ТЕМА 2.ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ

Вопросы для обсуждения:

1.          Государственное управление субъекта Российской Федерации.

2.          Государственное управление и территориальная автономия.

Темы для докладов:

1.          Территория и управление.

2.          Общегосударственное управление.

3.          Государственное управление, административно-территориальные единицы и муниципальные образования.

Методические указания:

1.    В России существуют шесть разновидностей субъектов РФ: республики в составе РФ, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. В отличие от не субъектов (административно- территориальных единиц, муниципальных образований), субъекты федерации об- ладают своей государственной властью. У них есть законодательные органы, гла- вы администрации, а в некоторых случаях и свои правительства.

При этом проблема соотношения федерального и территориального уровней государственного управления является достаточно острой, что по- рождает определённые противоречия. Это связано, прежде всего, с двой- ственностью государственной власти, а также со сложностями разграничения предметов ведения (например, с существованием совместных предметов ве- дения, когда свою государственную власть используют и федерация, и её субъекты). Однако двойственность государственной власти не исключает её одинаковой и единой природы. Иными словами, двух властей, преследующих социально противоположные цели, как это было осенью 1993 г. в России, быть не должно.

Государственное управление субъекта ограничено всегда своей терри- торией и кругом полномочий. К собственным полномочиям субъекта феде- рации отнесены те, которые остаются за вычетом собственно полномочий федерации и совместных полномочий федерации и её субъектов (остаточные полномочия).

При этом управленческие полномочия субъекта федерации могут ограни- чиваться и со стороны муниципальных образований, находящихся на их терри- тории. Хотя, как было отмечено в предыдущей теме, муниципальное

управление не является государственным (при всей своей публичности) и, кро- ме того, законы о местном самоуправлении принимает сам субъект федерации, определяющий, в том числе, и полномочия самоуправления. Тем не менее му- ниципальное управление (точнее самоуправление) имеет свою сферу, которая исключается из государственного управления субъекта федерации.

Что касается федерального управления, следует подчеркнуть, что оно может вмешиваться в управление субъекта, используя при этом право феде- рального принуждения. Это право может быть реализовано, в частности, при массовых беспорядках, коррупции в органах субъекта федерации, нарушениях конституции государства и федеральных законов, что причинило бы вредные последствия для общественного развития. Применяя принуждение, федераль- ный парламент своим законом вправе распустить законодательный орган субъ- екта, а Президент Российской Федерации вправе отрешить от должности главу администрации субъекта РФ.

2.    Слово «автономия» (в переводе с греч. – собственный закон) означает са- моуправление, или самостоятельное решение собственных дел. Его часто применя- ют для характеристики местного самоуправления. Существует также понятие

«национально-культурной автономии», которое представляет собой объединение людей, относящихся к территориально разрозненной этнической группе.

Особое положение в государстве занимает территориальная автоно- мия. Такая форма существует реже в унитарных государствах и чаще встре- чается в составе субъектов федерации. Она создаётся обычно на основе этнических, культурных, бытовых, нравственных и др. особенностей насе- ления, компактно проживающего в определённом регионе. Различают поли- тическую и административную территориальную автономию. Политическая называется также государственной или законодательной автономией. Своих судебных органов политическая автономия не имеет, хотя допускаются определённые формы судебного процесса, учитывающие местные традиции, язык и др. особенности.

Административная автономия обладает более узкой компетенцией в сфере управления. У неё нет права издания местных законов, нет также назна- чаемого чиновника общей компетенции (губернатора, руководителя и др.). Гос- ударственное управление, как правило, представлено доверенными (уполномоченными) лицами со стороны федеральных министерств. В Китае, например, в автономиях действуют «органы самоуправления», но в действи- тельности они являются органами государственной власти в лице собраний народных представителей и органами государственного управления в виде

местных народных правительств. То есть в соответствии с социалистической доктриной, отрицающей разделение властей и местное самоуправление, они входят в единую систему государственной власти.

Практическое задание: Тесты и ситуации

1.    Разновидности субъектов РФ: а) области, районы;

б) муниципальные образования, области;

в) республики в составе РФ, края, области, города федерального значе- ния, автономная область, автономные округа;

г) республики в составе РФ, муниципальные образования.

2.    Отличия     субъекта      РФ     от     не      субъекта              (административно- территориальной единицы, муниципального образования):

а) обладают своей государственной властью;

б) имеют законодательные органы, глав администраций; в) не обладают своей государственной властью;

г) обладают своей государственной властью и имеют законодательные органы, глав администраций, а в некоторых случаях и свои правительства.

3.    Является ли муниципальное управление государственным? А) Да, муниципальное управление является государственным;

Б) Нет, муниципальное управление не является государственным;

В) Оно является государственным, поскольку обладает своей государ- ственной властью;

Г) Оно является местным, потому что не принадлежит к федеральному уровню.

4.    Может ли федеральное управление вмешиваться в управление субъекта

РФ?

А) Не может, потому что существует разграничение полномочий. Б) Может, поскольку разграничения полномочий не существует. В) Может, поскольку имеет право федерального принуждения.

Г) Не может, даже если на уровне субъекта наблюдается массовая кор-

рупция.

