«Нравственные основы законодательства о правосудии и правоохранительной деятельности»

Владимир Андреев, и.о. первого заместителя председателя Арбитражного суда Республики Саха (Якутия), кандидат юридических наук

Анализ рассмотренных дел Арбитражным судом Республики Саха (Якутия) в 2001 году свидетельствует о том, что произошло резкое увеличение исков о привлечении к ответственности государства (субъекта Федерации) как собственника государственного имущества по обязательствам созданных им учреждений в порядке статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации. Учитывая, что в Республике Саха (Якутия) на сегодняшний день зарегистрировано 2083 государственных учреждения, тенденция к росту данной категории дел легко прогнозируема.

Следует констатировать, что практика рассмотрения данных споров арбитражными судами других субъектов Федерации еще не устоялась, а в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации по конкретным делам не существует единого подхода.

Сложность рассмотрения данных дел обусловлена имеющейся спецификой, которая связана с участием государства в качестве ответчика. Денежные обязательства такого ответчика уже не укладываются только в предмет исследования норм гражданского права, а требуют от суда специальных познаний в области бюджетного законодательства. Причем поиск такого решения, которое обеспечит их соотношение друг с другом, подчас является самым трудным для судьи, рассматривающим данное дело.

Положения статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, наряду с определением юридического понятия учреждения, закрепляют ограниченную ответственность данного вида юридических лиц, установив пределы ответственности по своим обязательствам в пределах находящихся у него денежных средств. Установив факт их недостаточности, кредитор такого должника имеет право предъявить свои требования к собственнику имущества учреждения.

Истец, который основывает свои исковые требования в соответствии со статьей 120 Гражданского кодекса, всегда стоит перед вопросом – кто является надлежащим ответчиком по данному делу.

Поскольку согласно статье 214 Гражданского кодекса РФ собственником имущества государственного учреждения является государство (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и государственные образования), следовательно, ответчика нужно искать в данном направлении. Пункт 3 статьи 214 ГК РФ прямо закрепляет, что от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы в рамках их компетенции, определяющие их статус.

Суд, решая вопрос правильного определения ответчика, стоит перед дилеммой: какой орган государства должен нести субсидиарную ответственность за учреждение – орган, в чей компетенции находятся правомочия собственника, или орган, отвечающий за исполнение финансовых обязательств государства. Принимая во внимание буквальное применение закона (статья 120 ГК РФ), ответственным следует признавать орган, осуществляющий права распределения и перераспределения государственного имущества. С другой стороны, вывод суда о необходимости привлечения в качестве ответчика финансового органа также можно признать обоснованным, поскольку неисполнение обязательств учреждения, которое финансируется за счет бюджетных средств, связано, главным образом, из-за ненадлежащего финансирования.

Анализ судебной практики по данным делам в Российской Федерации в целом показывает, что в обязанность суда входит исследование вопроса о наличии у учреждения дополнительных источников поступления денежных средств от предпринимательской и иной разрешенной ему собственником деятельности. Причем исследование данного вопроса важно не только для установления факта достаточности или недостаточности денежных средств у учреждения, но и для определения субъекта ответственности. Так, в соответствии с "Правилами взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации № 143 от 22.02.01, Федеральному казначейству предписано выяснять вопрос о структуре расходов, т.е. из каких обязательств (бюджетных или иных) возник долг, установленный судом. При наличии у должника (учреждения) счетов по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, открытых в кредитных организациях, исполнительный лист возвращается взыскателю с уведомлением о возможности обращения взыскания по месту открытия счетов должника.

Информация, изложенная в письмах Министерства финансов Российской Федерации № 01-01-10 от 28.06.99 и № 19-03-14/2616 от 19.04.2000 "Об обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов РФ по защите интересов казны РФ и Правительства РФ за 1998–1999 годы", свидетельствует, что в большинстве случаев подход в отношении привлечения в качестве ответчика финансового органа государства был применен судами, рассматривающими данную категорию дел. Думается, что именно данное обстоятельство послужило основанием к законодательному изменению порядка возложения субсидиарной ответственности на Российскую Федерацию за созданные им учреждения.

