«Контрольные работы по арбитражному процессу»

7. Регистрационные требования

Во всех рассматриваемых странах необходима регистрация средств массовой информации до того, как организация или физическое лицо могут начать свою деятельность в этом качестве. Нормативные основы этих регистрационных процедур и норм содержатся в законах о СМИ или, если есть такое деление, в законе о прессе и законе о телерадиовещании, соответственно. Причем, если для печатных средств массовой информации регистрация, как правило, имеет всего один этап, то для организаций телевидения и радиовещания необходимо получение как свидетельства о регистрации в качестве средства массовой информации, так и лицензии на вещание.

Концепция регистрации средств массовой информации не является уникальной для стран, рассматриваемых в данной работе. В ряде государств в разных частях света также необходима регистрация печатных изданий,[1] а практика получения лицензии для работы теле- и радиостанции распространена повсеместно в мире. Механизмом регистрации является разрешительный процесс, когда органы власти имеют полномочия для проверки регистрационных документов и отказа в выдаче разрешения для начала работы, если не соблюдены те или иные необходимые требования.

В некоторых из рассматриваемых стран (например, в Эстонии и Литве) используется уведомительная система регистрации. Регистрация ограничивается требованиями, предъявляемыми ко всем коммерческим предприятиям и предусматривающими предоставлением ими информации о себе и своей деятельности. Однако законы устанавливают ограничения на категории лиц, которые могут стать владельцами или учредителями издания, а также ограничения, необходимые для недопущения концентрации средств массовой информации.

Следует отметить, что уведомительная регистрация остается редкостью для большинства рассматриваемых стран. Наибольшее распространение в рассматриваемых странах получила разрешительная система регистрации, впервые сформулированная в Законе СССР «О печати». Семь стран (Армения, Беларусь, Казахстан, Россия, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан) освобождают некоторые предприятия и типы изданий от регистрации. Как правило, это либо специальные издания, либо издания, имеющие небольшой тираж, хотя эти исключения крайне незначительны. В частности, это порой относится к государственным СМИ, публикующим только официальные сообщения и правительственные акты.

Процедуры регистрации в странах, где используется разрешительная система, очень похожи, они требуют от заявителя предоставления определенной идентификационной информации. В большинстве стран (например, в Азербайджане, Беларуси, Казахстане, Кыргызстане, России, Таджикистане, Украине и Узбекистане) от заявителя требуется также предоставление сведений о примерной тематике, специализации[2] или программных целях и задачах их изданий или программ. При единственном исключении,[3] законы о СМИ содержат перечни причин, по которым может быть отказано в регистрации. В Узбекистане эти причины изложены в ст. 15 Закона «О СМИ» в самом общем виде, без конкретизации: в регистрации может быть отказано, если цели и задачи заявителя «несовместимы» с Конституцией и Законом «О СМИ».

В Беларуси большой проблемой, которая возникает при регистрации средств массовой информации, является отказ местных исполкомов согласовывать размещение редакций газет. В соответствии со ст. 10 Закона «О печати и других средствах массовой информации» одним из документов, который представляется в Государственный комитет Республики Беларусь по печати для регистрации средства массовой информации, является документ о согласовании размещения данного средства массовой информации с соответствующими местными исполнительными и распорядительными органами. Статья 10 Закона, упоминая о необходимости согласования, не раскрывает это понятие. Это ведет к тому, что на практике местные власти необоснованно отказывают в согласовании размещения СМИ. На протяжении 2001 года более 5 раз местные исполкомы отказывали согласовывать размещение редакций СМИ. Учредители СМИ пытаются обжаловать отказ в согласовании в судебном порядке. Однако суд удовлетворил требования только одной газеты и обязал своим решением Борисовский исполком согласовать размещение редакции газеты «Борисовские новости плюс».

Закон «О печати и других средствах массовой информации в Туркменской ССР» (ст. 9) требует, чтобы в заявлении о регистрации указывали сведения о потенциальной полиграфической базе, источниках приобретения бумаги и т.п. Отсутствие средств материально-технического обеспечения являются основанием для правомерного отказа в регистрации. Акты, регламентирующие выдачу разрешения на покупку и эксплуатацию множительной и копировальной техники таковы, что исключают возможность образования типографий, нелояльных власти. Такое положение, в свою очередь, оборачивается возможностью государства полностью контролировать процесс создания новых печатных средств массовой информации. Схожая ситуация существует в Узбекистане.