5.    Чаще всего встречается территориальная автономия… а) в унитарных государствах;

б) в составе субъекта Федерации;

в) чаще в унитарных государствах и реже в составе субъекта Федерации;

г) реже в унитарных государствах и чаще в составе субъекта Федерации.

6.      По мнению Нобелевского лауреата М. Фридмана, самый лучший спо- соб воздействия государства на экономику отражает лозунг: «Не трогать биз- нес! Пусть рынок делает своё дело!». Как вы думаете:

а) в чём состоит экономическая эффективность рынка и каковы послед- ствия его абсолютизации (охарактеризуйте на примере России);

б) каковы могут быть пределы распространения механизма рыночного са- морегулирования и не вмешательства государства в экономические процессы?

ТЕМА 3.ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Вопросы для обсуждения:

1.    Функции государства.

2.    Государственное управление в сфере экономики.

Темы для докладов:

1.    Государственное управление в сфере социальных отношений.

2.    Государственное управление в административно-политической сфере.

3.    Государственное управление в сфере культуры и идеологии.

4.    Государственное управление и сфера личной жизни человека.

5.    Межотраслевое государственное управление.

Методические указания:

1.     Среди разнообразных прямых и обратных связей государства с челове- ком, коллективом, обществом особое значение для государственного управле- ния имеет та их сторона, которая характеризует деятельность государства. Своё наиболее обобщённое выражение это находит в функциях государства, т. е. ос- новных направлениях его деятельности по решению главных задач. Они по- разному проявляются в экономике, в сфере социальных, политических отноше- ний, в духовной сфере жизни общества.

Как говорилось выше, государство возникло, в частности, в связи с объек- тивной потребностью общества в этом политическом институте. Оно и сейчас продолжает служить прежним целям: выполнению «общих дел» и упорядочен- ности отношений в социально асимметричном обществе. По мере развития об- щества задачи меняются, что приводит к изменению прежних функций государства и возникновению новых. Поэтому, с одной стороны, функции госу- дарства отражают его природу как необходимого для любого общества полити- ческого института, с другой – асимметрию общества и, следовательно, определённую социальную природу государственной воли и государственной власти. По сравнению с рабовладельческим обществом функции современного демократического государства, а следовательно, и способы государственного управления совершенно иные. Функции государства зависят и от этапа развития общества. В условиях либерального капитализма XIX в. экономическая функция государства была иной, чем у современного капиталистического государства в условиях социально ориентированной рыночной экономики.

Функции государства следует отличать от функций его органов, которые имеют более конкретный характер, зависят от задач, назначения этих органов.

Суд выполняет иные функции в обществе, чем, скажем, правительство, а мини- стерство иностранных дел осуществляет другие задачи и, следовательно, функ- ции, чем министерство внутренних дел.

Классификация функций государства. В научной литературе предложено много классификаций функций государства. Во-первых, различают основные и неосновные функции государства. Первые связаны с его главными задачами (например, функция обороны страны, для чего создаются государственные и только государственные вооружённые силы), вторые – с задачами, хотя и име- ющими существенный характер, но не основными (например, преодоление по- следствий стихийных бедствий).

Во-вторых, есть функции внутренние, которые государство осуществляет внутри страны (например, экологическая функция, защита среды обитания, природного равновесия), и внешние (участие в поддержании миропорядка).

В-третьих, различают функции постоянные, осуществляемые государ- ством на всех этапах его развития (например, правоохранительная и правообес- печительная функция, хотя сам характер права на разных этапах развития государства может быть неодинаковым), и временные, преходящие (например, создание ракетно-ядерной промышленности, «ядерного щита» в СССР во время острого противоборства («холодной войны») с западными государствами). Ос- новные функции чаще всего имеют постоянный характер, неосновные могут быть временными.

В-четвёртых, существуют функции общего характера, социально нейтральные, вытекающие из «общих дел» и не зависящие от социальной при- роды, типа того или иного государства (та же функция обороны), и социально определённые, зависящие, в частности, от исторического типа того или иного государства. Функция охраны социалистической собственности, как она фор- мулировалась в документах стран тоталитарного социализма, не существует в государствах другого типа (например, в феодальном).

Разделение функций по названным четырём группам в известной мере имеет условный характер. Одна и та же функция может быть основной, посто- янной, социально нейтральной и т. д., другая может быть временной, осуществ- ляться внутри страны, но иметь внешнеполитические цели.

В научной литературе обычно выделяют четыре основные внутренние функции государства – экономическую, социальную, политическую и идеологи- ческую, а иногда добавляют ещё две: экологическую и правоохранительную. Эко- номическая функция состоит в установлении государством условий и порядка экономической деятельности, в регулировании экономики. Она осуществляется

по-разному в тоталитарных государствах, где экономика огосударствлена, и в государствах с рыночной экономикой. В современных условиях суть этой функ- ции состоит в том, чтобы исправлять недостатки рыночной стихии, не нарушая естественного саморегулирования общества. Этой цели в настоящее время соот- ветствует концепция социально ориентированной рыночной экономики. На практике экономическая функция государства выражается в том, что оно опре- деляет разрешаемые и запрещаемые законом формы экономической деятельно- сти (например, недобросовестную конкуренцию или производство атомного оружия частными предпринимателями). Государство предпринимает меры про- тив незаконных монополий (например, созданных с целью взвинчивания цен), но одновременно может создавать государственные монополии в жизненно важных для общества сферах (например, электроэнергетическая система в России). Оно устанавливает цены на некоторые товары, занимается прогнозированием и пла- нированием экономического развития, осуществляет национализацию опреде- лённых объектов собственности и др. Таким образом, экономическая деятельность государства имеет весьма разносторонний характер.

