Оптимизация взаимодействия законодателей при реализации законодательной инициативы парламентом субъекта РФ

Безруков А.В.
Электронный ресурс, 2010.

В статье рассмотрены основные направления взаимодействия федерального и региональных законодателей, проведен анализ типичных недостатков при реализации законодательной инициативы парламентом субъекта РФ. Выявлены причины низкой результативности таких инициатив и предложены пути совершенствования их эффективной реализации.

Ключевые слова: законодательный процесс, законодательная инициатива, взаимодействие, парламент субъекта РФ.

In this article are explored the main directions of interaction of federal and regional legislators. The typical faults, which take place while legislative initiative is realized, are analyzed in all details. The reasons of such low results of legislative initiative are discovered and the ways of their improvement are displayed.

Key words: legal proceeding, legislative initiative, coordination, parliament of the subject of the Russian Federation.

Процесс взаимодействия федерального и региональных законодателей протекает по разным направлениям, и при этом важно обеспечить конструктивное участие субъектов РФ в решении как общегосударственных задач, так и посредством рассмотрения и учета региональных инициатив федеральным парламентом создать условия для реализации региональных интересов при принятии соответствующих федеральных законов. Причем федеральный законодатель должен иметь профессиональный интерес к учету и защите региональных интересов, хотя практика знает абсолютно противоположную тенденцию.

Среди форм взаимодействия федерального и региональных законодателей выделяют такие, как законодательная инициатива, участие субъектов РФ в принятии законов по предметам совместного ведения, рассмотрение и одобрение законов о поправках к Конституции РФ в субъектах РФ, направление в региональные парламенты информации о планах законопроектных работ федерального парламента, методическая и экспертно-консультационная помощь региональным законодателям, юридическая экспертиза законопроектов и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Бошно С.В. Формы участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе; Никитенко О.А. Парламентские процедуры как средство разграничения полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2003. С. 260 - 280.

Однако результативность законотворческой деятельности во многом обусловлена возможностью эффективной реализации важнейшей и стартовой стадии федерального законодательного процесса - законодательной инициативы, которую зачастую реализуют представительные органы субъектов РФ, но далеко не всегда результативно. Обозначенное влечет необходимость выявления причин низкой эффективности сотрудничества федерального и региональных законодателей в данном направлении и разработки предложений, направленных на обеспечение согласованной и консолидированной работы федерального и региональных законодателей.

Законодательная инициатива - это конституционное правомочие уполномоченных субъектов по внесению законопроектов в парламент. В федеральном законодательном процессе, по сути, она сведена к внесению на рассмотрение Государственной Думы законопроекта уполномоченными субъектами, среди которых согласно ст. 104 федеральной Конституции определены законодательные (представительные) органы субъектов России.

Однако в литературе предлагается в качестве начальной стадии законодательной процедуры включение в законотворческий процесс идеи законопроекта, представляющей собой систему научных или вненаучных суждений о необходимости принятия новых или изменения действующих правовых норм. Такой подход позволит повысить качество вносимых законодательных инициатив, рассмотрение которых занимает весьма много времени парламентариев, тем самым оптимизирует и упорядочит законодательный процесс <2>. Актуальны предложения ученых о праве народной правотворческой инициативы, которая действует на местном уровне и внедрена в ряде субъектов РФ <3>.

--------------------------------

<2> См.: Баранов В.М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 10 - 13.

<3> См., например: Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 3. С. 9 - 10. Подробнее см.: Безруков А.В. Законодательная инициатива: проблемы реализации и взаимодействия законодателей // Конституционное и муниципальное. 2008. N 10.

Если говорить о региональной законодательной инициативе в федеральный парламент, то здесь возникает проблема не только активности инициирования, но и качества представляемых законопроектов. Субъекты Российской Федерации, безусловно, нуждаются в правовой и организационной помощи федерального парламента в этом направлении. В сложившейся ситуации регионы, как правило, не выходят на общефедеральный масштаб, имея локальный предмет регулирования, отсутствует целостный характер законопроектов, в основном инициируются поправки в законы, изредка предлагаются цельные законопроекты <4>.