Наиболее показательно, однако, то, что в большинстве стран с разрешительной системой отказ предусматривается в том случае, если примерная тематика издания или программ заявителя может представлять собой злоупотребление, как определено в законе «О СМИ», свободой массовой информации.[4]Значимость этого определения видов публицистической деятельности, находящихся за пределами конституционных гарантий, однако, выходит за рамки только вопроса о регистрации. Оно делает систему регистрации контекстуальной основой для внесения в законы о СМИ положений, предусматривающих постоянный контроль за деятельностью СМИ со стороны правительства, включая полномочия для приостановления или полного прекращения деятельности того или иного издания. Так, разрешительная система в том виде, в котором она существует в рассматриваемых странах, является основой для более широкого механизма надзора, в соответствии с которым все СМИ рассматриваются скорее как публичные доверительные собственники, нежели как обладатели неотъемлемых прав, и их деятельность может стать объектом последующих санкций за злоупотребления в соответствии с Гражданским и Уголовным кодексами, но всё же они не подлежат прямому лишению права заниматься журналистской деятельностью. С другой стороны, разрешительная система регистрации расширяет круг доступных для властей средств борьбы против злоупотреблений свободой массовой информации.

Что касается специфической сферы лицензирования телевидения и радио, то лишь немногие из рассматриваемых стран подвели под лицензирование вещания исчерпывающую нормативную базу. Несмотря на то, что за период становления законодательства о средствах массовой информации в большинстве рассматриваемых странах были приняты специальные законы «О телевидении и радиовещании» (Литва, Эстония, Латвия, Молдова, Украина, Армения, Азербайджан, Таджикистан), многие правила, касающиеся процедурных и материальных норм, содержатся в подзаконных актах различных правительственных учреждений.

Лицензирование вещания имеет в целом два аспекта, это связано с тем, что почти во всех странах необходимо получение двух лицензий для ведения вещания: одна - от правительственного органа, контролирующего связь (обычно министерство связи), другая - от занимающегося лицензированием органа, решающего главные вопросы: кому из двух заявителей на одну лицензию следует отдать предпочтение? В перечисленных выше восьми государствах второй аспект лицензирования нашел отражение в законодательстве - в специальном законе о вещании.

На Украине, например, Национальный совет по теле- и радиовещанию, образованный в соответствии с законом о теле- и радиовещании, представляет собой государственное учреждение, занимающееся выдачей лицензий и надзором за деятельностью лицензированных вещательных станций. Порядок его формирования и полномочия установлены в специальном законе «О Национальном совете по вопросам телевизионного и радиовещания» (1997 года), он особо упомянут в Конституции Украины (ст. 85 и 106). Ст. 14 закона о теле- и радиовещании содержит критерии, которые Совет должен принимать во внимание, делая выбор из конкурирующих заявителей. Совет также обязан проверять соответствие деятельности лицензированных станций требованиям закона и условиям их лицензий, а также применять санкции в случае нарушений. В рамках этих полномочий Совет имеет право делать предупреждения, накладывать денежные штрафы, приостанавливать вещание на срок до двух месяцев и отзывать лицензию при определенных обстоятельствах. Отзыв лицензии может быть обжалован в суде.

8. Регулирование экспорта и импорта продукции СМИ

Законы и практика импорта и экспорта печатных изданий значительно различаются от страны к стране. Ни в одной из рассматриваемых стран не существует полного запрета на импорт зарубежной печатной продукции. В ряде стран (например, в Армении, Беларуси, Эстонии, Казахстане, Кыргызстане, Латвии, Литве, Туркменистане и Узбекистане) существует запрет на импорт материалов, подпадающих под определённые содержательные категории, такие как порнография или призывы к насилию против определенных расовых, религиозных, национальных групп. Поскольку эти категории совпадают с аналогичными запрещёнными видами внутренней печатной продукции, нельзя сказать, что подобные ограничения представляют собой дискриминацию зарубежных изданий. Однако, вполне возможно, что на практике они могут быть использованы с целью дискриминации, если к зарубежной и внутренней печатной продукции применяются различные критерии.

Ярким примером радикального понимания ограничений импорта средств массовой информации может служить Туркменистан. Так, 4 и 6 апреля 2002 года в газете «Комсомольская правда» (Россия) была опубликована статья Николая Варсегова «На страну Туркменбаши я дивился от души», где содержалась критическая оценка журналистом положения в стране. Сразу же после выхода статьи, в ашхабадском аэропорту таможенники стали изымать все экземпляры газеты, провозимые в Туркменистан. Сотрудники Комитета национальной безопасности, ознакомившись со списками и адресами подписчиков на почтовых отделениях, в течении нескольких дней проводили изъятие номеров газеты. По имеющейся информации, в некоторых случаях с подписчиков бралась расписка об обязательствах нераспространения прочтённой информации. Одновременно государственная компания «Туркментелеком», являющаяся единственным Интернет-провайдером в Туркменистане, закрыла доступ к этим статьям, размещенным в Интернете. При этом заметим, что ещё в 1994 году была полностью прекращена ретрансляция канала РТР после нескольких критических передач о Туркменистане, а после 1996 года началось постепенное сокращение вещания ОРТ до 4-6 часов в настоящее время, несколько раз прерывалась ретрансляция турецкого канала «Аврасия» из-за негативного освещения различных аспектов туркмено-турецких отношений. Наконец, нельзя не отметить и то, что в августе 2002 года министерство связи Туркмении вовсе прекратило доставку в страну российских газет. «Причиной этого стали высокие тарифы на перевозку газет авиарейсами», - пояснил тогда официальный представитель туркменского правительства. Правда, круглосуточно ретранслируется российская радиостанция «Маяк».