Социальная функция в современном демократическом государстве имеет не классовые, а общесоциальные цели. Во-первых, это регулирование отно- шений между различными социальными, этническими, возрастными и други- ми общностями населения. Такая деятельность государства осуществляется в соответствии с принципами социальной солидарности в обществе. Во-вторых, это оказание социальных услуг населению: создание сети образовательных учреждений, медицинского обслуживания, систем транспорта и связи, путей сообщения и т. д.

Политическая функция связана прежде всего с регулированием полити- ческих отношений в обществе, установлением определённых правил «полити- ческой игры» (недопущение насильственных действий, запрет создания тайных и вооружённых объединений, правила проведения политических демонстраций, установление порядка проведения выборов государственных органов и рефе- рендума, реализация политических прав граждан). Эта функция в конечном счёте преследует закреплённые в конституциях некоторых стран цели состяза- тельности для участия в государственной власти, давлении на неё.

Идеологическая функция по своему содержанию тоже неодинакова. В тота- литарных странах конституцией, законом устанавливается единственно допусти- мая, государственная  идеология. Современные демократические государства конституционно провозглашают и обеспечивают идеологический плюрализм. Од- нако это не означает, что государство безразлично относится к любой идеологии.

Оно поддерживает (в том числе материально) передовые идеологические течения, основанные на признании общечеловеческих ценностей.

Экологическая (природоохранительная) функция стала выделяться в ка- честве особой в последние десятилетия, что связано с прогрессирующим ухуд- шением природного состояния планеты. Деятельность человека оказывает вредное воздействие на экосистему, имеет необратимые последствия. Поэтому государство всё активней занимается природоохранительной деятельностью и восстановлением нарушенного равновесия. Эта функция по необходимости (планета едина) выходит за пределы государства, становится общей для всех государств. В настоящее время заключён ряд международных соглашений о защите природной среды (растительного мира, атмосферного воздуха и др.).

Правоохранительная функция изначально присуща государству. Сохра- няя старые нормы, равно как и устанавливая новые правила, государство охра- няет их от нарушений, проводит их в жизнь. Поэтому данная функция на деле является более широкой: она и правотворческая, и правоохранительная, и правореализующая.

Наряду с внутренними государство осуществляет и внешние функции на международной арене. Внутренние функции могут иметь международный эле- мент (например, экономическая функция в виде внешней торговли), а внешние находят своё продолжение во внутренних (функция обороны требует создания соответствующей оборонной техники внутри страны). Тем не менее, имея в ви- ду целевое назначение, а также главное содержание деятельности, можно выде- лить следующие внешние функции: обороны, интеграции в мировое сообщество, поддержание миропорядка, международное сотрудничество в ре- шении глобальных проблем современности.

Функция обороны страны может осуществляться индивидуально и кол- лективно – при участии других государств (например, на основе договоров о взаимной обороне от агрессии или при участии всего международного сообще- ства по решениям Совета Безопасности ООН).

Функция интеграции в мировое сообщество осуществляется на основе применения экономических, политических и иных методов (например, согла- шения о торговле, заключение договоров о союзе, членство в международных организациях).

Функция поддержания миропорядка имеет в основном политический характер. Она связана с деятельностью универсальной международной орга- низации ООН, участниками которой являются почти все государства планеты. Эта функция, как и функция обороны, также осуществляется государствами

коллективно и индивидуально. Каждое государство вправе и обязано поддер- живать сложившийся миропорядок, выступать против агрессии.

Функция международного сотрудничества в решении глобальных про- блем человечества связана с охраной мировой экосистемы, освоением космоса, защитой прав человека (для этого созданы международные органы, например Комитет ООН по правам человека).

Поскольку функции государства неодинаковы по своему характеру, они предполагают создание разных управленческих органов и применение неоди- наковых способов управления в различных сферах.

2.       Государственное управление экономикой – это управление промыш- ленностью, сельским хозяйством, строительством, транспортом, финансами и некоторыми другими отношениями, примыкающими по ряду вопросов к эко- номике (например, экология). Главная задача государственного управления в экономической сфере – обеспечение роста материального производства, про- дукции. В конечном счёте это делается для обеспечения потребностей людей, хотя распределение общественного продукта между ними и их группами может быть самым разным, т. к. есть богатые и бедные граждане. Процесс управления экономикой предполагает решение многих вопросов (обеспечение пропорцио- нальности хозяйства, повышение эффективности производства и услуг при меньших затратах и т. д.). Это достигается различными методами, в том числе экономическими (например, создание государством льгот для некоторых от- раслей, в результате чего капитал перетекает туда, в этих отраслях растёт про- изводство) и административными (властными) методами. Властные методы неодинаковы по отношению к подчинённым и неподчинённым объектам управления (предприятиям и др.).