--------------------------------

<4> Активно проявляют себя такие регионы, как Красноярский и Краснодарский края, Республика Адыгея, Астраханская и Свердловская области и др. См.: Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2003. С. 261 - 262.

Законодательные органы власти субъектов Федерации вносят в Государственную Думу множество инициатив, подчеркнул Президент РФ Д.А. Медведев, но законами из этих инициатив становятся лишь единицы. Это объясняется их недостаточной проработкой и большим количеством альтернативных законопроектов в Госдуме. А в целом - плохой информированностью регионов о законодательном процессе на федеральном уровне. Президент РФ предложил активизироваться в этом направлении Совету Федерации - как координатору законодательной деятельности представительных органов территорий <5>.

--------------------------------

<5> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 ноября. С. 3 - 4.

Действительно, доля принятых Государственной Думой законов из числа инициированных парламентами субъектов РФ остается крайне низкой. За период работы Государственной Думы пятого созыва по состоянию на январь 2010 г. Президент РФ подписал 83 закона из почти тысячи региональных законодательных инициатив <6>.

--------------------------------

<6> Лебедев В.А., Ройзман Н.В. Законодательная инициатива - стадия законодательного процесса в Российской Федерации: Монография. Челябинск, 2010. С. 122 - 123.

Средняя продолжительность прохождения законопроектов, внесенных парламентами субъектов РФ, с момента регистрации в Государственной Думе до их рассмотрения в 1-м чтении - 10 месяцев, до подписания Президентом РФ - 17 месяцев. При этом процент отклоненных проектов ФЗ, внесенных такими инициаторами, не уменьшился по сравнению с прошлым годом. Законодательные органы субъектов РФ занимают второе место после депутатов ГД по числу внесенных законопроектов <7>.

--------------------------------

<7> Информация о законопроектах и законах по субъектам права законодательной инициативы // URL: www.asozd.duma.gov.ru. См. также: Лебедев В.А., Ройзман Н.В. Указ. соч. С. 92 - 95.

Анализ регламентов законодательных органов власти субъектов РФ показал, что во многих из них порядок подготовки законодательных инициатив в федеральный парламент не урегулирован или дается в весьма сжатой форме. Так, в Регламенте Московской областной Думы о праве законодательной инициативы в федеральном парламенте упоминается в ст. 3: "Законодательная деятельность Думы состоит в реализации права законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации, а также в принятии областных правовых актов по всем вопросам, не входящим в ведение Российской Федерации. Правовые акты Думы по вопросам совместного ведения с Российской Федерацией действуют до принятия соответствующих федеральных законов. После принятия федеральных законов правовые акты Думы в месячный срок приводятся в соответствие с ними. Дума имеет право вносить на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации проекты актов, принятие которых находится в компетенции Президента и Правительства Российской Федерации".

Вместе с тем ряд субъектов РФ наиболее обстоятельно регулируют порядок подготовки законодательной инициативы. Например, в Регламенте Законодательного Собрания Красноярского края в ст. 27 указано, что право законодательной инициативы осуществляется Законодательным Собранием в форме внесения в Государственную Думу проекта федерального закона или поправок к проекту федерального закона по вопросам, относящимся как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы. Предложение об обращении с законодательной инициативой в Государственную Думу может быть внесено в Законодательное Собрание субъектами, наделенными в соответствии с Уставом края правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании. Затем дается перечень документов, необходимых для внесения законодательной инициативы.

Помимо недостаточного правового регулирования этого процесса в региональных нормативных правовых актах, зачастую в литературе встречается мнение о недостаточной подготовленности депутатов к правотворческой работе и субъективном факторе, что также затрудняет реализацию законодательной инициативы региональных парламентов в Государственную Думу.

Среди причин низкой результативности законодательных инициатив субъектов РФ в литературе выделяют следующие:

1. Недостаток профессионализма при составлении законопроектов федерального уровня, что зачастую связано с ошибками формального характера (предлагают изменения одного федерального закона, в то время как полнота правового регулирования требует изменения целой группы федеральных законов, или предлагают поправки в федеральный закон, однако не учитывают, что для их принятия следует изменить федеральный конституционный закон).