В некоторых из рассматриваемых стран, таких как Азербайджан и Украина, зарубежная печатная продукция облагается ввозной пошлиной. Протест против этих сборов в Азербайджане основывается на утверждении о том, что эти пошлины представляют собой необоснованные ограничения свободы доступа к информации. В то же время на Украине озабоченность по поводу этих сборов связана с тем, что они представляют собой по сути целенаправленную дискриминацию российских изданий, поскольку российская печатная продукция составляет 90 процентов продукции, облагаемой пошлинами. В целом, именно таможенное законодательство и необходимость уплаты пошлин часто становится поводом для конфликта при ввозе печатных СМИ на территорию страны. Учитывая, например, что некоторые оппозиционные газеты вынуждены печататься за пределами страны, для них ввоз тиража становится существенным препятствием на пути нормального осуществления своей деятельности.

Другие меры, встречаемые в некоторых странах, направлены не на сам экспорт зарубежных изданий, а на их распространение в стране. В Беларуси, например, действует «Положение о распространении на территории Республики Беларусь печатных периодических изданий, зарегистрированных в иностранных государствах», утвержденное Государственным комитетом по печати 16 декабря 1998 г. В России 19 февраля 2002 года был принят Приказ МПТР РФ (№ 29) «О выдаче разрешений на распространение продукции зарубежных периодических печатных изданий на территории РФ». В этих государствах необходимо получить разрешение центральных властей на их распространение, если эти вопросы не входят в сферу действия соответствующих международных соглашений.

В Казахстане действует постановление правительства от 29 июля 2002 года за № 843, утвердившее «Правила учёта иностранных средств массовой информации, распространяемых в РК». Учёт иностранных СМИ, распространяемых на территории страны, осуществляет территориальный орган Министерства культуры, информации и общественного согласия (МКИОС), а само МКИОС, в свою очередь, ведет единый реестр иностранных СМИ, распространяемых в стране. Учёту подлежат не только иностранные периодические печатные издания (газеты, журналы, альманахи, бюллетени, приложения к ним), имеющее постоянное название и текущий номер, но также иностранные теле-, радио-, видео-, кинохроникальные программы (совокупность периодических аудиовизуальных сообщений и передач). Здесь нельзя не отметить норму статьи 14 (ч. 3-1) Закона «О СМИ», которая устанавливает, что ретрансляция теле- и радиопрограмм иностранных средств массовой информации не должна превышать с 1 января 2002 года пятидесяти процентов, а с 1 января 2003 года - 20 процентов от общего объема передач по телерадиовещательным каналам. Обязанность по постановке иностранных СМИ на учёт возложена правилами на так называемых «распространителей»: физических или юридических лиц (а также на их филиалы или представительства), осуществляющих распространение продукции иностранных СМИ на территории Казахстана по договору с ее собственником, издателем или на иных законных основаниях. Однако в этом случае возникает вопрос - что же на самом деле является объектом регулирования правил: учёт иностранных СМИ, распространяемых в Казахстане, или учёт их распространителей? Ведь логичней было бы получить некий генеральный список учёта на всю республику, на основании которого могли бы потом действовать официальные распространители, чем вставать на учёт по отдельности по всем регионам. В заявлении об учёте иностранного СМИ должны быть указаны: статус распространителя (индивидуальный предприниматель или юридическое лицо), его организационно-правовая форма, наименование (фамилия, имя и отчество), место нахождения (место жительства); полный перечень названий иностранных СМИ, распространяемых на территории РК; территория распространения иностранного СМИ; язык (языки) распространяемого иностранного СМИ; основная тематическая направленность распространяемого иностранного СМИ; предполагаемое количество распространяемых экземпляров периодического печатного издания, объём ретрансляции передач иностранных СМИ. Фактически правилами вводится для распространителей иностранных СМИ новая разрешительная процедура: по итогам 15-дневного рассмотрения представленных для учёта документов будет вручаться справка об учёте иностранного СМИ - документ установленной формы, выдаваемый территориальным органом распространителю и подтверждающий перечень названий иностранных СМИ, распространяемых на определенной распространителем территории. Понятно, что если справки на некое издание не будет, представители органов внутренних дел, и так особо не церемонящиеся с распространителями СМИ, будут полностью вольны в своих действиях.