В Российской Федерации управление экономикой и основа этого – управ- ление собственностью разделены в предметном и функциональном плане. В предметном плане федеральной собственностью (предприятиями, учреждения- ми, участками земли, принадлежащими Федерации, и т. д.) управляют феде- ральные органы (например, федеральные министерства), собственностью субъектов РФ – их органы. Муниципальной собственностью (она не является государственной) управляют органы муниципальных образований. В функцио- нальном плане управление экономикой связано с профилем деятельности раз- личных федеральных министерств, департаментов в субъектах федерации, специализированных отделов администрации в муниципальных образованиях (в сфере промышленности, сельского хозяйства и т. д.).

Высшими федеральными органами государственного управления в сфе- ре экономики являются парламент, Президент РФ, Правительство РФ, цен-

тральными органами отраслевого управления – министерства (например, ми- нистерства промышленности, науки и технологий, сельского хозяйства, фи- нансов) и ведомства (Государственный комитет по рыболовству, Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству, Российское  агентство по патентам и товарным знакам, Федеральный надзор по ядерной и радиаци- онной безопасности и др.).

Парламент осуществляет управление прежде всего путём целеполагания. Он определяет общую стратегию экономического развития и устанавливает па- раметры экономической деятельности на год, принимая ежегодный государ- ственный бюджет (роспись доходов и расходов государства) и отчёт о его исполнении. Главным способом управления является принятие законов (граж- данский, земельный, водный, налоговый кодексы, законы о порядке разреше- ния коллективных трудовых конфликтов на предприятиях, о недрах, о животном и растительном мире, о континентальном шельфе и его использова- нии, о морских экономических зонах и т. д.). В законах, которые не относятся непосредственно к экономике, также имеются нормы экономического характе- ра (например, ответственность в уголовном праве за хищение или порчу иму- щества). Законы за редчайшими исключениями имеют общенормативный характер, хотя в редких случаях издаются и частные законы (например, Феде- ральный закон «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции на Ванкорском газонефтяном месторождении» (в Красноярском крае) от 2 января 2009 г.).

С экономическими вопросами связаны многие другие формы деятельно- сти парламента. Парламентарии заслушивают отчёты (в России – информацию) соответствующих министров на пленарных заседаниях и на заседаниях посто- янных комитетов, вправе задавать им вопросы. Комитеты парламента органи- зуют парламентские слушания, в том числе по вопросам экономики, с целью привлечь внимание общества к проблемам, имеющим важное общественное значение. Счётная палата, создаваемая парламентом, проверяет расходы госу- дарственного бюджета и т. д.

Глава государства (если он обладает реальными полномочиями (а это мо- нарх в абсолютных и дуалистических республиках, президент в президентской и полупрезидентской республиках) тоже участвует в управлении экономикой. В России Президент создаёт министерства и ведомства, в том числе занимающие- ся вопросами экономики, осуществляет дополнительное регулирование эконо- мических отношений. Глава государства заслушивает доклады министров, даёт им указания и советы, в том числе по экономическим вопросам, издаёт множе- ство распоряжений частного характера, например, о передаче тех или иных

предприятий из федерального подчинения в подчинение субъектов Федерации. Президент РФ посещает с инспекционными поездками различные районы стра- ны, знакомится с экономическим положением и иногда на месте принимает не- обходимые решения. По результатам таких поездок принимаются и решения правительства.

Правительство РФ вносит на заседание парламента основные законопро- екты экономического характера. Законопроекты, касающиеся доходов или за- конности расходов государственного бюджета, внесённые парламентариями, обязательно до их обсуждения в парламенте должны иметь заключение прави- тельства. Оно утверждает положения о большинстве ведомств, в том числе эко- номических.

Соответствующие министерства и ведомства занимаются оперативным управлением подчинёнными им предприятиями и учреждениями, регулируют деятельность в соответствующей сфере иногда независимо от подчинённости.

Органы субъектов Федерации, министерства, департаменты, другие от- раслевые органы выполняют приблизительно те же задачи по государственно- му управлению экономикой, что и соответствующие федеральные органы, но в рамках субъекта. Они действуют в соответствии с законами Федерации или са- мостоятельно, если определённые вопросы экономического регулирования от- несены к исключительному ведению субъектов.

Местные органы государства – отделы и управления соответствующих министерств на местах участвуют в управлении экономикой данной админи- стративно-территориальной единицы, но только в отношении подчинённых им объектов или только в функциональном плане. В государственном управлении экономикой могут участвовать органы муниципальных образований, если им предоставлены определённые государственные полномочия с передачей необ- ходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Специализированное предметное и функциональное управление феде- ральными объектами экономики в основном осуществляется министерствами промышленности, науки и технологий, экономического развития и торговли, имущественных отношений, атомной энергии. В то же время существуют и другие организационные формы. Мукомольная, комбикормовая, хлебопекарная промышленность, внутреннее рыбное хозяйство, элеваторы находятся в веде- нии Министерства сельского хозяйства, предприятия промышленности строи- тельных материалов – Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.

