«Контрольные работы по налоговому праву»

Проблема реституции в международном праве и практике Конституционного Суда Российской Федерации

(Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 1999 года 
по делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 года 
"О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и 
находящихся на территории Российской Федерации")

Поводом для настоящих заметок стала статья профессора А. Бланкенагеля "Широко закрытые глаза: о некоторых аспектах решения российского Конституционного Суда по Закону о перемещенных культурных ценностях", выполненная, по выражению автора, в стиле критического комментария.

В основу этого комментария положено, по-видимому, убеждение в том, что российский Закон о перемещенных культурных ценностях "является, возможно, нарушением права собственности различных собственников: Федеративной Республики Германии, как немецких юридических и физических лиц, так и юридических и физических лиц других государств, чья собственность захвачена немецкими, а потом советскими войсками".

Исходя из этого можно полагать, что комментарий направлен на некоторую профессиональную правовую оценку отдельных положений постановления Конституционного Суда главным образом с позиции международного права, но все же преимущественно на то, чтобы убедить читателей в отсутствии правовых оснований для осуществленного перемещения на территорию СССР культурных ценностей, принадлежавших самой Германии, ее физическим и юридическим лицам, в целях компенсации ущерба, причиненного культурному достоянию СССР во время Второй мировой войны.

Автор тверд в своем убеждении: ни один международный договор, приведенный в постановлении Конституционным Судом, не содержит ясного указания на компенсаторную реституцию. Это дополняется суждением, не подкрепленным конкретными примерами: "…размытость и нечеткость формулировок Конституционного Суда при ссылках и цитировании документов оставляет неясным вопрос о компенсаторной реституции как основанном на общепризнанных принципах международного права виде ответственности".

Цель настоящих заметок состоит не столько в том, чтобы убедить профессора Бланкенагеля в ошибочности и несостоятельности его правовой позиции, сколько в том, чтобы показать международно-правовые аспекты обоснованности позиции Конституционного Суда по вопросам реституции культурных ценностей в связи с рассмотрением дела о проверке конституционности отдельных положений Закона о перемещенных культурных ценностях.

Объектом своего критического комментария автор избрал фактически один фрагмент постановления и Закона о перемещенных культурных ценностях, а именно вопрос о компенсаторной реституции как основании возникновения права собственности СССР и Российской Федерации на перемещенные культурные ценности.

Автор убежден в том, что в договорах "нет ясного указания на право компенсаторной реституции". Однако одновременно он упрекает Суд в том, что последний не процитировал соответствующие положения международных документов, подтверждающих правомерность вывоза культурных ценностей с территории Германии и ее союзников в порядке компенсаторной реституции и обращения их в свою собственность Советским Союзом.

Тогда непонятна суть упрека в адрес Суда. Если автор убежден в том, что в договорах "нет ясного указания на право компенсаторной реституции", то, какое нормативное положение должен воспроизвести Суд, если такового, по мнению А. Бланкенагеля, просто не существовало? Заметим также, что сама по себе нечеткость формулировки не означает отсутствия вообще какой-либо правовой нормы международного права.

Поскольку автор по непонятным причинам избегает обсуждения норм международного права, на основании которых действовали государства-победители, представляется необходимым напомнить, как складывался международно-правовой режим реституции культурных ценностей.

Международно-правовой режим реституции (возврата) имущества вообще, вывезенного Германией с территорий оккупированных ею стран, складывался постепенно в конце и первые годы после окончания Второй мировой войны. Начало этому процессу было положено правительствами Союза ССР, США и Великобритании, которые совместно с правительствами пятнадцати других государств-участников антигитлеровской коалиции изложили свою позицию в Лондонской декларации от 5 января 1943 года. Декларация предупреждала всех тех, кому это ведать надлежит, о том, что правительства договаривающихся стран "намерены сделать все возможное для ликвидации методов лишения собственности, практикуемых правительствами, с которыми они находятся в состоянии войны, в отношении стран и народов, подвергшихся, без всякой причины, нападению и разграблению". Для достижения этого они "…полностью резервируют за собой право объявлять недействительны ми любую передачу или сделку в отношении собственности, прав и интересов любого характера, находящихся или находившихся на территориях, оккупированных или подпавших под контроль - прямой или косвенный - правительств , с которыми они находятся в состоянии войны, принадлежащих или принадлежавших лицам, включая юридические лица, пребывавшим на таких территориях".