В целом можно сказать, что многие вопросы, связанные с импортом и распространением внутри страны зарубежной печатной продукции, так же, как и с аккредитацией зарубежных представителей средств массовой информации (корреспондентов), регулируются международными соглашениями. Часто они также охватывают и вопросы приема и ретрансляции сигналов электронных СМИ.

9. Защита репутации

В изучаемых правовых системах защита прав и интересов, связанных с понятиями чести, достоинства и частной жизни, достигается разнообразными способами. Некоторые из них связаны с защитой прав отдельной личности, в том числе: честь человека, являющаяся объективной оценкой положения личности в обществе; личное достоинство, являющееся субъективным чувством самооценки; частная жизнь.

Первое из этих понятий, представляющее собой основную тему данного раздела, защищено нормами, сформулированными в Гражданском и Уголовном кодексах и дополненными нормами законов о СМИ. Вопрос о защите достоинства, тоже рассматривающийся в данной главе, регулируется положениями статей Уголовного кодекса под названием «оскорбление». Защита права на невмешательство в личную жизнь обсуждается в следующем разделе данной статьи. Другие способы защиты чести и достоинства связаны не с правами и интересами отдельных лиц, а с защитой либо должностных лиц, учреждений и государственной символики, либо групп лиц, объединённых по национальному или религиозному признаку. Эти категории также рассматриваются в последующих разделах работы.

1). Защита репутации

Что касается законодательства о диффамации, меры по защите личной репутации изложены в многочисленных положениях законодательства о массовой информации, включая конституционные нормы, гарантирующие защиту доброго имени, и положения законов «О СМИ», в которых распространение ложной порочащей информации приравнивается к нарушению обязанности журналиста проверять достоверность распространяемой им информации и служит потенциальным основанием для закрытия властями средства массовой информации или для отзыва лицензии. Однако основополагающими инструментами для правовых действий по защите репутации выступают Гражданский и Уголовный кодексы. Положения Уголовного кодекса, которые в целом без существенных изменений позаимствованы из законодательства советской эпохи, предусматривают типичные штрафные санкции за «клевету»: распространение заведомо ложной информации, которая носит клеветнический характер и наносит ущерб репутации потерпевшего. В рамках судебных действий, основанных на данных положениях, задача предоставления доказательств возлагается на обвинителя или частного заявителя, которые должны доказать, что распространенная информация является ложной. Дополнительный аспект этого правила заключается в конституционном принципе презумпции невиновности, предполагающем, что обвиняемый в уголовном преступлении не может быть принужден к даче свидетельских показаний.[5]

В настоящее время, однако, в ряде рассматриваемых стран в отношении ложных порочащих высказываний применяется положение Гражданского кодекса о «защите чести и достоинства» (например, ст. 16 ГК Молдовы). Существуют два исключения из этого: первое - совершенно отличный подход, практикуемый в Литве, и второе - полное отсутствие соответствующих исков из-за продолжающегося действия цензуры, как в Туркменистане.

Гражданские иски своей популярностью обязаны нескольким факторам. Во-первых, в отличие от уголовных дел, они предполагают, что порочащее заявление является заведомо ложным и требуют от ответчика доказательства обратного.[6] Здесь характерные особенности законов рассматриваемых стран могут при определенных обстоятельствах препятствовать выполнению ответчиком этого требования, а именно: существование запретов на публичное раскрытие журналистом конфиденциальных источников информации (см. соответствующий раздел данной статьи). Во-вторых, в рамках гражданского дела, в отличие от уголовного, ответчик понесет ответственность независимо от того, было ли ему или ей известно о том, что информация была ложной. В-третьих, пошлина, взимаемая по гражданскому иску о клевете, обычно очень незначительна. В-четвертых, возможно, важнее всего то, что в Гражданских кодексах нашли отражение положения Закона СССР «О печати» и внесенные в 1990-х годах поправки в Гражданские кодексы, предусматривающие в качестве средства судебной защиты в делах о защите чести и достоинства материальное возмещение морального вреда, причиненного истцу (за исключением ГК Армении). В законодательстве, что характерно, не отражены специальные параметры для определения размеров возмещения материального вреда,[7] хотя Верховные суды некоторых стран прилагают усилия для выработки установок по данному вопросу.

