарии имеют преимущественное право выступать по вопро- сам своей деятельности в средствах массовой информации, право на приём в первоочередном порядке должностными лицами. Эти и другие права парламен- тария дают ему возможность участвовать в государственном управлении не только в коллегии (как члену палаты парламента, постоянного комитета, ко- миссии и др.), но и в персональном порядке. Кроме того, парламентарий имеет другие трудовые, социальные, материально-финансовые, бытовые права, пар- ламентскую неприкосновенность, которые рассматриваются как гарантии дея- тельности законодателя.

Парламентарии работают в своих избирательных округах или в тех субъ- ектах Федерации, откуда они получили свою должность (члены Совета Феде- рации), или в тех, к которым они прикреплёны партийным руководством. Депутаты изучают поступившие к ним жалобы, заявления, принимают меры по защите законных прав и интересов граждан, ведут приём либо в приёмной па- латы, либо на месте (в округе, городе),

Парламентарий имеет обязанности, связанные с его участием в управле- нии государством. Каждый член парламента должен входить в состав постоян- ного комитета, постоянной комиссии и работать в них. Он должен присутствовать на заседаниях палаты, своего комитета, комиссии. Заседание палаты не может быть начато, если нет необходимого кворума (50 % + 1 чело- век от списочного состава). Он должен поддерживать постоянную связь со сво- ими избирателями, с избирателями определённого региона (для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, избранных по партийным спискам). Парламентарий должен ежегодно представлять в палату декларацию о доходах и об изменении своего имущественного положения, он не может за- ниматься другой оплачиваемой работой (кроме научной, преподавательской, творческой), должен соблюдать правила парламентской этики.

Полномочия Совета Федерации и его участие в управлении государ- ством. Поскольку Совет Федерации – составная часть парламента, органа зако- нодательной власти, то главное его полномочие – участие в законодательной деятельности. Согласно ст. 105 Конституции РФ, принятые Государственной Думой законы (по существу, законопроекты, законами они становятся позднее), направляются в Совет Федерации, который их одобряет или отклоняет. Совет Федерации может не согласиться с любым законом, принятым Думой. Такое несогласие – это вето верхней палаты, которое она использовала крайне редко. В случае несогласия Совета Федерации у Думы по большинству законов (кроме федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции)

есть возможность преодолеть такое несогласие большинством в 2/₃ голосов от списочного (конституционного) состава Думы, тогда закон становится им (по- сле подписи Президента РФ) в редакции, принятой Думой. Были единичные случаи (в 2001 г.), когда Дума не сумела преодолеть вето Совета Федерации.

Законы по некоторым вопросам должны подвергаться обязательному рас- смотрению в Совете Федерации (законы по вопросам федерального бюджета, фе- деральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, ратификации и денонсации международных договоров РФ, стату- са и защиты Государственной границы РФ, войны и мира). Отказ Совета Федера- ции одобрить такие законы также может быть преодолён 2/₃ голосов Думы.

Другие полномочия Совета Федерации включают вопросы, по которым решение может принять только он. Это:

-            утверждение изменения границ между субъектами РФ. Вопрос рас- сматривается после взаимного согласия субъектов, которые представляют в Со- вет Федерации текст соглашения, утверждённого их законодательными органами, и карту местности;

-            утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвы- чайного положения. Указ должен быть рассмотрен Советом Федерации не бо- лее чем в 72 часа с момента его представления в палату;

-            решение вопроса о возможности использования Вооружённых Сил РФ за пределами РФ. Решение о направлении за пределы РФ военнослужащих для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом РФ, а гражданского персонала (на добровольной основе) – Правительством РФ;

-            назначение выборов Президента РФ. Совет Федерации должен назна- чить выборы на первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран Президент РФ;

-            отрешение Президента РФ от должности. Это постановление при- нимается 2/₃ голосов Совета Федерации после получения из Государственной Думы принятого 2/₃ голосов постановления о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключения Верховного Суда. Совет Федерации на своём за- седании принимает решение о направлении этих документов в Конституцион- ный Суд, а затем принимает решение;

-            назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда. В соответствии с Федеральным конститу- ционным законом «О судебной системе Российской Федерации» 1996 г. (с по- правками) и Регламентом Совета Федерации 2002 г. последний назначает председателя, его заместителей и членов Верховного Суда и Высшего Арбит- ражного Суда;

-            назначение на должность и освобождение от должности Генераль- ного прокурора РФ. Кандидатура представляется Президентом РФ (по его по- ручению). При тайном голосовании для назначения необходимо большинство голосов от общего состава Совета Федерации, в ином случае должна быть представлена новая кандидатура;

-            назначение на должность и освобождение от должности замести- теля председателя Счётной палаты и половины состава её аудиторов. Пред- седатель и шесть аудиторов (всего их 12) назначаются на 6-летний срок. Председатель Счётной палаты должен иметь опыт профессиональной деятель- ности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов. Он и его заместители не могут быть в родственных от- ношениях с Президентом РФ, председателями Совета Федерации, Государ- ственной Думы, Правительства и ещё с рядом должностных лиц;

-            ратификация и денонсация международных договоров и междуна- родная деятельность. Законы о ратификации международных договоров, при- нятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации;

-            назначение на должность и освобождение от должности части чле- нов (5 из 15 человек) Центральной избирательной комиссии. Эти лица назнача- ются на 5-летний срок из числа кандидатур, предлагаемых законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Совет Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд с запро- сами: о соответствии Конституции законов и иных нормативных актов; не вступивших в силу международных договоров; о толковании Конституции РФ; в связи с процедурой импичмента Президенту РФ. В большинстве случаев та- кие запросы должны делаться от имени Совета Федерации, в ряде случаев – от имени его руководителей, представителей хотя бы одного субъекта Федерации, 10 членов, пятой части членов Совета Федерации.

Практическое задание: Тесты и ситуации

1.    Законодательная власть – это…

а) право и возможность принимать от имени населения нормативные ак- ты государственного значения и организовывать их исполнение;

б) власть, которая отражает интересы представителей мелкого и среднего бизнеса;

в) органы управления, осуществляющие координацию развития сельско- хозяйственного производства;

г) органы управления, осуществляющие надзор за исполнением судебной власти.

2.    Органом законодательной власти является… а) парламент;

б) правительство; в) суд;

г) Конституция.

3.      Органы законодательной власти осуществляют управление государ- ством… 

а) через воздействие на органы законодательной власти субъектов Фе- дерации;

б) с помощью влияния на исполнительные органы власти;

в) путём принятия законов и иных актов, а также формирования других органов государства и контроля за их деятельностью;

г) путём воздействия на судебную власть.

4.    Совет Федерации назначает председателя Счётной палаты сроком… а) на 10 лет;

б) на 6 лет; в) на 4 года; г) на 8 лет.