«Понятие и порядок образования приемной семьи»

Конституционно-правовой статус территориальных коллективов во Франции

Егорова М.В.
Электронный ресурс, 2010.
Данная статья посвящена правовому статусу территориальных коллективов Франции, включая конституционное определение территориальных коллективов в историческом разрезе.
Ключевые слова: конституционно-правовой статус, территориальные коллективы, Франция, государственное строительство.
The present article deals with the legal status of territorial groups in France including constitutional definition of territorial groups in historical aspect.
Key words: constitutional-law status, territorial groups, France, state construction.
Франция является страной с большим опытом конституционного строительства. Французская система организации местной власти относится к европейской континентальной модели. Характерной особенностью этой системы является наличие двух принципов, положенных в ее основу. С одной стороны, признание определенной территории с целью самостоятельного решения общих проблем естественного и правомерного существования объединений жителей и, с другой стороны, централизация государственного управления, которая явно доминирует над самоуправлением. Французская система нашла широкое распространение. Она легла в основу систем управления бывших французских колоний, прямолинейная эффективность и логическая стройность французской системы способствовали ее распространению в ряде унитарных государств, выбравших централизованные методы регулирования. Наконец, французская система представляется очень удобной для стран с недавним авторитарным прошлым, поскольку сочетает в себе классическую западную демократию с доминированием центральной администрации <1>. В настоящей статье предполагается рассмотреть вопросы правового статуса территориального коллектива Франции, включая конституционное определение территориального коллектива в историческом разрезе.
--------------------------------
<1> См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. Правовые аспекты. М.: СПАРК, 2001. С. 120.
Появление во Франции первых территориальных коллективов было связано с Великой французской революцией XVIII в. Революция 1789 - 1794 гг. сыграла особую роль в процессе утверждения конституционного порядка и новых демократических принципов организации государственной власти, так как абсолютная монархия не могла предотвратить нараставший экономический, социальный и политический кризис и стала помехой на пути развития Франции. Она давно уже перестала выражать общенациональные интересы и все более откровенно защищала средневековые сословно-правовые привилегии и зависимости. Во время революции была проведена первая кардинальная реформа территориального устройства страны: вместо исторических провинций в 1789 - 1790 гг. было создано 83 департамента, каждый из которых состоял из городских и сельских коммун. Одновременно были учреждены местные органы самоуправления. Конец XVIII в. был золотым веком французского местного самоуправления, когда каждый департамент, каждая коммуна пользовались широким самоуправлением.
Бонапартизм ликвидировал завоеванные местными коллективами муниципальные свободы. В 1800 г. первый консул Наполеон Бонапарт упразднил муниципальные и генеральные (департаментские) советы и поставил во главе каждого департамента государственного чиновника - подчиненного правительству префекта, а в каждом департаменте во главе объединенных в округа нескольких коммун - подчиненного ему супрефекта. Выборность мэров в коммунах была отменена, отныне они назначались либо самим Наполеоном, либо по его поручению префектом. Появление префекта - этого ключевого института в административном механизме местного управления было в какой-то мере обусловлено установлением после революции 1789 г. принципа единой и неделимой нации.
Конституция 1946 г. отводила территориальным коллективам пять статей и обещала органическими законами расширить их права (глава X). В этой Конституции был заложен принцип самостоятельности местного управления. Самостоятельность выражалась в избрании советов, которые были наделены реальными полномочиями. Однако не было предусмотрено выборности исполнительного органа. Конституция 1946 г. содержала нормы, согласно которым границы, размеры, возможная перегруппировка и организация коммун и департаментов должны были устанавливаться законом.
Статья 72 Конституции Франции 1958 г. недвусмысленно предусмотрела возможность создания новых территориальных коллективов, притом только законом, хотя в ст. 34 Конституции в перечне вопросов, по которым Парламент может принимать законы, не была указана возможность создания новых территориальных коллективов. Правда, президент Ш. де Голль, выполняя требования ст. 92 Конституции, издал с октября 1958 по январь 1959 г. серию ордонансов, в частности о так называемых городских дистриктах, секторах коммун, синдикатах коммун. Эти ордонансы имели силу закона (ст. 92). Позднее вопреки ст. 72 Конституции французское Правительство в марте 1964 г. рядом декретов учредило регионы, создав новый вид территориальных коллективов незаконодательным, более того - неконституционным, путем. Конституционный совет своим решением признал указанные акты исполнительной власти конституционными. Конституционный статус регион получил лишь в 1982 г.