Помимо этого, в Декларации указывалось, что это предупреждение "сохраняет силу независимо от того, носила ли подобная передача или сделка форму открытого грабежа или разбоя или же была облечена в форму внешне законную, якобы даже основанную на добровольном характере такой сделки или передачи" [1] .

Положения Лондонской декларации были реализованы в Мирных договорах 1947 года и других документах, перечисленных Конституционным Судом в пункте 4 Постановления. Мирные договоры с бывшими неприятельскими государствами содержали заявления о принятии соответствующими государствами принципов Лондонской декларации, а также статью, которая устанавливала, что обязательство производить реституцию относится ко всей находящейся в настоящее время в соответствующей стране опознаваемой собственности, которая была вывезена насильственно или по принуждению какой-либо из держав оси с территории любой из Объединенных Наций, независимо от каких-либо последующих сделок, путем которых нынешний владелец такой собственности вступил во владение ею (договоры с Болгарией - ст.22, с Венгрией - ст.24, с Италией - ст.75, с Румынией - ст.23).

Мирные договоры, помимо этого, решали судьбу собственности бывших неприятельских государств, находящейся на территории государств Объединенных Наций. При этом каждый участник договора из числа Объединенных Наций получал право взять, удержать, ликвидировать или предпринять любое другое действие в отношении всей собственности, находящейся на его территории и принадлежа щей соответствующему бывшему неприятельскому государству или его гражданам, т.е. и собственность частную.

Наконец, Мирные договоры не содержат термина или понятия "компенсаторной реституции" и тем не менее в них зафиксирована обязательность того, что в Законе о культурных ценностях называется "компенсаторной реституцией". В пункте 9 статьи 75 Договора с Италией записано: "Если в отдельных случаях для Италии является невозможным произвести реституцию предметов, представляющих художественную, историческую или археологическую ценность, которые составляют часть культурного достояния Объединенной Нации, с территории которой эти предметы были вывезены итальянскими армиями, Италия обязуется передать заинтересованной Объединенной Нации предметы такого же рода и приблизительно равноценные вывезенным предметам, поскольку такие предметы могут быть получены в Италии".

Приведенное положение Договора не является международно-правовым определением компенсаторной реституции, но оно устанавливает признаки и ситуацию, выходящие за пределы реституции имущества применительно к возврату предметов культуры.

Если читать тексты договоров с другими государствами даже не очень широко открытыми глазами, то аналогичные положения можно обнаружить в пункте 3 статьи 22 договора с Болгарией, в пункте 3 статьи 24 договора с Венгрией.

Что касается определения компенсаторной реституции, содержащегося в пункте 2 статьи 4 Закона о перемещенных культурных ценностях, то оно не является по своей сути международно-правовым, хотя совершенно очевидно, что российский законодатель обозначил термином "компенсаторная реституция" обязанность союзных с Германией государств компенсировать в данном случае России причиненный ущерб в случаях, когда это невозможно выполнить в форме обычной реституции, т.е. то же самое, что предписывалось соответствующими положениями Мирных договоров. Пожалуй, единственное, что сделал российский законодатель, - добавил указание на то, что компенсаторная реституция является видом материальной международно-правовой ответственности.

Понятие компенсаторной реституции позволило Конституционному Суду признать положения Закона, касающиеся перемещенных культурных ценностей, являющихся собственностью заинтересованных государств, а также перемещенных культурных ценностей, государственная принадлежность которых не установлена, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 8 (часть 2), 35, 55 (часть 3) и 62 (часть 3).

В отношении собственности заинтересованных государств Суд специально отметил, что она не может быть достоянием Российской Федерации и федеральной собственностью, так как в противном случае ущерб, нанесенный России государством-агрессором, фактически возмещается за счет стран, которые сами были жертвами агрессии, что не совместимо с общепризнанными принципом и нормой международного права, согласно которым ответственность за развязывание и ведение агрессивной войны возлагается на государство-агрессора и, следовательно, потерпевшая страна не может быть подвергнута санкциям.

Действительно, Конституционный Суд называет Мирные договоры и другие нормативные акты, перечисленные в пункте 4 Постановления, в качестве правовых источников, которые регламентировали ответственность стран гитлеровской коалиции в виде репараций и реституции, наделяли Советский Союз и его союзников правом компенсировать потери своих культурных ценностей, и определяли правовые последствия ее осуществления.