Особый порядок исполнения исполнительных документов по взысканию средств федерального бюджета был предусмотрен федеральными законами "О федеральном бюджете" на 2000 и на 2001 годы. Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 158) определил, что по искам подведомственных учреждений, предъявляемых в порядке субсидиарной ответственности, в суде от имени казны Российской Федерации выступает главный распорядитель федерального бюджета. Выплата средств по исполнительным листам производится за счет средств казны РФ из средств бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета.

Окончательное завершение судебных разбирательств с привлечением Министерства финансов РФ к субсидиарной ответственности по обязательствам государственных учреждений должно стать установление внесудебного порядка взыскания средств получателей, средств федерального бюджета. Утвержденные "Правила взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета" четко определили механизм удовлетворения требований кредиторов при недостаточности средств у федерального учреждения.

Таким образом, в отношении федеральных учреждений вопрос судебных разбирательств должен быть закрыт. Кредитору федерального учреждения достаточно установить в судебном порядке наличие самого долга, а затем передать на исполнение решение суда о взыскании в органы Федерального казначейства по месту нахождения должника.

В отношении обязательств государственных учреждений регионального уровня данная проблема сохраняет свою остроту, поскольку вышеперечисленные нормы права (и статья 158 Бюджетного кодекса РФ, и Правила) распространяют свое действие только в отношении получателей средств федерального бюджета. У регионов нет правовой возможности легитимного установления аналогичного порядка своими законами или другими нормативными актами, поскольку они будут входить в противоречие с Федеральным законом "Об исполнительном производстве". В связи с этим до изменения федерального законодательства в данной области судам, рассматривающим споры, связанные с государственными учреждениями субъектов Федерации, необходимо искать правильные пути правоприменения.

Рассматривая данную категорию дел, Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) посчитал более правильным привлечение к ответственности Министерства финансов Республики Саха (Якутия).

Так, решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) по делу № А58-637/01 был удовлетворен иск предпринимателя Редькина В.П. к Дирекции по строительству при Министерстве строительства и архитектуры и Министерству финансов республики.

Суд, установив материалами дела недостаточность денежных средств у Дирекции, которая в соответствии с ее учредительными документами является государственным учреждением, определил, что субсидиарную ответственность должен нести собственник имущества [Правительство РС(Я)] в лице его финансового органа – Министерства финансов.

Данная позиция арбитражного суда, определяющая надлежащим ответчиком именно Министерство финансов, а не Министерство по управлению государственным имуществом, была сформирована в силу двух основных причин.

Во-первых, поскольку возложение субсидиарной ответственности производится путем взыскания за счет средств казны республики, следовательно, возложение обязанности на уполномоченный орган по исполнению финансовых обязательств государства – Министерство финансов является наиболее обоснованным.

Во-вторых, если признать ответчиком Министерство по управлению государственным имуществом, исполнимость самого решения будет не менее затруднительна, чем с самого должника, поскольку само Министерство также является учреждением, финансируемым по смете из бюджета.

Следует отметить, что установление главного распорядителя также является не простым делом для суда. Достаточно сказать о существовании разных позиций по данному вопросу, выраженных в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 1092/01 от 13.03.01 и обзоре судебной практики Верховного суда Российской Федерации за первый квартал 2001 года, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 04.07.01. Если Президиум ВАС РФ посчитал обоснованным применение положений статьи 158 Бюджетного кодекса в рассмотрении спора о возмещении средств за счет казны, то Верховный суд РФ, указав на то, что, поскольку взыскатели не являются участниками бюджетного процесса, к ним не применимы нормы права, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Вместе с тем вопрос о соотношении законности и целесообразности всегда являлся поводом для научных дискуссий.