По сути, реформа 1958 - 1964 гг. носила двойственный характер: с одной стороны, она предусматривала либеральные меры децентрализации в отношении департаментов и коммун, а с другой - широкие централистские меры в области их территориальной структуры. В отношении департаментов децентрализация выразилась в сокращении числа решений генеральных советов, подлежащих обязательному предварительному, перед их исполнением, одобрению. Однако реформа в решающих случаях сохранила институт опеки: над бюджетом департамента, над займами, над решениями, касающимися содержания департаментских служащих, а также создания публичных служб и участия в так называемых обществах смешанного типа <2>. Ряд решений генеральных советов, ранее одобрявшийся Декретом в Государственном совете, теперь мог быть утвержден распоряжением министра. Следовательно, здесь имеет место не децентрализация, а деконцентрация, т.е. передача нижестоящим правительственным агентам полномочий, ранее принадлежавших вышестоящим органам.
--------------------------------
<2> См.: Серебренников В.П. Реформа местных представительных органов Франции // Правоведение. 1965. N 1. С. 51 - 58.
Франция, таким образом, была государством, которое характеризовалось высокой степенью централизации местного управления. Это проявлялось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест. В распоряжении опекающей центральной власти находилась широкая гамма средств с различными наименованиями (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, пересмотр, отзыв, отставка, роспуск и др.), но имевшая единственную цель - жесткое подчинение себе деятельности местных коллективов. Существовавший предварительный контроль решений местного самоуправления вел к "разоружению" коммун и департаментов, посягая на их самостоятельность. Ключевую роль в системе местного управления сохранил префект, являвшийся представителем правительственной власти и определявший все направления местной деятельности.
Подлинную демократическую реформу всей системы органов местного самоуправления в стране провели только под руководством президента Ф. Миттерана. Принятая в 1982 г. серия законов о децентрализации управления существенно меняла сложившуюся структуру и полномочия местных органов власти. Идея расширения конституционных полномочий территориальных коллективов непосредственно связана с совершенствованием системы самоуправления народа, конституционным определением ее параметров. Поэтому появление новых конституционных норм о территориальных коллективах есть последовательный и необходимый процесс, означающий углубленный подход к проблемам самоуправления. Целесообразность закрепления в конституционном законодательстве статуса территориальных общностей определяется необходимостью иметь исходную правовую базу, на основе и в рамках которой должна производиться конкретизация их правового положения. Основы современного правового регулирования статуса территориальных коллективов во Франции определены в действующих с 1982 г. и позднейших редакциях Конституции Франции в разделе XII.
Согласно ст. 72 Конституции в нынешней редакции коммуны, департаменты, регионы, коллективы с особым статусом и заморские коллективы объявляются территориальными коллективами Республики. Термин "территориальные коллективы" остается довольно неопределенным, однако можно выявить некоторые его характеристики. Территориальный коллектив - это естественно сложившееся, устойчивое и постоянное объединение жителей. Территориальный публичный коллектив создается на основе общественных интересов особого рода. Это интересы жизненного характера, связанные с повседневной жизнью людей. Коллектив в данном случае обозначает особое социально-политическое образование, включающее в себя как население, так и органы его самоуправления. Эти органы в данном случае суть часть населения, им сформированная. В этом смысле термин "коллектив" применяется и к государству в целом, характеризуя одну из его сторон. Можно говорить о территориальном коллективе как о самоуправляющемся образовании <3>. По сути, территориальные (местные) коллективы - это общее название всех политико-территориальных единиц во Франции. Стоит отметить, что до конца 60-х годов XX в. употреблялся термин "административно-территориальная единица". В данном случае акцент делался на разделении страны в целях удобства административного управления и его структурные единицы рассматривались прежде всего в качестве объектов управления. Термин же "политико-территориальная единица" делает акцент на более высокой ступени общественно-политической зрелости, более высоком уровне развития территориальных единиц, качественно более высокой степени общности интересов и форм их реализации у населения, чем та, которая существует при простом административном делении. В то же время политико-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью, речь идет о самоуправлении в рамках закона. Также территориальные коллективы являются юридическими лицами публичного права, что предполагает возможность формирования ими самостоятельного бюджета, отстаивания своих интересов в суде и т.д. <4>. Наконец, территориальность является их обязательным признаком. Однако территория департамента как местного коллектива полностью совпадает с территорией департамента как административно-территориальной единицы государственного управления, поскольку на этой территории действует агент центральной администрации - префект. Территориальные коллективы во Франции обладают лишь административной автономией. В то же время остров Корсика обладает государственной автономией. Законодательному собранию острова было предоставлено право изменять некоторые из французских законов в зависимости от местной специфики.