Суд не счел необходимым излагать содержание международно-правовых норм и иных актов, ограничившись их перечислением, но сослался на статью 107 Устава Организации Объединенных Наций, которая в обобщенной форме подтверждает правомерность всех действий и мер, которые были приняты в отношении стран оси, в частности и на основе перечисленных в Постановлении актов. Суд специально, как представляется, подчеркнул: "Это относится ко всему комплексу норм, устанавливающих ответственность гитлеровской Германии и ее военных союзников, следовательно, и к компенсаторной реституции культурных ценностей, осуществлявшейся в целях возмещения ущерба, нанесенного Союзу ССР как потерпевшему государству уничтожением и разграблением его культурных ценностей на оккупированных территориях" [2] .

Дополнительно замечу, что норма Мирных договоров о реституции ценностей не путем возврата тех же ценностей, а путем замены их не являлась новеллой в международном праве. Подобную норму содержал Версальский договор 1919 года, а также другие договоры версальской системы (ст.184 Сен-Жерменского договора с Австрией, ст.126 Нейиского договора с Болгарией, ст.168 Трианонского договора с Венгрией, ст.420 Севрского договора с Турцией). В частности, статья 247 Версальского договора обязывала Германию поставить Лувенскому университету рукописи, инкунабулы, печатные книги, карты и предметы коллекций, соответствующие по числу и ценности сходным предметам, уничтоженным при сожжении Германией Лувенской библиотеки, а также некоторые предметы живописи.

Исполнение обязательств по компенсаторной реституции предметов, имеющих исторический, национальный, научный, художественный и вообще культурный характер, известно и отечественной истории. По условиям пункта 9 статьи XI Мирного договора от 18 марта 1921 года между Россией и Украиной, с одной стороны, и Польшей - с другой, первые приняли на себя обязательство по возвращению польских культурных ценностей. При этом допускалось, что подлежащие реэвакуации отдельные предметы могут быть возвращаемы не в натуре, а возмещены в соответствующем эквиваленте, устанавливаемом по соглашению обеих сторон в Смешанной комиссии. [3]

Таким образом, положения Мирных договоров 1947 года развивали и уточняли содержание уже применявшихся на практике норм международного права.

В отличие от режима реституции, установленного в отношении Болгарии, Венгрии, Италии, Румынии и Финляндии, возвращение культурных ценностей с территории Германии осуществлялось на основании решений союзных держав и созданных ими органов для осуществления властных полномочий.

Вместе с тем, не существовало никаких препятствий тому, чтобы предусмотренные Мирными договорами нормы возмещения ущерба, примененные в международно-правовом порядке к союзникам Германии, могли быть применены непосредственно и к самой Германии в целом и к каждой зоне оккупации. При этом даже в более жесткой форме, поскольку в отношении Германии никаких смягчающих обстоятельств не существовало. Только в отношении Германии было осуществлено требование безоговорочной капитуляции, означавшее, как об этом говорилось в Декларации о поражении Германии от 5 июня 1945 года, что "…Германия поставила себя в зависимость от таких требований, которые могут быть сейчас или впоследствии ей навязаны" [4] .

Имевшая место практика возложения на Германию ряда обязательств политического, экономического и военного характера по договорам между союзными державами, в которых она не участвовала, была облечена в юридическую формулу. По решению Комиссии международного права ООН[5] в статье 75 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года записано, что положения настоящей Конвенции не затрагивают никаких обязательств в отношении договора, которые могут возникнуть для государства-агрессора в результате мер, принятых в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций в связи с агрессией со стороны этого государства.

Что касается позиции германских государств, то в совместном заявлении правительств ФРГ и ГДР от 15 июня 1990 года по этому поводу специально говорилось: "Меры по изъятию имущества, принятые на основе прав и верховенства оккупационных властей (за 1945-1949 гг.), являются необратимыми". В соответствии с положения ми пункта 1 статьи 41 Договора между Федеративной Республикой Германии и Германской Демократической Республикой о строительстве германского единства от 31 августа 1990 года (Договор об объединении) упомянутое Совместное заявление является его составной частью. В соответствии с пунктом 3 статьи 41 Договора об объединении Федеративная Республика Германия не будет издавать нормативных актов, которые противоречили бы процитированной выше части Совместного заявления.