2). Защита достоинства

Помимо уголовной ответственности за клевету, общей тенденцией для Уголовных кодексов рассматриваемых стран является также включение положений о нанесении оскорбления. Главное различие между уголовно наказуемой клеветой и оскорблением состоит в том, что в первом случае право на возбуждение иска имеется лишь в том случае, если информация ложна по существу, тогда как во втором - правдивость или ложность заявления не имеют значения. Также вместо того, чтобы требовать подтверждения тому, что рассматриваемое заявление нанесло урон репутации, сложившейся у предполагаемого потерпевшего в обществе, «оскорбление» требует доказательства того, что было оскорблено чувство собственного достоинства предполагаемого потерпевшего, и что заявление было сделано в неприличной (неподобающей) форме.

Исключением здесь является Эстония, где с 1 сентября 2002 года Уголовный кодекс заменило Уложение о наказаниях. В нем уже нет статей, предусматривающих уголовную ответственность за оскорбление и клевету.

3). Дела о клевете и оскорблении в судебной практике

Практика в отдельных странах свидетельствует о том, что преобладающее число дел между СМИ и истцами связано с исками о защите чести и достоинства. В целом, суды строго придерживаются законодательных норм при рассмотрении таких дел, что приводит к вынесению многочисленных решений против СМИ, преимущественно из-за содержания самих законов.

Однако следует особо отметить, что при решении дел о клевете, как правило, не принимаются во внимание соображения о свободе самовыражения (свободе слова, мысли и массовой информации), несмотря на присутствие таких гарантий в Конституциях. Частично это объясняется широко распространенным мнением о том, что заявления, дающие повод для использования конституционного права на защиту «чести и достоинства», «доброго имени»» (как, например, в России и Эстонии) или «репутации» (как, например, в Туркменистане и на Украине), автоматически выводятся за рамки находящихся под защитой видов самовыражения. Пристальное изучение текстов Конституций говорит не в пользу подобного толкования. В очень немногих Конституциях к категории высказываний, лишённых конституционной защиты, относятся лишь пропаганда войны, разжигание розни по признакам расы, национальности, пола и т.п. Напротив, в ряде Конституций предусмотрено, что в соответствии с законодательством в случае необходимости защиты чести и достоинства могут накладываться ограничения на пользование свободой самовыражения.[8] Это предполагает, что в законодательстве о диффамации должен быть соблюден баланс между противостоящими конституционными требованиями в отношении защиты репутации и свободы слова и массовой информации.

Решения, вынесенные судами Российской Федерации, отражают общее отсутствие конституционных аспектов в законодательстве о диффамации. В 1995 году Андрей Козырев обратился в Конституционный суд Российской Федерации с просьбой о признании того, что возбуждённый против него гражданский иск о клевете является нарушением свободы слова в соответствии со ст. 29, поскольку сделанное им заявление являлось выражением личного мнения, а не касалось конкретных фактов. Суд, признавая существование в деле конституционных аспектов, отклонил жалобу Козырева на том основании, что она связана с конкретным случаем применения закона, а не с законом как таковым, и таким образом не входит в юрисдикцию суда.[9] Суд обратился с просьбой к Верховному Суду Российской Федерации рассмотреть конституционные аспекты, связанные с применением законодательства о защите чести и достоинства, но Верховный Суд эту просьбу отклонил. Тем не менее, в 1997 году Палата по гражданским делам Верховного Суда определённо отвергла мнение о том, что гарантии свободы слова имеют непосредственное отношение к применению законодательства о защите чести и достоинства, когда она отменила решение нижестоящей судебной инстанции, признавшей этот конституционный аспект в деле в соответствии со ст. 29.[10]

Другую позицию заняла Высшая судебная палата Республики Молдова в своем Постановлении № 11 от 27.03.1997 г. (с изменениями, внесенными: в 1999 г. и 2000 г.). По её мнению, «в соответствии со ст. 34 Конституции РМ и Законом о печати от 26 октября 1994 года свобода печати является одним из основных компонентов свободы выражения информации. Печать играет ведущую роль в информировании общественного мнения по вопросам, касающимся публичных интересов, и она должна пользоваться свободой выражения, когда комментируются некоторые вопросы политического или публичного интереса. Пределы допускаемой критики в адрес политических личностей или правительственных органов являются более широкими, чем для частных лиц, и вообще они шире, когда не критикуются конкретные лица».