Общие черты управления экономикой относятся ко всей этой сфере, но её отдельные отрасли имеют свои особенности. Они определяются положениями

о    соответствующих министерствах (ведомствах). В России эти акты, как прави- ло, утверждаются указами Президента РФ. Управление промышленностью осуществляет, прежде всего, Министерство промышленности, науки и техноло- гий. Оно призвано проводить единую государственную политику в сфере ме- таллургической, химической, биотехнологической, лёгкой, медицинской, машиностроительной, лесной, оборонной и некоторых других отраслей. По- скольку в управлении некоторыми из этих сфер могут участвовать другие ве- домства, Министерство промышленности является в этих отраслях координирующим органом. Оно осуществляет государственное регулирование и межотраслевую координацию в автомобильной, станкостроительной, элек- тротехнической промышленности, сельскохозяйственного, транспортного, тя- жёлого машиностроения, участвует в разработке государственного оборонного заказа, организует работу по стандартизации продукции подведомственных от- раслей. В его компетенцию входят функции, выходящие за рамки экономики. Оно представляет интересы России в ряде международных организаций, вы- полняет некоторые функции в области внешней торговли (проводит единую политику во внешнеторговой деятельности), выдаёт лицензии на осуществле- ние операций по экспорту и импорту, содействует экономической интеграции государств – членов СНГ и др.

Министерство по атомной энергии проводит государственную политику в данной сфере, осуществляет государственное управление по использованию ядерной энергии, занимается вопросами утилизации ядерных резервов и бое- припасов, ядерных отходов. В число его задач входит обеспечение безопасно- сти предприятий ядерного комплекса, оно формирует и размещает заказы на покупку продукции министерства для федеральных государственных нужд, контролирует меры по гражданской обороне предприятий ядерного комплекса. В его подчинении находятся специальные воинские формирования.

Министерство энергетики осуществляет руководство топливно- энергетическим комплексом. Оно координирует деятельность предприятий электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, торфяной промышленности, снабжение газом, деятельность маги- стральных продуктопроводов энергетического сырья, обеспечивает потребно- сти народного хозяйства и населения в различных видах энергии, следит за их рациональным использованием, осуществляет надзор по предупреждению за- грязнений среды топливом и его отходами, заботится об охране недр и природ- ных богатств. Минэнерго взаимодействует с Федеральной энергетической комиссией, регулирующей деятельность естественных монополий (Газпром, Лукойл, Северная нефть и др.) в топливно-энергетическом комплексе.

Важную роль в управлении экономикой в России играет Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

В сфере промышленности действуют государственные контрольные и надзорные органы. К их числу относится Федеральный горный и промышлен- ный надзор России (Росгортехнадзор), который осуществляет надзор за без- опасным ведением работ, безопасной эксплуатацией оборудования. Он имеет право беспрепятственной проверки поднадзорных предприятий, даёт предписа- ния об устранении выявленных нарушений, вправе приостановить работы, ве- дущиеся с нарушением техники безопасности, может вносить предложения об освобождении от занимаемой должности лиц, систематически нарушающих правила безопасности работ, привлекать таких лиц к административной ответ- ственности (налагать штраф согласно Кодексу об административных правона- рушениях). Надзор за ядерной и радиационной безопасностью осуществляет Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, непо- средственно подчинённый Президенту РФ. Он имеет свои территориальные ор- ганы: управления округов и инспекции. Надзор за эффективным использованием энергетических ресурсов осуществляет Государственный энер- гетический надзор РФ, состоящий в системе Министерства энергетики. Его воз- главляет Главный государственный инспектор. Органы Главного управления энергетического надзора вправе давать указания о ликвидации нарушений, об отстранении от работы нарушителей, требовать от руководителей предприятий, организаций, учреждений немедленного отключения энергетических и тепло- вых установок при обнаружении нарушений (но не вправе сами отключать их).

Управление сельским хозяйством и в целом агропромышленным ком- плексом, который включает производство сельскохозяйственной продукции, её заготовку, переработку и хранение, в результате реформ коренным образом из- менилось. Сейчас в сельском хозяйстве России сложилось многообразие форм собственности, существуют государственный, производственно-коллективный, кооперативный, акционерный, фермерский и мелкотоварный секторы. Прежние колхозы и совхозы (госхозы) сохранились в ряде местностей, но они теперь имеют другую организацию и не определяют формы хозяйствования на земле.

Основную роль в механизме государственного управления агропромыш- ленным комплексом в России играет Министерство сельского хозяйства. Оно должно проводить государственную политику в агропромышленном комплек- се, в продовольственном обеспечении страны и координировать в этой сфере деятельность других органов власти. Министерство управляет государствен- ными объектами, включая мукомольно-крупяную, комбикормовую, хлебопе- карную промышленность, элеваторы. Оно разрабатывает государственную

политику в области сельского хозяйства (на основе этих разработок принима- ются законы, указы Президента, постановления Правительства РФ), в сфере аг- рарных преобразований заботится о продовольственных ресурсах, создаёт организационно-технические условия для функционирования в сельском хозяй- стве разных секторов и их интеграции, развивает предпринимательство, забо- тится об охране окружающей среды в связи с деятельностью предприятий агропромышленного комплекса. Министерство участвует в разработке ценово- го регулирования в своей отрасли, оказывает поддержку сельскохозяйственным производителям. В его подчинении могут быть крупные производственные объединения, контрольные пакеты акций которых находятся в федеральной собственности. В субъектах Федерации действуют управления, комитеты, ми- нистерства сельского хозяйства.