Признание законности, правомерности и легитимности осуществленных в годы войны изъятий собственности, их необратимости и исключение их пересмотра или ревизии судами Германии либо другими государственными органами, следовательно, исключение реституции, как указывает в своем решении от 18 апреля 1996 года федеральный Конституционный суд ФРГ, являлось требованием к ФРГ, условием согласия Советского Союза на воссоединение Германии и заключение Договора от 12 сентября 1990 года. Данное условие в настоящее время имеет обязывающую Германию силу и по отношению к Российской Федерации как правопреемнице СССР.

Данное законодателем определение компенсаторной реституции как вида материальной международно-правовой ответственности государства-агрессора не вызвало возражений Конституционного Суда, поскольку оно полностью соответствует сложившемуся на период начала Второй мировой войны международному праву.

В международном праве императивный принцип общего международного права о запрете агрессивной войны, признании ее международным деликтом и установлении международной ответственности за ее развязывание и ведение связан с подписанием и вступлением в силу 24 июля 1929 года Договора об отказе от войны в качестве орудия национальной политики, т.е. задолго до начала Второй мировой войны. К 1939 году участниками этого договора, известного в истории международного права под названием "Пакт Бриана-Келлога", было 61 государство. Заметим, что Германия являлась одним из первоначальных участников.

В Приговоре Нюрнбергского трибунала от 1 октября 1946 года отмечалось, что "отказ от войны как инструмента национальной политики с необходимостью предполагает, что такая война является беззаконной в соответствии с международным правом" и что "обращение к агрессивной войне является не только беззаконным, но и преступным" [6] .

Из этого следует, что Конституционный Суд признал или определил компенсаторную реституцию в качестве субсидиарной нормы к принципу ответственности государства-агрессора, а не самостоятельного и независимого принципа международного права.

В одном случае Суд отметил: "…Объектом регулирования данного нормативного акта являются не все культурные ценности… а только те из них, которые в осуществление компенсаторной реституции, определяемой как вид материальной международно-правовой ответственности государства -агрессора… были перемещены в Союз ССР…"[7] В другом случае Суд констатирует: "Перемещение культурных ценностей в Союз ССР в результате Второй мировой войны с территорий Германии и ее бывших военных союзников в порядке компенсаторной реституции основывалось на международно-правовых и иных актах…"[8]

Рассуждения и рекомендации автора относительно порядка и методов применения различных категорий норм международного права изложены, как представляется без должного учета компетенции Конституционного Суда, определяемой статьей 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации".

К компетенции Конституционного Суда не относится применение для разрешения конкретных дел международных договоров Российской Федерации.

Конституционный Суд, как правило, обращается к международному праву в качестве дополнительного источника подкрепления своих позиций по рассматриваемым им делам и жалобам. И в данном случае Суд записал в своем решении: "Этим конституционным установлениям корреспондируют относящиеся к общепризнанным нормам международного права положения Всеобщей декларации прав человека, в частности о том, что никто не должен быть произвольно лишен своего имущества (статья 17, пункт 2)"[9].

К тому же утверждение, что "общие принципы международного права" - это обычное право, не кодифицированное и нигде не записанное, нуждается в специальном доказательстве, чего автор не делает, хотя постоянно требует этого от Суда. Представляется допустимым в этой связи задать вопрос: а что же представляют собой принципы международного права, кодифицированные Уставом Организации Объединенных Наций, под которым стоят подписи почти двух сотен государств?

Самоочевидно, что всякий анализ соотношения объема юрисдикции любой судебной инстанции и практической деятельности по осуществлению правосудия, в том числе и конституционного, должен исходить из положений юридических документов, определяющих их правовое положение. Так вот, если любой суд, в чем пытается убедить г-н Бланкенагель, может обращаться для целей осуществления правосудия к общим принципам международного права, а также к международному или национальному обычаю, то, по моему мнению, этого не может делать Конституционный Суд Российской Федерации.

Это вытекает из содержания части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, в силу которой только общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной часть российской правовой системы. Если международный обычай не закрепляет общепризнанный принцип или норму международного права, то он не может быть признан частью правовой системы Российской Федерации, а следовательно, применяться Конституционным Судом. Кроме того, упоминаемые автором общие принципы международного права не покрываются термином "общепринятые принципы", использованным в Конституции РФ[10].

Профессор Бланкенагель сетует и на то, что Конституционный Суд исключил из своего анализа отдельные положения Гаагской конвенции, которая, кстати говоря, все же именуется "Конвенция о законах и обычаях сухопутной войны". В предлагаемом перечне положений этой Конвенции, пожалуй, только пункт 2 статьи 56 может иметь отношение к проблемам реституции культурных ценностей.

