ТЕМА 1.НЕОБХОДИМОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Вопросы для обсуждения:

1.          Необходимость, возможности и границы государственного и муници- пального управления.

2.          Менеджмент и администрирование в государственном и муниципаль- ном управлении.

Темы для докладов:

1.          Государственное и муниципальное управление как отрасль знания и учебная дисциплина.

2.          Менеджмент: функции, структура и процессы.

3.          Социальная асимметрия общества и связанные с нею конфликты.

Методические указания:

1.     Необходимость государственного управления на федеральном и реги- ональном уровнях, а также местном самоуправлении вызвана теми же причина- ми, которые обусловили появление самого государства:

-   необходимость регулирования отношений в коллективах;

-   наличие социальной асимметрии и связанных с нею конфликтов.

Необходимость регулирования отношений в коллективах объясняется тем, что на определённой стадии общественного развития прежняя социальная родоплеменная организация перестала удовлетворять потребности общества в способах решения общих вопросов и преодоления конфликтов. Для выполне- ния этих задач стала необходимой определённая организация для регулирова- ния общественных процессов – государство со своими органами. Кроме этого, в результате перехода к оседлому способу жизни появились общины, которые и образовали зачатки муниципальной организации на местах.

В современных условиях необходимость в государственном и муници- пальном управлении не только сохраняется, но и усиливается, обретая более императивные основания. Это связано с ростом обобществления экономиче- ских процессов, углублением общественного разделения труда, развитием спе- циализации и кооперирования, а также с усложнением общественной жизни. В этой связи роль управленческого труда возрастает, усиливается его дифферен- циация и разносторонность, проникая даже в те сферы, которые традиционно считались частными (семейная жизнь, духовная сфера, воспитание, формиро- вание личности).

Вторая причина – социальная асимметрия общества и связанные с нею конфликты, – приобретает публичное значение. Несмотря на то, что в нынешних

условиях происходит улучшение качества жизни, тем не менее проблемы соци- ального неравенства продолжают сохраняться, а в некоторых случаях, вопреки логике экономического и научно-технического прогресса, – усиливаться. Так, например, состояние отдельных промышленных и финансовых магнатов дости- гает десятков миллиардов долларов, что соответствует ежегодному государ- ственному бюджету некоторых стран. Да и в России, по данным зарубежных исследований, количество миллиардеров в последние два десятилетия состави- ло несколько десятков, что негативно отразилось на имущественном положе- нии основной массы населения. Достаточно сказать, что на два процента населения России приходится сегодня 59 % национального дохода.

Есть множество других различий в обществе, связанных с разновидно- стями труда, профессиями, возрастными, половыми и другими особенностями, которые необходимо регулировать из единого центра (например, необходи- мость заботы о женщинах в виде формирования материнского капитала, финан- сирование детских программ и др.).

Однако, подчёркивая важность и необходимость государственного и му- ниципального управления, следует сказать о возможностях и допустимых гра- ницах данного вмешательства. Государственные и муниципальные органы не в состоянии решить все проблемы в ходе своей управленческой деятельности: полностью ликвидировать социальное неравенство в обществе, что в принципе невозможно достичь, тем более устранить возрастные и половые различия. Возможности государственного и муниципального управления ограничены от- сутствием совершенных форм воздействия на управляемый объект, противоре- чивостью соотношения идеального (планового, априорного) и реального подходов в управлении, обусловленных многообразием и сложностью тех про- цессов, которые встречаются в реальной действительности.

Кроме того, особо следует сказать о возможностях муниципального са- моуправления, специфика которого связана с категорией «власти». Дело в том, что власть государства является суверенной, обладающей верховенством к лю- бой другой общественной или личной власти. При этом в федеративном устрой- стве государство может предоставлять местным органам власти больше самостоятельности, чем в унитарном. Однако власть муниципального само- управления и в том и в другом случае не является государственной, поскольку она не суверенна, хотя и обладает правом на принуждение в рамках закона, установленного государством, то есть политической властью.

Государственное и муниципальное управление имеет свои пределы. Они связаны с двумя концепциями: гражданского общества и естественных прав

человека. Считается, что государство и муниципальные органы не должны вме- шиваться в сферу гражданского общества и регулировать отношения в этой сфере. Правда, по вопросу, что такое гражданское общество, единого мнения не существует. Иногда к этой сфере относят не только систему общественных объединений, личную свободу человека, духовную жизнь, но и производствен- ные отношения.

Конечно, на самом деле государственная власть вмешивается во все сто- роны жизни, устанавливая обязательную идеологию, или регулируя даже ин- тимные стороны человеческих отношений. Последнее имеет место не только в мусульманском мире. Как известно, причиной импичмента президенту США Б. Клинтону в 1999 г. стали как раз попытки критической оценки обществом интимной стороны его деятельности, связанной с сексуальными похождениями. Тем не менее, как было сказано, государственное и муниципальное управление не должно затрагивать естественные права человека. Под ними по- нимаются личные права, принадлежащие человеку от рождения: право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность и др. Естественные права счита- ются неотчуждаемыми, но в действительности даже сама жизнь может быть

«отчуждена» по приговору суда (смертная казнь существует во многих странах, в том числе и в США).