Столь категоричная позиция судебных органов по отношению к законодательству о диффамации в рассматриваемых странах отличается от подхода, существующего в ряде других правовых систем, в том числе и от судебной практики Европейского суда по правам человека, который во многих своих решениях, начиная с дела «Лингенс против Австрии» (1986 г.), выработал методологию, направленную на приведение в соответствие противостоящих интересов по защите репутации и использования свободы самовыражения. Этот подход основывается на том, что угроза применения санкций в соответствии с законодательством о диффамации оказывает сдерживающий эффект на публичные дебаты, имеющие важное значение в демократическом обществе, и что поэтому при определенных обстоятельствах заинтересованность общества в распространении информации и мнений должна превалировать над защитой репутации. К таким обстоятельствам относятся дела, где истцом выступает должностное лицо и где рассматриваемые заявления являются оценочными суждениями или личными мнениями, а не заявлениями фактического характера. Подобные рассуждения обычно не встречаются в судебной практике стран, рассматриваемых в данной работе. Исключением служит уже приводимое Постановление Пленума Высшей судебной палаты Республики Молдова от 27.03.1997 г. В нем говорится, что «при рассмотрении дел судебная инстанция должна учитывать понятие «оценочное суждение», и это означает, что лицо не несет ответственности за мнение, суждение (отзыв), высказанные в отношении событий, обстоятельств и т.д., правдивость которых невозможно доказать. Необходимо провести чёткую грань между фактами и оценочными суждениями. Наличие фактов может быть доказано, в то время как истинность оценочных суждений невозможно доказать. Требование доказать истину оценочных суждений невозможно выполнить и является нарушением свободы выражения».

Из этого следует, что решения, принимаемые по искам о защите чести и достоинства в странах, являющихся участниками Европейской конвенции о правах человека, должны, в конце концов, стать предметом пристального рассмотрения в Европейском суде.

10. Неприкосновенность частной жизни

Во всех правовых системах находят отражение вопросы защиты частной и семейной жизни. Упоминание об этом можно найти в положениях Конституций и законов, однако многие специфические вопросы, связанные с деятельностью средств массовой информации, остаются без ответа - частично из-за того, что слишком мало судебных решений было принято в этой сфере.

Конституционная защита частной жизни имеет две формы выражения в текстах Конституций. Во-первых, защита частной жизни обыкновенно чётко гарантируется. Эти гарантии обычно трактуются определенным образом: в некоторых Конституциях говорится о защите от «незаконного» вмешательства и (или) о том, что законодательство может ограничивать право на неприкосновенность частной жизни, в то же время другие Конституции предусматривают согласие граждан на подобные действия. Ряд Конституций дают определение конкретным запрещенным действиям, таким как сбор, хранение и распространение информации подобного рода, в то время как в другие введены специальные дополнения, гарантирующие защиту таких аспектов, как личная переписка, телефонные разговоры и другие виды связи. Например, Конституция Армении (Статья 20) гласит:

«Каждый имеет право на защиту своей личной и семейной жизни от незаконного вмешательства, своей чести и доброго имени от посягательства.

Запрещается незаконный сбор, хранение, использование и распространение сведений о личной и семейной жизни человека. Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, которые могут быть ограничены только по решению суда».

Во-вторых, в некоторых Конституциях выражается озабоченность по поводу возможного воздействия средств массовой информации на частную жизнь и заявления о том, что это воздействие может регулироваться законодательными актами (например, Беларусь, ст. 34; Литва, ст. 25). Более того, ограничения на пользование свободой слова являются обычно предметом «общих» ограничительных оговорок, имеющихся во многих Конституциях (например, ст. 55.3 Конституции Российской Федерации), в которых говорится, что использование гарантированных прав может быть ограничено в случае, если это является необходимым в целях защиты других перечисленных в них общественных или личных прав и законных интересов (в том числе, права на неприкосновенность частной жизни). Следует отметить, что ни в одной из Конституций вмешательство в частную жизнь не относится к «злоупотреблениям» свободой прессы, которые в целом остаются за рамками гарантий свободы слова.

Защита частной и семейной жизни осуществляется различными способами. В некоторых странах вмешательство в частную жизнь является уголовно наказуемым деянием (например, Уголовные кодексы Беларуси, ст. 135; Украины, ст. 182; Российской Федерации, ст. 137), в то время как в других запрет на вмешательство в частную жизнь содержится и в Уголовном, и в Гражданском кодексах, либо только в последнем. Там где предусмотрены гражданско-правовые средства судебной защиты, они обычно подразумевают возможность возмещения материальных убытков и морального вреда (например, Гражданские кодексы Казахстана, ст. 9 и 144; Российской Федерации, ст. 150-152; Узбекистана, ст. 1095-1097).

Кроме того, законы о СМИ обычно используют специальные приемы для защиты частной жизни. Они могут быть двух видов: первый - отнесение вмешательства в частную жизнь и нарушения тайны личной и семейной жизни к «злоупотреблениям» свободами прессы, что может служить основанием для вынесения предупреждения, приостановления или полного прекращения регистрации печатного издания (например, Законы о СМИ Азербайджана, ст. 4 и 14; Армении, ст. 6 и 11; Казахстана, ст. 2 и 13); второй - выделение среди перечня «обязанностей» журналистов недопустимости вмешательства в частную и семейную жизнь (например, Законы о СМИ Беларуси, ст. 40 и Российской Федерации, ст. 49.5).

