«Задачи по международному праву»

Нормы, регулирующие отношения по использованию природных ресурсов составляют значительную часть российского законодательства. Термин “природоресурсное законодательство” в отечественной юридической науке является общепризнанным. Однако вопрос о существовании соответствующей отрасли права остается дискуссионным. Рассматривая природоресурсное право России как самостоятельную отрасль российского права, необходимо выяснить ее соотношение со смежными отраслями, такими, например, как экологическое, земельное, гражданское.

Разграничение природоресурсного и экологического права представляет известные сложности. Этим, отчасти, обусловлена точка зрения о том, что природоресурсное право включается в экологическое право, понимаемое в широком смысле. В узком смысле экологическое право рассматривается как система правовых норм и правоотношений, регулирующих отношения по охране окружающей среды, в широком – еще и отношения по использованию и охране природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности человека и других объектов[1]. В соответствии с рассмотренным подходом в экологическое право должны входить, в качестве самостоятельных структурных образований, горное, лесное, воздушное и др. отрасли права. Нельзя не видеть, что определяемый таким образом предмет экологического права внутренне противоречив, поскольку вместе объединяются разнородные группы общественных отношений. Необходимость и обоснованность включения одной самостоятельной отрасли права в другую отрасль при сохранении особенностей предмета и метода правового регулирования обеих отраслей объяснить затруднительно. М. М. Бринчук, например, полагает, что “при характеристике экологического права как комплексной отрасли (суперотрасли) важно иметь ввиду наличие в его системе сформировавшихся и признанных отраслей права – земельного, горного, водного, лесного, фаунистического и воздухоохранительного”[2].

Связи общества и природы, при реализации которых человек оказывает влияние на окружающую среду, многогранны. Среди них можно выделить две группы отношений: 1) по воздействию на природные ресурсы с целью их извлечения из природной среды для последующего потребления, и 2) связанные с иным воздействием человека на природу (загрязнение окружающей среды отходами промышленности, транспорта, сельского хозяйства, и т.п.). Последние, действительно, являются предметом экологического права. В отличие от них отношения по безопасному и рациональному использованию природных ресурсов составляют предмет иной отрасли - природоресурсного права. А. К. Голиченков справедливо указывает на опасность расширительного толкования экологического права, при котором в него включались бы и отношения, возникающие в процессе материального производства и, в частности, отношения, связанные с извлечением и переработкой природных ресурсов[3].

Ряд норм природоресурсного права возлагает на ресурсопользователей обязанности по рациональному и безопасному использованию природного ресурса (ст.ст. 28, 33 Лесного Кодекса РФ, ст.ст. 12, 20 Закона РФ “О недрах”, ст.ст. 49, 60 Водного Кодекса РФ и др.). Общественные отношения, по поводу использования природных ресурсов, даже если они обусловлены требованиями рационального и безопасного ресурсопользования, не должны составлять предмет экологического права. Напротив, отношения по охране природных объектов и ресурсов, не связанные с их изъятием из окружающей среды, не могут входить в предмет природоресурсного права.

Соотношение природоресурсного и земельного права во многом определяется неразрывной связью поверхностного слоя земли с другими природными ресурсами. Легальное определение земли в Российском праве отсутствует. Это может служить основанием для утверждения о том, что природоресурсное право сводится к земельному, поскольку разведка, оценка и добыча природных ресурсов зачастую связаны с использованием земельных участков. Извлечение ряда природных ресурсов требует проведения вскрышных работ, нарушения целостности почвенного слоя. Поэтому если под землей понимать плодородный почвенный слой, к чему склоняется отечественная юридическая наука, то придется признать, что взаимное субсидиарное применение норм земельного, природоресурсного, экологического права в равной мере необходимо как для защиты плодородного слоя почвы, так и для обеспечения рационального и безопасного использования недр, находящихся под ним.

Отнесение земли к природным ресурсам в ряде случаев приводит к недостаточно обоснованному выводу о том, что институты природоресурсного права (горное, водное, лесное право) присоединяются к земельному праву, образуя земельное право в широком смысле[4]. Вместе с тем, земельные, с одной стороны, и иные природоресурсные отношения, с другой стороны, имеют принципиальные отличия. Земельное право призвано регулировать отношения, связанные с распределением, использованием и охраной земель. Причем под использованием понимается обратимое использование земель, т.е. не приводящее к их безвозвратному изъятию, нарушению целевого назначения почвенного слоя. Именно здесь проходит водораздел между отношениями, составляющими предмет правового регулирования земельного и природоресурсного права.

При пользовании лесами, недрами, объектами животного мира применение норм земельного права обусловлено, как правило, связью перечисленных ресурсов с почвенным слоем. В отличие от этого использование, например, ресурсов континентального шельфа, исключительной экономической зоны РФ, морских и подземных вод связано с почвой опосредованно. При поиске, оценке, разведке и добыче таких ресурсов нет необходимости в применении норм земельного права, что подчеркивает специфику отношений ресурсопользования как предмета самостоятельной отрасли права.