--------------------------------
<3> См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Указ. соч. С. 128.
<4> См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. 170.
Конституция устанавливает, что "эти коллективы свободно управляются избранными советами и на условиях, предусмотренных законом". Суть свободного управления может быть сведена к двум аспектам: наличие общей компетенции у территориального коллектива и самостоятельное принятие решений, то есть отсутствие давления и априорного контроля со стороны центра <5>. Под общей компетенцией понимается применение к местным органам самоуправления принципа негативного регулирования их деятельности: все, что не запрещено, - разрешено. В целях реализации этой правительственной политики в 1983 г. были приняты Закон о разделении компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством и Закон о разделении источников финансирования. Принцип свободного управления территориальными коллективами, как и принцип выборности местных советов, остается основой территориального устройства страны.
--------------------------------
<5> См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Указ. соч. С. 128.
Принятие законодательства о децентрализации привело к некоторым изменениям прежде всего в области контроля за деятельностью территориальных коллективов, не затронув стабильности структур и основ, а также очевидных различий в сфере компетенции. Действительно, свобода самоуправления и необходимость согласованных действий в рамках унитарного государства, но в то же время соблюдение принципа равенства граждан и защита общих интересов нации требуют контроля a posteriori за действиями территориальных коллективов. Поэтому Конституция предписывает существование в департаментах "представителя Правительства, отвечающего за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов". То есть должность префекта, как бы ни менялось ее название, обладает конституционными гарантиями. Это является одной из характерных особенностей французской системы <6>. Необходимо отметить, что в континентальной Франции префект крупнейшего департамента в регионе является одновременно префектом региона, а заморские департаменты совпадают с регионами. Новая система является, безусловно, более дорогостоящей для государственной казны, чем прежняя, и приводит к определенной распыленности целей и решений, поскольку территориальные коллективы заботятся в первую очередь о собственных интересах, а не об интересах страны в целом. Тем не менее децентрализация способствует лучшему распределению задач и повышению ответственности территориальных коллективов во всех сферах общественной жизни и, следовательно, повышает уровень демократизации управления территорией.
--------------------------------
<6> См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Указ. соч. С. 128 - 129.
Основы современного статуса территориальных коллективов во Франции регулируются, помимо Конституции, следующими законодательными актами: Законом от 2 марта 1982 г. о правах и свободах коммун, департаментов и регионов <7>, Законом от 7 января 1983 г. о распределении компетенций между государством и коммунами, департаментами и регионами <8>, Законом от 6 февраля 1992 г. о территориальном управлении Республики <9>. Все перечисленные Законы относятся к политике децентрализации, предпринятой французским Правительством в 1982 г. и продолжающейся до сих пор. Большое количество изменений, связанных с реформой, привело к необходимости новой кодификации. Законом от 21 февраля 1996 г. утвержден Кодекс о территориальных коллективах, точнее, его законодательная часть. Регламентарная часть Кодекса, состоящая из актов Правительства, утверждена Декретом от 7 апреля 2000 г. <10>. Также в 2010 г. вступили в силу изменения к Конституции, касающиеся правового статуса территориальных коллективов.
--------------------------------
<7> Journal Officiel de la Republique Francaise du 1 decembre 1982.
<8> Journal Officiel de la Republique Francaise du 9 janvier 1983.
<9> Journal Officiel de la Republique Francaise du 8 fevrier 1992.
<10> См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Указ. соч. С. 129.