Регулирование и лицензирование промышленного рыболовства, контроль за ним, общее руководство деятельностью государственных администраций морских и речных рыбных портов, контроль за ними осуществляет Государ- ственный комитет РФ по рыболовству. Государственным регулированием ис- пользования земель, их охраной, ведением земельного кадастра занимается Федеральная служба земельного кадастра, а также Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Специальными органами контроля и надзора в агропромышленном комплексе являются Госу- дарственная хлебная инспекция при Правительстве РФ, органы государствен- ного ветеринарного надзора.

В сфере экономики важное значение имеет строительная индустрия. В настоящее время в России нет единого органа исполнительной власти, в руках которого было бы сосредоточено управление строительством. Его ведут органы отраслевого и межотраслевого управления, а жилищно-коммунальное строи- тельство находится преимущественно в ведении субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Государственный комитет РФ по строительству и жи- лищно-коммунальному комплексу выполняет координационные задачи в сфере строительства, проводит экспертизу проектов по строительству и даёт заключе- ния, осуществляет государственный контроль в архитектурно-строительной об- ласти, утверждает уставы федеральных государственных предприятий, занимающихся строительством, осуществляет лицензирование в области произ- водства строительных материалов и архитектурной деятельности, а также ин- спекционный надзор за качеством строительства, за соответствием стандартам. Он вправе приостанавливать строительство, приёмку построенных объектов, вы- пуск строительных материалов при выявлении нарушений действующих норм и стандартов. В ведении комитета находятся унитарные государственные и казён-

ные федеральные предприятия по строительству и производству строительных материалов. Он отвечает также за проведение государственной политики в жи- лищно-коммунальном хозяйстве, разрабатывает стандарты строительства, капи- тального ремонта, реконструкции жилищно-коммунального комплекса, контролирует соблюдение жилищного законодательства и сохранность жилого фонда, инспектирует качество жилищно-коммунального обслуживания, занима- ется межотраслевой координацией по вопросам теплоснабжения, снабжения энергией, водой, благоустройства, дорожного строительства, он координирует деятельность органов, занимающихся муниципальным жилищным хозяйством.

Государственный контроль и надзор в этой сфере осуществляет Государ- ственная жилищная инспекция РФ. В составе комитета действует также Ин- спекция государственного архитектурного надзора. Она осуществляет контроль при выдаче лицензий на архитектурную деятельность.

Транспорт, дороги, связь обеспечивают коммуникативную деятельность в обществе. В ведении Российской Федерации находятся важнейшие объекты транспорта, пути сообщения и связь. Органы Федерации играют главную роль в управлении коммуникационными системами, её субъекты организуют развитие автотранспорта общего пользования, телефонной связи на своей территории.

Транспортный комплекс включает железнодорожный, авиационный, мор- ской, речной, автомобильный транспорт. Транспортные службы, их руководи- тели обычно вправе в соответствии с законом возбуждать административные дела о транспортных нарушениях, совершённых физическими и юридическими лицами, а иногда также рассматривать их и налагать штрафы.

Железнодорожный транспорт относится к числу естественных монопо- лий, и хотя он управляется Министерством путей сообщения, на него распро- страняется особое регулирование (действует Федеральная служба РФ по регулированию естественных монополий на транспорте). Управление железно- дорожным транспортом имеет централизованный характер, оно относится к ис- ключительной компетенции Федерации. Органом, который обеспечивает проведение государственной политики в сфере железнодорожного транспорта, регулирует хозяйственную деятельность железных дорог и примыкающих предприятий, является Министерство путей сообщения РФ. Оно обеспечивает бесперебойное и безопасное функционирование железнодорожного транспорта, разрабатывает стандарты и нормы в этой сфере, руководит железнодорожным транспортом и примыкающими предприятиями, организует оперативное управ- ление, утверждает графики движения поездов. В систему министерства входят железные дороги, их отделения, промышленные, торговые, снабженческие предприятия. Главным оперативным звеном этой системы является железная

дорога (Московская, Пермская и др.). Это – государственное унитарное пред- приятие, действующее на началах экономической самостоятельности. МПС России устанавливает границы железных дорог и их отделений, утверждает их уставы; по согласованию с субъектами Федерации открывает или закрывает железнодорожные линии (вводит или отменяет маршруты поездов), реоргани- зует предприятия. Охрана железнодорожного транспорта осуществляется Фе- деральной службой железнодорожных войск. В настоящее время начата реформа управления железнодорожным транспортом, управление железными дорогами (путями) и предприятиями разделено, в него введены начала граж- данско-правовых отношений (вместо административных).