Положения Конституций и законодательных актов порождают множество правовых вопросов. Один из них относится к дефиниции и сфере действия защиты частной жизни. Так Гражданский кодекс Казахстана (ст. 144.1) признаёт право на неприкосновенность частной жизни, но оно ограничено правом личности на защиту тайны личной жизни, хотя ст. 18.1 Конституции включает эту гарантию в более широкое право неприкосновенности частной жизни. Следует ли считать, что эти положения означают существование аспектов частной жизни, не относящихся к «тайнам», и таким образом не имеющих законодательной защиты? Также ст. 144.4 определяет круг вопросов, относящихся к «тайнам» личной жизни (такие, как переписка, телефонные разговоры, дневники и пр.), но оставляет открытыми для судов вопрос о решении, какие другие виды информации могут рассматриваться как «тайны» в каждом конкретном случае. Эти вопросы имеют важное значение для средств массовой информации, поскольку ст. 144.1 предусматривает, что раскрытие «тайн личной жизни» допускается лишь в случаях, установленных в законодательном порядке.

Другим вопросом является естественное противоречие между правом на неприкосновенность частной жизни и правом и обязанностями средств массовой информации на сбор и распространение информации. В этой связи следует отметить, что в рассматриваемых странах в соответствии с практикой других правовых систем соответствие опубликованных сведений действительности не признаётся в качестве аргумента защиты при рассмотрении исков, связанных с вмешательством в частную жизнь. В этих странах, где суть данной коллизии относится к вопросу о распространении информации,[11] излюбленным средством для достижения необходимого баланса между этими противоречащими друг другу правами является отступление от права на неприкосновенность частной жизни в случаях, когда распространение данной информации необходимо для защиты общественных интересов. Например, законы о СМИ Беларуси и Российской Федерации (соответственно, ст. 40 и 49.5) требуют получение журналистом разрешения от заинтересованного лица на распространение информации о его частной жизни, если эта информация не связана с «защитой общественных интересов».

Закон Украины о теле- и радиовещании, ст. 37, допускает распространение общественно-необходимой информации о частной жизни гражданина. То есть, кроме запретной нормы, это положение несет в себе разрешение: если информация важна и вызывает общественный интерес, то это даёт возможность распространять конфиденциальную информацию без согласия лица, которого она касается. В случае конфликта общественную важность информации устанавливает суд. По мнению Н. Полуденного и А. Терлецкого, исследующих эту тему, такое понятие, по аналогии ст. 50 Конституции Украины и части 2 статьи 6 Закона «О государственной тайне», можно толковать как «информацию, которая является важной (жизненно значимой) для большинства населения соответствующей территории». По словам адвоката Программы правовой защиты и образования СМИ Л. Панкратовой, «это - информация, получение которой для общества является чрезвычайно важным в данный момент. Она называется условно «общественно важная» или «общественно необходимая», и получение такой информации может иметь определенные «привилегии» для общества. Здесь устанавливается баланс между правом лица на конфиденциальную информацию о нём, сохранением, нераспространением этой информации и правом общества знать. Превалирует право общества знать. Это право разделяется на каждого субъекта, который должен знать эту информацию, и право одного лица хранить эту информацию о себе конфиденциально. Таким образом, происходит сбалансирование прав, и преобладает право общества знать эту информацию».[12]

В другом контексте Председатель Конституционного суда Украины, объясняя решение этого суда по делу Устименко, высказал мнение о том, что журналисты обладают правом на распространение подробной информации о лицах, принимающих участие в общественной жизни, например, заявивших о выдвижении своих кандидатур на выборах в законодательные органы.[13]

11. Право на ответ и (или) опровержение

Отражая озабоченность большинства стран СНГ и Прибалтики в отношении защиты прав отдельной личности, правовые системы обеспечивают при определенных обстоятельствах физическим и юридическим лицам, государственным учреждениям возможность использовать либо право на ответ, либо право на опровержение в связи с действиями средств массовой информации. Как правило, такие обстоятельства возникают, когда то или иное лицо убеждено, что средство массовой информации распространило информацию порочащего характера или каким-либо иным образом нарушает его права или ущемляет законные интересы. Правовые системы предоставляют обиженным право на доступ к СМИ. При этом право на ответ даёт возможность потерпевшим подготовить собственное заявление для публикации или передачи в том информационном органе, который, как предполагается, ущемил их права и интересы, а право на опровержение позволяет пострадавшему потребовать от информационного органа распространить опровержение ранее распространённых сведений. Обычно эти права предусмотрены в Гражданских кодексах и законах о СМИ.