Действующее конституционное регулирование статуса территориальных коллективов установлено в июле 2008 г. и вступило в силу одновременно с Лиссабонским договором 2007 г. осенью 2009 г. Так, например, согласно ст. 72-1 Конституции закон фиксирует условия, при которых избиратели каждого территориального коллектива могут, осуществляя право на петицию, требовать внесения в повестку дня собрания этого коллектива какого-либо вопроса, относящегося к его компетенции. В условиях, предусмотренных органическим законом, проекты обсуждаемого решения или акта, относящегося к компетенции территориального коллектива, могут быть по его инициативе переданы на решение избирателей этого коллектива путем референдума. Когда начинается образование территориального коллектива, наделенного особым статусом, или изменение его организации, то законом может быть решено провести консультацию с избирателями. В равной мере изменение границ территориальных коллективов может быть поводом для консультации с избирателями при условиях, предусмотренных законом. То есть роль избирателей растет, они могут непосредственно влиять на управление местными делами, что находит свое отражение в данной статье. Изменения коснулись и статуса заморских владений Франции. Так, в частности, ст. 72-4 предусматривает, что президент Республики по предложению Правительства во время парламентской сессии или по совместному предложению двух палат, опубликованному в "Journal officiel", может решить провести консультацию с избирателями заморского территориального коллектива по вопросу, относящемуся к его организации, компетенции или его законодательному статусу. Таким образом, правовое положение заморских владений Франции было более детально урегулировано.
В соответствии со ст. 72-2 Конституции территориальные коллективы пользуются ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при соблюдении закона, т.е. своими доходами территориальные коллективы самостоятельно распоряжаются для решения вопросов местного значения. Территориальные коллективы могут получать доходы от налогообложения любого характера. Закон разрешает вводить основания для налогов и их ставки. В Конституции было зафиксировано, что налоговые поступления и другие собственные доходы территориальных коллективов представляют для них основную часть их доходов. Также любая передача компетенции от государства территориальному коллективу должна сопровождаться предоставлением соответствующих средств. Закон устанавливает порядок пропорционального распределения средств с тем, чтобы способствовать равенству между территориальными коллективами. То есть и при распределении средств всячески подчеркивается равенство территориальных коллективов. Поправки к Конституции 2008 г. определили юридическое равенство территориальных коллективов, порядок и условия распределения денежных средств и компетенций, процедуру образования новых территориальных коллективов, зафиксировали право населения непосредственно принимать участие в вопросах местного значения, в том числе высказываться по вопросам образования новых территориальных коллективов. Также изменения коснулись положения заморских коллективов.
В соответствии с Конституцией заморские владения Франции представлены заморскими департаментами, заморскими территориями и территориальными коллективами, имеющими особый статус. Заморские департаменты имеют те же самые права, что и регионы и департаменты метрополии, права же заморских территорий и территориальных коллективов с особым статусом несколько отличаются, однако все заморские владения имеют в обеих палатах парламента Франции своих представителей, число которых варьируется в зависимости от численности населения. Только антарктические территории, практически не имеющие постоянного населения, в парламенте Франции не представлены. По своему политическому устройству заморские департаменты аналогичны департаментам метрополии Франции, заморские территории и особые территориальные коллективы управляются назначаемыми префектами или верховными комиссарами. Степень участия префекта (верховного комиссара) в делах владения может быть разной: префект может быть как фактическим губернатором, имеющим вместо законодательной власти лишь консультативный совет, так и лицом, ответственным исключительно за оборону, внешнюю политику и внутреннюю безопасность. Некоторые из заморских владений пользуются довольно широкой автономией во внутренних вопросах: Новая Каледония имеет особый статус, согласно которому в 2014 г. будет решаться вопрос о ее государственной независимости. Широкой внутренней автономией пользуются Французская Полинезия и Майотта. Определенная автономия была предоставлена Корсике. Теперь Корсика может приспосабливать французское законодательство к местным условиям, принимать ряд французских законопроектов в экспериментальном порядке. Помимо этого, корсиканский язык вместе с французским преподается в школах острова, а местное правительство получило больше полномочий. Ассамблею Корсики, избираемую по тем же правилам, что и остальные региональные советы, в то же время отличает от них обладание рядом дополнительных полномочий. Среди таких полномочий можно выделить право адресовать премьер-министру Франции предложения, касающиеся организации местного самоуправления на Корсике, с учетом возможных изменений в существующем законодательстве или его адаптации.