Замечу еще раз, что международно-правовой режим реституции культурных ценностей и принятые в соответствии с ним акты оккупационных властей на территории Германии по перемещению культурных ценностей не отменяли соответствующих положений Гаагской конвенции о запрете конфискации культурных ценностей, а устанавливали справедливое возмещение беспрецедентных по размерам убытков и ущерба, причиненных государством-агрессором Союзу ССР.

В связи с Гаагскими конвенциями небезынтересно напомнить, что нотой от 7 марта 1955 года МИД СССР объявил о признании правительством СССР ратифицированных Россией Гаагских конвенции 1899 и 1907 годов с оговоркой о том, что они признаются в той мере, в какой они "не противоречат Уставу ООН и если они не были изменены или заменены последующими международными соглашениями, участником которых является СССР, такими как… Женевские конвенции 1949 года о защите жертв войны"[11] . Содержание ноты всегда толковалось в том смысле, что она имеет в виду не только названные в ней документы, но и другие международные соглашения, положения которых не совпадают с положениями Гаагских конвенций. Отсюда вполне оправдан вывод о том, что для Российской Федерации положения Конвенции не могли иметь силы, отменяющей или делающей незаконными положения актов, определявших, в частности, формы материальной ответственности государств- агрессоров, а также действия членов Объединенных Наций, основанные на этих актах.

В связи с Гаагской конвенцией очень важный факт приводит доктор права Карл Райтер. Он пишет, что Советский Союз дипломатической нотой от 14 июля 1941 года заявил о готовности соблюдать данную конвенцию в отношении Германии на условиях взаимности. Но предложение было отклонено 25 августа 1941 года. К. Райтер делает следующий вывод: "Таким образом, систематическое нарушение норм Гаагской конвенции следует расценивать как отказ Германии от ее соблюдения, что лишает нынешнее правительство Германии возможности ссылаться на закрепленные в этой Конвенции правила"[12].

Конституционный Суд не оправдал ожиданий г-на Бланкенагеля и не упомянул часть 2 статьи 16 Договора о добрососедстве, партнерстве и сотрудничестве между СССР и ФРГ от 9 ноября 1990 года. Впрочем, Конституционный Суд создан не для того, чтобы упоминать нормативные акты, а применять их положения предусмотренным законом способом в процессе осуществления конституционного правосудия. Согласно этой норме Договора, стороны согласны в том, что пропавшие и незаконно вывезенные культурные ценности, находящиеся на их территории, должны возвращаться владельцам или их наследникам.

Конституционный Суд признал перемещение культурных ценностей в порядке обычной и компенсаторной реституции законным. Следовательно, к этим ценностям не могут применяться в принципе любые правовые акты, трактующие проблему незаконного вывоза, ввоза и передачи прав собственности. Эта статья не распространяется на предметы культуры, законно ввезенные на территорию СССР, и одновременно обязывает ФРГ вернуть ценности, вывезенные из оккупированных во время Второй мировой войны территорий СССР.

Применение этой нормы договора к событиям и фактам времен Второй мировой войны противоречило бы статье 28 Венской конвенции о праве международных договоров, которая устанавливает: "Если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, то положения договора не обязательны для участника договора в отношении любого действия или факта, которые имели место до даты вступления договора в силу для указанного участника, или в отношении любой ситуации, которая перестала существовать до этой даты".

Это же можно сказать и в отношении упоминаемой Конвенции ЮНЕСКО о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1945 года. Наряду с этим, данная конвенция ни в коей мере не затрагивает законности перемещения культурных ценностей в СССР, основанной на положениях действовавшего в момент перемещения международного права. Положения Конвенции не могут применяться к называемым в Законе фактам перемещения и не могут изменить произведенной в тот период времени международно-правовой квалификации этих фактов. Несовпадение же тогдашней практики и действовавших в то время норм с предписаниями заключенных позднее международных договоров Российской Федерации нарушением последних считаться не могут.

Мне представляется, что Постановление Конституционного Суда по делу о конституционности Закона о перемещенных культурных ценностях придает ему большую степень соответствия международному праву.

Валерий Андрианов - кандидат юридических наук. В статье использованы материалы, подготовленные профессором В.К.Собакиным.