Примером прямого применения буквы закона является устоявшаяся практика судов применения субсидиарной ответственности в случаях, когда закон или другой нормативный акт определяет лицо, которое несет такого рода обязательства. Так, например, в соответствии со статьей 39 Федерального закона "Об образовании" определено, что субсидиарную ответственность по обязательствам образовательных учреждений несет их учредитель. Статья 11 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" также четко устанавливает субсидиарную ответственность Главного управления исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации.

Такого рода исключения находятся в полном соответствии с положениями п.3 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, однако для истца, который обращается в суд для удовлетворения своих требований по отношению к неспособному исполнить свои обязательства учреждению, практически ничего не изменится, поскольку основной должник будет заменен таким же по организационно-правовой форме учреждением, у которого ответственность ограничивается также только наличием денежных средств. Кроме того, следует учитывать, что те денежные средства, которые выделяются главному распорядителю бюджетных средств, имеют строго целевое бюджетное предназначение. В связи с этим кредитор будет ждать исполнения обязательств должника до тех пор, пока из бюджета не будут выделены средства соответствующей бюджетной классификации. Бесспорное же исполнение обязательств одного учреждения за счет средств, выделяемых другим учреждениям, неоправданно нарушит законные права и интересы последних.

Производя взыскание за счет средств казны с Министерства финансов Республики Саха (Якутия), исполнение осуществляется со счета республиканского бюджета, на который зачисляются все бюджетные доходы Республики Саха (Якутия). Поступающие на данный счет денежные средства налогоплательщиков до момента придания им Министерством финансов целевого характера являются обезличенными, а потому исполняются банком без промедления. Министерство финансов, обладая полномочиями по корректировке смет финансирования бюджетополучателей, самостоятельно может отнести данные расходы по отношению к учреждению. Таким образом, данный порядок будет аналогичен порядку исполнения, установленному "Правилами" на федеральном уровне.

Определившись с надлежащим ответчиком, Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) встал перед вопросом – что же является достаточным основанием для установления недостаточности денежных средств у учреждения, являвшегося должником.

Следует сказать, что представители учреждения в рассматриваемых судом спорах в большинстве случаев выступали на стороне истца, представляя в суд подтверждающие документы отсутствия у них денежных средств. Это и неудивительно, так как при вынесении решения суд перекладывает бремя должника на другое лицо, которое, практически не изменив объема финансирования, погасит существующий долг. Практика рассмотрения, данных дел показала, что фактическое отсутствие денежных средств на расчетном счете в течение определенного количества времени не является достаточным для удовлетворения требований в порядке статьи 120 Гражданского кодекса РФ.

Так, при рассмотрении в арбитражном суде спора по делу № А58-2441/2001 с требованием о применении субсидиарной ответственности собственника и учредителя учреждения ЖКХ Хангаласского улуса было отказано по мотиву недоказанности неплатежеспособности должника.

В качестве доказательства недостаточности денежных средств истец представил в суд платежное требование (без акцепта), выставленное к расчетному счету должника и неоплаченное в течение 15 дней ввиду наличия картотеки. Суд, установив, что учредительными документами учреждения оно имеет право осуществлять предпринимательскую деятельность, приносящую ему определенные доходы, а также факт частичного погашения своих обязательств в течение времени рассмотрения дела в суде, отказал в удовлетворении данных требований истца.

Отказывая в иске, суд в своем решении прямо указал, что истец не представил доказательств того, что счет учреждения, на который были выставлены платежные требования, является единственным. Тем самым факт отсутствия денежных средств у учреждения для погашения своих обязательств был расценен судом как недоказанный.