Управление авиационным транспортом возложено на специальные орга- ны Федерации (Авиационно-космическое агентство и др.), которые обладают исполнительными, контрольными, разрешительными, регулирующими функ- циями по отношению к гражданской авиации (военная авиация вне их ведения). Они организуют воздушное движение. В нём участвуют предприятия и органи- зации независимо от формы собственности, юридические и физические лица, осуществляющие, обеспечивающие или обслуживающие процессы воздушной перевозки пассажиров и грузов и авиаспорт, авиа туризм. Авиационные службы регистрируют воздушные суда, аэропорты, организуют аэронавигационное и штурманское обеспечение полётов, проводят лицензирование и сертификацию предприятий и индивидуальных предпринимателей в сфере воздушных перево- зок, утверждают авиационные правила, нормы и стандарты, осуществляют гос- ударственный надзор за безопасностью полётов.

Учитывая особую важность соблюдения порядка и дисциплины пользова- телями воздушного транспорта, закон предоставляет органам исполнительной власти в области воздушного транспорта и их должностным лицам администра- тивные полномочия в отношении неподчинённых физических и юридических лиц. Эти органы вправе рассматривать дела об административных нарушениях правил безопасности полётов и налагать на виновных штрафы.

Государственное управление морским, речным, автомобильным транспор- том осуществляет Министерство транспорта РФ. Оно формирует и реализует государственную транспортную политику в указанных отраслях, осуществляет государственное управление, регулирование и контроль, организует регистра- цию морских и речных судов, выдаёт лицензии юридическим лицам и отдель- ным предпринимателям, занимающимся перевозками, приостанавливает и аннулирует их, осуществляет контроль и государственный надзор (последним занимается Российская транспортная инспекция, входящая в систему министер- ства и имеющая свои отделы и филиалы в субъектах РФ). При Минтрансе дей-

ствует Речной Регистр, осуществляющий надзор за судами внутреннего и сме- шанного плавания. В сфере внутреннего водного транспорта созданы бассейно- вые управления водных путей. Оперативным звеном системы управления водным транспортом являются морские и речные пароходства и порты.

Пассажирский городской и междугородный автомобильный транспорт, электротранспорт (трамваи, троллейбусы) находятся в ведении органов испол- нительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Они зани- маются лицензированием, но общее положение о лицензировании этого транспорта разрабатывает Минтранс, и оно вводится в действие после утвер- ждения Правительством РФ.

К экономической сфере примыкают сети связи и вопросы экологии. Цен- тральным органом государственного управления связью является Министер- ство РФ по связи и информатизации. Сеть связи – это комплекс технологически объединённых линий связи общего пользования (почта, телефон, телеграф и др.) и ведомственных сетей электросвязи (кроме связи внутри предприятий и учреждений). На них распространяется централизованное управление незави- симо от ведомственной подчинённости и форм собственности. Министерство выдаёт лицензии, проводит сертификацию средств связи, издаёт и распростра- няет государственные знаки почтовой оплаты, координирует работу по приёму и выдаче посылок, распространению печатных изданий, доставку пенсий и по- собий, обеспечение телефонных переговоров, факса, телеграфа, проводит рабо- ту по информатизации общества, развитию компьютерной сети. В субъектах РФ создаются территориальные организации министерства, на местах – поч- тамты, почтовые отделения (в них сосредоточена также телефонная и иная связь), есть специализированные организации по перевозке почты. Правитель- ственной связью занимается Федеральное агентство правительственной связи и информации РФ, а доставка документов особой важности и секретности осу- ществляется Государственной фельдъегерской службой при Правительстве РФ. Государственный контроль и надзор в области связи возложен на Департамент российской транспортной инспекции. Он действует в составе Министерства транспорта, но занимается и вопросами связи, в субъектах действуют его отде- ления. Должностные лица инспекции вправе применять меры административ- ной ответственности за нарушения в области связи (в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях). Надзорные функции осуществляются также федеральными службами по регулированию естественных монополий на транспорте и связи.

Управление в сфере экологии рассредоточено, многие функции в этой об- ласти берут на себя субъекты РФ. Исключительная сфера ведения Федерации –

установление основ федеральной политики и федеральных программ экологи- ческого развития России. На федеральном уровне управленческие функции в области использования природных ресурсов (добыча, переработка и др.) осу- ществляет Министерство природных ресурсов. Оно занимается охраной при- родной среды, осуществляет контроль за исполнением недропользователями и водопользователями условий лицензий, издаёт инструкции, правила, норматив- но-технические документы в отношении природопользования, может ограни- чивать и запрещать использование определённых участков недр и вод. Его органы вправе налагать административные взыскания. Министерство имеет свои территориальные органы. Вместе с тем оно не является единственным ор- ганом, осуществляющим государственное управление природопользованием. Действует Федеральная служба земельного кадастра, отдельно выделены во- просы лесного хозяйства. Контроль за состоянием недр возложен на Министер- ство природных ресурсов, геодезический надзор – на Федеральную службу геодезии и картографии, есть специальная служба лесной охраны.