В последние годы в российской юридической науке появился термин “право окружающей среды”. Под ним обычно понимается экологическое право в широком смысле. Использование термина “отрасль права в широком (узком) смысле” само по себе свидетельствует о наличии определенных изъянов в конструкции отрасли, стремлении ученых - отраслевиков насильственно “втиснуть” определенные общественные отношения в рамки отрасли права, даже если они не охватываются особым предметом и методом правового регулирования, присущими данной отрасли. Едва ли можно сколько-нибудь серьезно доказывать однородность отношений, например, по охране окружающей среды, ядерной (радиационной) безопасности, использованию природных ресурсов и ряда других, включаемых в предмет права окружающей среды. Таким образом, предмет правового регулирования размывается и, следовательно, сама отрасль теряет внутреннее единство, системность, без которых существование самостоятельной, обособленной от других отрасли права крайне проблематично. Это осознается и самими исследователями проблемы. Так, например, М. И. Васильева полагает, что право окружающей среды, включая в себя как основные, так и комплексные отрасли, само тяготеет к комплексным отраслям[5]. Между тем, не определив сущности правового образования в системе права, сложно категорически настаивать на придании ему статуса отрасли права. Объект правового регулирования, в данном случае – природные объекты и природные ресурсы, с трудом можно признать системообразующим признаком самостоятельности отрасли права. Вероятно, на данном этапе развития юридической науки правильнее говорить о законодательстве окружающей среды, включающем в себя экологическое, природоресурсное, земельное законодательство, каждому из которых соответствует своя отрасль права.

Большинство природных ресурсов находятся в государственной собственности, хотя законом допускаются муниципальная, частная формы собственности на них. Различная степень важности тех или иных природных ресурсов для государства определяет степень их оборотоспособности. В соответствии с действующим законодательством недра, водные объекты, лесной фонд находятся только в государственной собственности и передаются ресурсопользователям на правах владения и пользования в соответствии с условиями полученной лицензии. Отчуждение участков недр, лесов не допускается. В частной собственности могут находиться лишь отдельные природные объекты. Такие, например, как древесно-кустарниковая растительность, обособленные водные объекты. Их оборот, а также аренда, концессия участков леса, пользование водными объектами регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой это не противоречит природоресурсному законодательству. Если недра, лесной фонд и леса, находящиеся на землях обороны, водные объекты, за исключением обособленных, находятся в государственной собственности, то природные ресурсы, извлеченные из окружающей среды, могут находиться в государственной, муниципальной, частной, иных формах собственности. Их оборот в этом случае регулируется нормами гражданского законодательства (ст.1-2 Закона РФ “О недрах”, ст.5 Водного Кодекса РФ и др.).

Анализ законотворческой деятельности российского государства за последние несколько лет показывает, что законодатель учитывает процессы интеграции и дифференциации, происходящие в развитии природоресурсного права. Усложнение общественных отношений в сфере ресурсопользования, обусловленное социально-экономическими изменениями в российском обществе, приводит к принятию в этой области как кодифицированных нормативно-правовых актов, так и отдельных законов. Наличие в системе природоресурсного законодательства кодексов[6] и других законов, регулирующих использование природных ресурсов, не свидетельствует об обособлении горного, водного, лесного права, а отражает специфику подлежащих правовому регулированию отношений. Интеграция природоресурсных отраслей в самостоятельную отрасль природоресурсного права объективно обусловлена целостностью природы, включенных в нее ресурсов, как единого комплекса. Это предопределяет системный характер правового регулирования отношений по использованию природных ресурсов и выражается в неразрывной связи, взаимопроникновении нормативных актов в сфере ресурсопользования. Отношения по разработке месторождений полезных ископаемых могут регулироваться одновременно нормами горного, земельного, водного, лесного права, что свидетельствует о возможности и неизбежности самого широкого субсидиарного применения норм права. Для природоресурсного права субсидиарное применение норм является едва ли не единственно приемлемым способом построения системы отрасли. В большинстве случаев законодатель прямо указывает на необходимость субсидиарного использования норм соответствующих институтов природоресурсного законодательства и смежных отраслей права. Так, ст.25-1 Закона РФ “О недрах” предусматривает, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством. Необходимость субсидиарного применения законодательства о растительном мире, гражданского, земельного, водного законодательства при осуществлении лесопользования предусмотрена ст.4 Лесного Кодекса РФ. Статья 5 Водного Кодекса РФ устанавливает, что отношения, возникающие в области изучения, разведки подземных вод регулируются законодательством РФ о недрах и водным законодательством РФ.

Использование норм земельного, экологического, гражданского, трудового и других отраслей права для регулирования отношений по поиску, оценке, разведке и добыче природных ресурсов, не доказывает несамостоятельности природоресурсного права. Природоресурсное право, имея свой предмет, специфичный метод и механизм правового регулирования, в настоящее время формируется как самостоятельная отрасль права. В основе этого лежит необходимость правового регулирования отношений по рациональному и безопасному ресурсопользованию, возникающих в ходе поиска, оценки, разведкой и добычи природных ресурсов. Субсидиарное заимствование природоресурсным правом норм смежных отраслей права лишь подтверждает единство и системность не только норм, но и отраслей и подотраслей Российского права.

_________________________

1. Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях (обзор выступлений участников научно-практической конференции “Софрино-4”) // Государство и право, 1999, № 2, с.39.

2. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). – М.: Изд-во “Юристъ”, 1999, с.87.

3. Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях (обзор выступлений участников научно-практической конференции “Софрино-4”), с.40.

4. Васильева М.И. Предмет и система экологического права // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11, Право, 1996, №1, с.16.

5. Там же, с.16.

6. ним следует отнести, прежде всего, Водный, Лесной кодексы. Воздушный Кодекс РФ регулирует, в основном, отношения по использованию воздушного пространства в целях воздухоплавания и, к сожалению, оставляет без должного внимания иные способы использования воздуха как природного ресурса.

Источник: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1140604