В рассматриваемом деле № А58-3206/01 суд удовлетворил требования общества с ограниченной ответственностью "Союз Эксперт", которое обратилось с иском к Министерству финансов Республики Саха (Якутия) по обязательствам государственного учреждения. Факт недостаточности денежных средств у должника в данном случае был подтвержден постановлением службы судебных приставов о возвращении исполнительных листов и окончании исполнительного производства в связи с невозможностью взыскания из-за отсутствия денежных средств. Само учреждение в данном деле было привлечено в качестве третьего лица, что соответствует требованиям пункта 3 статьи 399 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Еще одним показательным примером разрешения споров по возложению субсидиарной ответственности является рассмотренное Арбитражным судом Республики Саха (Якутия) дело № А58-238/2000. В данном случае истец предъявил свои требования одновременно и к основному должнику (государственному учреждению), и к субсидиарному – Министерству финансов республики.

Поскольку для применения положений статьи 120 Гражданского кодекса РФ наряду с общими правилами (кредитор должен предъявить требования к основному должнику), определенными статьей 399 ГК РФ, требуется установление недостаточности денежных средств, суд, исходя из данной конструкции, должен отказывать в возложении дополнительной ответственности. Факт недостаточности средств не может быть основан только на согласии (или пояснении) самого должника. Данный факт, по мнению Арбитражного суда Республики Саха (Якутия), могут достоверно подтвердить только не приведшие к положительным результатам исполнительные действия.

Этот вывод косвенно подтвержден содержанием пункта 2 статьи 399 ГК РФ, исключающего возможность возложения субсидиарной ответственности, если существует возможность бесспорного списания средств с основного должника. Конечно, в случаях, когда кредитор обладает правом бесспорного права в силу закона (например, в деле № А58-2441/2001 кредитором являлась энергоснабжающая организация), можно сделать вывод о состоянии наличия денежных средств, однако и в данном случае суду придется перепроверять приведенный факт по прошествии времени. Думается, что при установлении факта неспособности исполнять свои обязательства самостоятельно правильным будет применение трехмесячного срока (по аналогии с законодательством о несостоятельности) неисполнения денежных обязательств.

Однако при предъявлении исков одновременно к двум ответчикам Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) посчитал излишним искусственно увеличивать количество находящихся в его производстве дел. Результатом такого рассмотрения стало вынесение решения, содержанием резолютивной части которого стала формулировка следующего содержания: "взыскать с Министерства материальных ресурсов Республики Саха (Якутия), а при недостаточности денежных средств взыскать субсидиарно с Министерства финансов Республики Саха(Якутия)".

Таким образом, при исполнении вынесенного решения должны будут соблюдены все правила возложения субсидиарной ответственности. Взыскатель должен будет провести исполнительные действия по взысканию с основного должника, а при невозможности этого сделать привлечет субсидиарного ответчика без дополнительного обращения в судебные инстанции.

Вышеизложенная судебная практика одного из субъектов Федерации позволяет сделать несколько выводов, которые могут быть применены при рассмотрении споров, связанных с возложением субсидиарной ответственности на государство по обязательствам созданных им учреждений:

1.  
   
   1. определяя ответчика по данной категории дел, следует считать надлежащим исполнительный орган государственной власти, отвечающий за исполнение финансовых обязательств государства;
   2. установленным фактом недостаточности денежных средств учреждения следует признавать невозможность исполнения исполнительных листов в связи с отсутствием у должника средств;
   3. при наличии двух ответчиков, а также в случае, когда наименование ответчика четко определено законодателем, суду следует рассмотреть данный спор по существу, возлагая одновременно ответственность как на основного, так и на субсидиарного должника.

Может быть, для некоторых данные выводы покажутся спорными, однако, убежден, что только конструктивная дискуссия позволит найти единственно правильное решение, установив для судов единообразную практику применения данных норм права.

Обсуждение такого рода проблематики в средствах массовой информации может стимулировать ускорение рассмотрения данных вопросов на Пленуме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также озадачить российских законодателей решить вопросы правовой регламентации данных споров не только на федеральном, но и на региональном уровнях.

Источник: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1134873