Статус городов Парижа, Лиона, Марселя также имеет ряд особенностей. Париж - столица страны с многомиллионным населением, колыбель всех французских революций. Париж одновременно представляет собой и коммуну, и департамент, а муниципальный совет Парижа выступает в качестве органа то одного, то другого территориального коллектива в зависимости от характера решаемых вопросов. Исполнительная власть в Париже принадлежит мэру. Муниципальные советы Парижа, Марселя и Лиона имеют несколько иное число советников, чем другие коммуны. Кроме того, эти города делятся на округа, которые управляются советами, состоящими на 2/3 из советников округа и на 1/3 из муниципальных советников, в них же избранных. Совет округа играет консультативную роль для центрального совета своего города и одновременно обладает некоторыми функциями в решении окружных дел. Исполнительная власть в округе принадлежит мэру, избираемому советом округа <11>.
--------------------------------
<11> См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть: Учебник. 3-е изд., пересмотр. и доп. / Рук. авт. кол. и отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Норма, 2008. С. 421.
Подводя итог вышесказанному, хотелось бы отметить, что система вертикального разделения властей Франции строится в соответствии с территориальным устройством Республики. В Конституции Франции названы разные уровни организации власти в государстве. Данные единицы обладают административными полномочиями, ограниченными, во-первых, частью национальной территории, управляемой ими, а во-вторых, так называемыми местными делами либо теми, которые им специально поручены, делегированы законом (государством). Таким образом, только в законодательном порядке, т.е. по решению парламента, можно, по Конституции, создать новый вид территориальной единицы, что и было сделано 2 марта 1982 г.: был добавлен новый уровень - регион, объединяющий несколько департаментов (создано 22 региона). Что касается заморских департаментов, то в них регион совпадает с департаментом.
Такая система разделения властей (на местном уровне) сложилась сегодня. Высокоцентрализованная система просуществовала во Франции почти 200 лет. Проведенная в 1982 г. и позднее децентрализация расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность в решении своих дел, сохранив вместе с тем за центральной властью достаточно сильные позиции на местах. Децентрализация является политикой центральной власти по передаче местным органам власти (органам самоуправления) ряда компетенций, до этого осуществлявшихся государством, и по обеспечению финансовых, правовых и организационных условий для их выполнения. Проведение этой политики связано с двумя основными группами причин. Во-первых, к 70 - 80-м годам XX в. стала достаточно очевидной неэффективность централизованного управления во многих вопросах, связанная с неповоротливостью государственной бюрократической машины, "столичным", т.е. искаженным и приблизительным, видением местных проблем, слишком большим количеством промежуточных этапов между принятием решения и его реализацией. Во-вторых, централизованная система управления стала оцениваться как недемократичная: спад активности избирателей, наметившийся в 70-х годах, стал одним из проявлений кризиса современного государства как государства демократического и роста аполитичности граждан. В этой ситуации развитие местного самоуправления оказывается основным способом сделать управление более демократичным, а население - более политически организованным и активным.
Постепенное смещение акцентов от местного управления к самоуправлению подразумевает во французском варианте важную характеристику, закрепленную законодательно (Закон от 2 марта 1982 г.): не существует никакой иерархии между территориальными коллективами, никакого контроля одного уровня власти над другим. Все местные коллективы взаимонезависимы юридически и подконтрольны только государству. Ни один из коллективов не может давать указаний другому <12>. В то же время исключительные права государства в сфере контроля и частичное сохранение иерархических отношений - опять же между государством и местными органами власти - во многом позволяют сохранить общую тенденцию: абсолютное доминирование центра, который не допускает возникновения реальных политических конкурентов на местном уровне, сохраняя за собой исключительное право верховного регулирования.
--------------------------------
<12> См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Указ. соч. С. 130.
Вопрос о том, насколько децентрализованная Франция стала демократичнее, вызывает много противоречий. Передача местным властям новых компетенций неизбежно связана с передачей ответственности. Поскольку и то и другое осуществлено государством односторонне, в законодательном порядке, местные органы власти отвечают за гораздо большее количество вопросов, но гораздо менее свободны в своих действиях. В последнее годы принимаются изменения Конституции, направленные на то, чтобы устранить все неясности в правовом статусе территориальных коллективов, подробно определить порядок их функционирования. Кодекс о территориальных коллективах, принятый не так давно, также способствует конкретизации функций и компетенций территориальных коллективов, определению полномочий заморских территорий, многие из которых стремятся к относительной самостоятельности и независимости от Франции.

Источник: http://www.juristlib.ru/book_8186.html