Специфическими приёмами экологического контроля являются государ- ственная экологическая экспертиза и мониторинг. Экспертизе подлежат планы застройки городов, комплексные схемы использования природных ресурсов. Отрицательное заключение влечёт доработку документов, повторную эксперти- зу. Мониторинг – наблюдение, оценка и прогноз состояния окружающей среды в связи с хозяйственной деятельностью. Его осуществляют различные органы, ведающие вопросами природопользования. Создан и специальный орган, зани- мающийся мониторингом загрязнения атмосферы, вод, почвы, – Федеральная служба РФ по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

Экономическая сфера жизни общества неразрывно связана с финансами и кредитом. Единую финансовую политику во всех странах определяет парла- мент, проводит её правительство, а регулированием конкретных отношений за- нимаются различные государственные органы – министерство финансов, государственный банк, налоговые службы, казначейства, счётные палаты при парламенте, таможенные и многие другие органы. Хотя в этой системе дей- ствуют субъекты различных форм собственности (например, частные банки), управление финансами всегда централизованно.

В России к исключительному ведению Федерации относится финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой поли- тики, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. В совместном ведении Федерации и её субъектов находится установление общих принципов налогообложения и сборов в стране (ст. 71 и 72 Конституции РФ).

Проведение единой финансовой и кредитной политики обеспечивает Правительство РФ, а основной объём управленческих функций в этой сфере выполняет Министерство финансов. В субъектах Федерации существуют мини- стерства финансов (в республиках) или финансовые управления Министерства финансов РФ (в других субъектах РФ).

Министерство финансов является, по существу, межотраслевым, коорди- нирующим органом государственного управления, через него проходят финан- совые потоки. Правовая основа его деятельности – Бюджетный кодекс РФ. Министерство разрабатывает проект федерального бюджета, координирует де- ятельность федеральных исполнительных органов по обеспечению платежей в бюджет, осуществляет государственный финансовый контроль, участвует в формировании единой политики цен.

Оно регистрирует выпуск ценных бумаг, выдаёт лицензии страховым компаниям, контролирует сделки с драгоценными материалами и камнями, устанавливает порядок ведения бухгалтерского учёта, по заявкам Центрального банка РФ (Банка России) организует изготовление денежных знаков, орденов и медалей, а также выполняет некоторые другие функции, связанные с денежным обращением. Нормативные правовые акты Министерства финансов, зареги- стрированные в Министерстве юстиции, обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации.

В составе Министерства финансов действует Федеральное казначейство. Его территориальные органы в субъектах Федерации, городах, районах состав- ляют централизованную систему. Казначейство призвано направлять бюджет- ные финансовые потоки государству, предотвращая их длительную задержку в частных банках.

Важнейшими кредитными учреждениями во всех странах являются бан- ки. Они обладают исключительным правом на привлечение вкладов, открытие счетов юридических и физических лиц, аккумуляцию средств и размещение их в различных сферах общества.

Главное кредитное учреждение – Банк России – находится в федеральной собственности. Он регулирует денежное обращение: выпуск – эмиссию – денеж- ных знаков, изъятие их из обращения, покупку и продажу иностранной валюты, государственных ценных бумаг, установление курса рубля и др. Банк выдаёт и отзывает лицензии на совершение банковских операций, осуществляет надзор за деятельностью кредитных учреждений, устанавливает документацию банков, осуществляет контроль за ними, при невыполнении его предписаний об устране- нии нарушений вправе требовать реорганизации коммерческих банков, замены их руководителей. Банк России возглавляет его председатель, назначаемый по

представлению Президента РФ Государственной Думой. Председатель руково- дит коллегиальным органом – Советом директоров.

Важнейшей частью финансовых потоков являются налоги. Это основной источник доходной части бюджета. Поступление налогов, других обязательных платежей в бюджет государства обеспечивают Министерство РФ по налогам и сборам и Федеральная служба налоговой полиции. Министерство и его терри- ториальные органы, Федеральная служба налоговой полиции ведут учёт нало- гоплательщиков. Органы Министерства по налогам и сборам вправе проверять денежные документы в организациях, учреждениях, предприятиях независимо от их формы собственности, давать обязательные указания об устранении вы- явленных нарушений. Существовавшая до 2003 г. Федеральная служба налого- вой полиции и её территориальные органы занимались предупреждением и пресечением налоговых преступлений, проводили административное задержа- ние, налагали административный арест на имущество физических и юридиче- ских лиц, налагали штрафы и возбуждали уголовные дела по подозрению в совершении налоговых преступлений. В 2003 г. ФСНП упразднена, её функции переданы МВД.

Финансовый контроль, хотя и в разных формах, осуществляется всеми названными выше органами (в Министерстве финансов существует специальный Департамент государственного финансового контроля и аудита). Особую роль играют Федеральное казначейство (проверка денежных документов, наложение штрафов на банки, несвоевременно перечисляющие положенные средства в гос- ударственный бюджет) и Счётная палата, образуемая Федеральным Собранием РФ. Применяется также независимый вневедомственный аудиторский контроль. Для аудиторской проверки иногда привлекают зарубежные специализированные фирмы. Подобная практика имеет место и в других странах.

Практическое задание: Тесты и ситуации

1.     Экономическая функция государства в рыночной экономике заклю- чается…

а) в тотальном вмешательстве в экономические процессы;

б) в определении разрешаемых и запрещаемых законом форм экономиче- ской деятельности;

в) в определении перспективы развития субъектов Федерации;

г) в планировании отраслевой направленности национальной экономики.

2.    Содержание социальной политики государства – это…

а) регулирование инновационного развития национальной экономики;