2. Сложность процедуры внесения законодательных инициатив и отсутствие полноты гарантий их надлежащего рассмотрения. Для субъектов технически сложно получить заключение Правительства РФ на предлагаемый законопроект. Процедура рассмотрения законопроектов получила бы дополнительный импульс, если бы эти функции взяли на себя соответствующие комитеты и комиссии Государственной Думы.

3. Формальное отношение Государственной Думы к процедуре учета законодательных инициатив субъектов РФ. Иногда в предлагаемых законопроектах упускаются из виду определенные аспекты взаимоотношений, хотя федеральный законодатель мог бы восполнить такие пробелы самостоятельно или с привлечением региональных инициаторов <8>.

--------------------------------

<8> См.: Некоторые аспекты теории и практики института законодательной инициативы субъектов РФ. Издание Государственной Думы. М., 2009; URL: www.council.gov.ru.

Для совершенствования координации и взаимодействия федеральных и региональных законодателей 21 мая 2002 г. по инициативе парламентов регионов и при поддержке Президента РФ создан Совет по взаимодействию Совета Федерации с законодательными органами субъектов РФ (Совет законодателей). Важнейшим направлением его деятельности явилось осуществление координационного планирования законотворческой деятельности законодательных органов власти всех уровней, а также придание системного характера законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях.

Совет законодателей сконцентрировал свою деятельность на законодательном обеспечении реализации в регионах положений посланий Президента РФ федеральному парламенту, а также мониторинге правоприменительной практики в субъектах РФ. Однако ему не удалось обеспечить системный характер законодательного процесса, как на федеральном, так и на региональном уровнях выступить аккумулятором законодательных инициатив регионов с их последующей консолидацией в виде конкретных законодательных инициатив, исходящих от Совета Федерации <9>. В этой связи высказывается идея т.н. консолидированной законодательной инициативы группой субъектов, что как повысит авторитет самой инициативы, интегрирующей усилия и интересы регионов по вносимому вопросу, так и исключит возможные дублирования предложений от регионов <10>. И представляется, что мониторинг ситуации и консолидацию усилий региональных законодателей должен осуществлять Совет законодателей или его органы.

--------------------------------

<9> Лебедев В.А., Ройзман Н.В. Указ. соч. С. 65 - 66.

<10> Там же. С. 148 - 149.

Анализ региональных законодательных инициатив в Государственную Думу показывает, что значительное число таких законопроектов имеют типичные юридические недостатки: отсутствие в законопроектах предмета законодательного регулирования, нормативного содержания; отсутствие финансово-экономического обоснования и заключения Правительства, когда оно необходимо; несоответствие законопроекта Конституции РФ и федеральному законодательству; неполный пакет документов, необходимых при внесении законодательной инициативы; неправильно определен предмет правового регулирования, вопрос относится к компетенции региональных или местных органов; наличие в законопроектах дублирующих положений действующего законодательства; отсутствие прогноза и оценки юридических, социально-экономических и политических последствий реализации предлагаемого законопроекта; несоблюдение формы внесения законодательной инициативы (например, внесение законодательного предложения, что недопустимо).

Следовательно, основными причинами неэффективности реализации региональных законодательных инициатив в Государственной Думе являются отсутствие консолидированной системы взаимодействия федеральных и региональных законодателей, низкое качество вносимых законопроектов и неподготовленность региональных депутатов к разработке проектов ФЗ в федеральном масштабе.

Для эффективной реализации законодательных инициатив парламентов субъектов РФ и совершенствования системы взаимодействия федеральных и региональных законодателей следует провести комплекс мероприятий.

Во-первых, выстроить системную работу федеральных и региональных законодателей, с одной стороны, обеспечив подготовленность региональных депутатов к реализации законодательных инициатив в федеральном парламенте, учитывая при этом как состояние действующего федерального законодательства, так и практику его реализации. С другой стороны, следует наделить федеральный парламент функциями консолидации, координации и методического обеспечения для всех представительных органов государства.