Поэтому указанные пределы государственного и муниципального регу- лирования, касающиеся сферы гражданского общества и естественных прав че- ловека, весьма условны и связаны они с конкретно-историческими, экономическими, социальными и др. особенностями. Важно, чтобы при выборе модели управления эти особенности тщательно изучались и находились в осно- ве модернизационных преобразований, следуя скорее принципам градуализма, нежели радикализма с его «шоковыми» формами, как правило, негативно вос- принимаемыми экономикой.

2.    Различные способы и средства применения публичной власти для управления поведением людей в определённых целях представляют собой науку управления. В этой науке сформулированы принципиальные положения о демократическом и авторитарном управлении, о функциях и методах управ- ления, о соотношении убеждения и принуждения в управлении, об аппарате управления и др.

В государственном и муниципальном управлении различают админи- стрирование и менеджмент. Административное управление связано с приня- тием решения, исходя из собственных (субъективных) взглядов, где слабо учитываются обратные связи и отдалённые последствия. Оно имеет широкую сферу применения и позволяет в пределах закона принимать любые решения по

управлению, направленные на достижение цели. Это так называемое дискрецион- ное управление, которое основано на предоставлении особых полномочий долж- ностному лицу, дающих ему право действовать по собственному усмотрению.

Административно-государственное управление – это осуществление госу- дарственной политики через систему административных учреждений, при кото- ром ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование – это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики.

В свою очередь, употребляя понятие «менеджмент» мы следуем давно установившейся традиции в мировой литературе по управлению, дающей ему очень широкую трактовку.

В фундаментальном Оксфордском словаре английского языка менеджмент определяется как способ и манера обращения с людьми; власть и искусство управления; особого рода умение и административные навыки; орган управле- ния, административная единица [http://www.agan.ru/rek/index.php?disId].

В других словарях иностранных слов менеджмент переводится на рус- ский язык как совокупность принципов, методов, средств и форм управления производством с целью повышения его эффективности и прибыльности. Поня- тие «менеджмент» рассматривается также, как умение добиваться поставлен- ных целей, используя труд, интеллект, мотивы поведения других людей.

В западной политологии оба эти понятия обозначаются одним термином public administration. В узком смысле слова public administration означает про- фессиональную деятельность государственных чиновников. На русский язык это можно перевести как государственное администрирование. Американская энциклопедия определяет государственное администрирование как все виды деятельности, направленные на осуществление решений правительства.

В широком смысле слова public administration это не только профессиональ- ная деятельности чиновников, но и вся система административных институтов с достаточно строгой иерархией власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. В русском языке этому понятию соответствует административно-государственное управление.

Во всех перечисленных выше определениях речь идёт об объективной ха- рактеристике административно-государственного управления и государствен- ного администрирования. Действительно, административная власть имеет объективную природу: администрация прежде всего подчинена закону и подот- чётна представительным органам. Издаваемые администрацией акты управле- ния развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке существующие законы.

В свою очередь менеджмент имеет более узкую сферу применения и иной характер. Это действия руководителя либо внутри определённого коллектива, ли- бо вовне этого коллектива, осуществляемые от его имени и в его интересах. Ме- неджмент может осуществляться как внутри чисто административного органа (например, в подразделениях МВД), так и внутри коллективов, которые не связа- ны с административной деятельностью (например, в акционерных обществах).

Приёмы менеджмента используются в разных сферах управленческой дея- тельности: для руководства предприятием, учреждением, общественным объеди- нением и т. д. Менеджмент в государственном и муниципальном управлении имеет, как было указано, особенность, вытекающую из того факта, что здесь ме- неджер обладает полномочиями, производными от публичной власти.

Практическое задание: Тесты и ситуации

1.    Государственное регулирование:

а) порождено исключительно интересами бюрократического аппарата управления;

б) служит экономическим установкам крупного капитала;

в) определено запросами оборонно-промышленного комплекса;

г) предназначено для усиления развивающегося строя, приспособления к меняющейся обстановке с помощью выявления и решения тех вопросов, с ко- торыми не справляется рынок;

д) всё перечисленное.

2.    Необходимость государственного и муниципального управления:

а) в желании воздействовать на социальные и экономические процессы; б) в стремлении организовать рабочие места для менеджеров;

в) в низкой эффективности прежней социальной родоплеменной орга- низации;

г) в наличии социальной асимметрии общества и преодолении связанных с нею конфликтов.

3.    Государственное регулирование решает следующие вопросы: а) стремление на рынке труда как можно к большей занятости;

б) формирование условий для более высоких темпов экономического роста; в) выявление курса акций ОАО «Сбербанк»;

г) всё перечисленное.

4.    По Ж.-Б. Сэю формируют стоимость товара: а) земля;

б) капитал;

что:

в) труд;

г) всё приведённое.

5.     Власть муниципального образования не является государственной потому, 

а) муниципальные образования являются периферийными субъектами;

б) муниципальное самоуправление в иерархии управления находится на