Во-вторых, активизировать и повысить правовую подготовку депутатского корпуса и аппаратов представительных органов путем проведения семинаров, конференций, иных форумов.

В-третьих, повысить роль Совета Федерации в данном направлении путем поддержки и консолидации таких инициатив в Государственной Думе, проведения парламентских слушаний по законодательным инициативам субъектов РФ.

В-четвертых, совершенствовать правовое регулирование осуществления законодательной инициативы, законодательно закрепив сроки, порядок и гарантии рассмотрения внесенных законопроектов.

По данному вопросу в литературе предлагается принятие таких Федеральных законов: "О Федеральном Собрании", "О нормативно-правовых актах", "О законотворческом процессе". На самом деле очевидна потребность в принятии комплексного правового акта в форме федерального закона, устанавливающего единые требования к законопроектам, критерии их качества, процедуры обсуждения и принятия. Поэтому следует разделить опасения ученых относительно возможности излишнего усмотрения и регламентации таких вопросов в Регламенте Государственной Думы <11>.

--------------------------------

<11> См.: Законопроект - закон: путь и далек, и долог // Стенограмма Круглого стола. М., 2005; Лебедев В.А., Ройзман Н.В. Указ. соч. С. 136 - 137.

Целесообразным представляется планирование законопроектной деятельности региональным парламентом не только в отношении проектов региональных законов, но и в отношении числа проектов федеральных законов, подлежащих внесению в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. Поэтому правильной следует считать практику тех субъектов РФ, которые планируют подобные законодательные инициативы, своевременно приступают к работе над ними, что, несомненно, повысит качество законопроектов и позволит упорядочить законодательную процедуру. Так, в соответствии с Постановлением Законодательного Собрания Красноярского края от 24 марта 2005 г. о плане подготовки проектов законов края и иных нормативных актов Законодательного Собрания на 2005 г. были запланированы законодательные инициативы краевого парламента по Федеральным конституционным законам о Государственном флаге, о Государственном гербе, Федеральным законам о СМИ и рекламе. Хотя в последние годы такая практика стала менее заметной.

Что касается инициирования поправок в Конституцию РФ и их одобрения субъектами РФ, то говорить об эффективности такой формы пока преждевременно. Однако можно судить о возможности консолидированной организованной работы региональных законодателей, которые проявили себя в этом при одобрении поправок к Конституции РФ в 2008 г. Все 83 законодателя субъектов РФ одобрили внесенные Президентом РФ поправки практически в течение одного месяца, что позволило внести поправки в Конституцию РФ в весьма сжатые сроки.

Вместе с тем некоторые субъекты РФ по своей инициативе уже предпринимали попытки инициативы изменения Конституции РФ. Например, в 2001 г. Областная дума Сахалинской области направила законопроект о внесении изменений в ст. 67 федеральной Конституции РФ, ошибочно полагая, что территориальные изменения границ субъекта, частью которых является Государственная граница, требуют согласия субъекта РФ. Однако в силу ч. 3 ст. 67 Конституции РФ такое согласие требуется только при внутренних территориальных преобразованиях, а предлагаемый вопрос - изменения Государственной границы - согласно ст. 71 федеральной Конституции находится в федеральном ведении.

Таким образом, в настоящее время не сложилась четкая система координации взаимодействия федеральных и региональных законодателей при реализации парламентами субъектов РФ законодательной инициативы. Необходим не просто учет мнений региональных парламентариев, но и самое пристальное внимание и поддержка их со стороны Федерации путем оказания правовой и методической помощи, проведения совместных совещаний, семинаров, консолидации усилий региональных инициатив Советом законодателей, взаимного информирования региональных и федеральных парламентов о законопроектных планах работы и т.д. Поэтому требуется совершенствование организации взаимодействия федерального и региональных законодателей по предложенным направлениям, что поспособствует как эффективной реализации региональных законодательных инициатив в федеральном парламенте, так оптимизации федерального законотворческого процесса в целом.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_8703.html