Нормы, регулирующие право на ответ и опровержение, предполагают внесудебный процесс, хотя жалобы обычно разрешается подавать в суд, особенно если средство массовой информации отказывается принимать ответ или не соглашается распространить опровержение. Если суд после разбирательства принимает решение о том, что СМИ должно удовлетворить запрос истца, однако оно не подчиняется этому решению или делает это в несоответствующей форме, в некоторых странах в судебном порядке на данное СМИ налагаются денежные штрафы.

Однако, как правило, в рассматриваемых странах от истца не требуется прибегать к внесудебным методам решения проблемы, если он желает воспользоваться дополнительными средствами судебной защиты, такими как денежное возмещение ущерба, если это возможно. Таким образом, в ряде стран истец может выбирать между внесудебным процессом с его ограниченными средствами защиты и реализацией своего права на ответ и опровержение в ходе судебного процесса, рассматривающего его иск.

Между тем, Законы «О СМИ» в Беларуси (ст. 37) и Кыргызстане (ст. 17) разрешают возбуждать судебное дело только тогда, когда истец прибегнул к внесудебному процессу, но не был удовлетворен его результатами. Эти нормы вступают в противоречие с нормами ГК, которые не предусматривают такой предварительной процедуры. Действительно, указанная коллизия не дает право СМИ и журналисту оправдаться за непреднамеренную ошибку в той или иной публикации перед недобросовестным истцом.

В некоторых из стран право на опровержение предоставляется только в тех случаях, когда сведения, распространенные в СМИ, были лживыми и порочащими (например, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия и Таджикистан). Это отражает правовое признание того, что СМИ в действительности не обязаны сами признавать свои нарушения, за исключением случаев, когда такие нарушения были слишком явными. Такие правовые системы предоставляют больше оснований для удовлетворения права на ответ, поскольку в них истец может воспользоваться этим своим правом в том случае, если он может привести доказательства ущемления своих законных прав и интересов. Ст. 36 Закона «О СМИ» Беларуси и ст. 46 Закона «О СМИ» РФ предусматривают, что в подобных обстоятельствах ответ должен быть предоставлен даже в том случае, если оспоренное заявление было правильным. В других странах предусматривается только опровержение (Литва, Грузия), в то время как в Узбекистане допускается либо ответ, либо опровержение, но только если и в том, и в другом случае оспариваемое заявление было лживым и порочащим.

В некоторых странах (например, Армения, Латвия - в отношении вещательных компаний, Беларусь и Российская Федерация) определены обстоятельства, при которых истцу запрещается давать ответ или требовать опровержения, даже если он или она имеют на это основания. Так, если текст ответа (опровержения) содержит призыв к разжиганию расовой вражды и являться тем самым «злоупотреблением» свободой массовой информации, СМИ запрещено удовлетворять требования истца; в других случаях редакции предоставляется право отклонять требования истца по своему усмотрению.

12. Оскорбление должностных лиц

Почти все интересующие нас страны имеют в уголовных кодексах, кодексах административных правонарушений и (или) в законах о СМИ положения, запрещающие высказывания, содержащие оскорбления или клевету в адрес тех или иных государственных должностных лиц, учреждений или символов. Что касается вопросов, относящихся к должностным лицам, то эти положения отличаются от запретов общего характера, содержащихся в уголовных кодексах и направленных против оскорблений и клеветы в адрес любого лица. Говоря об этих положениях уголовных кодексов, следует помнить (см. раздел 10), что в соответствии с требованиями Европейской конвенции о защите прав человека, от должностных лиц государства требуется проявлять терпимость к критике в интересах более объективного и широкого обсуждения общественных проблем.

Положения, касающиеся заявлений, направленных против государственных должностных лиц, учреждений и символов, бывают двух разновидностей. Некоторые из них запрещают оскорбление или клевету в адрес представителей государственной власти. Так, статья 298 УК РФ гласит, что клевета в отношении судьи, присяжного заседателя, прокурора, следователя, лица, производящего дознание, судебного пристава, судебного исполнителя карается лишением свободы на срок до двух лет (а при обвинении лица в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления - до четырёх лет). Согласно статье 130 УК РФ («Оскорбление») наказанием могут стать исправительные работы на срок до одного года, но существует и статья 319 УК РФ («Оскорбление представителя власти»), которая предусматривает схожее наказание. Аналогичные статутные положения запрещают оскорбления в адрес представителей судебной власти по ст. 190(3) Уголовного кодекса Молдовы.

В то же время некоторые положения направлены на то, чтобы специально оградить глав государств от подобных посягательств (например, закон о защите части и достоинства Президента Республики Таджикистан 1988 года и Уголовные кодексы Беларуси, ст.367-368; Туркменистана, ст. 176; Узбекистана, ст. 158.2).

В сентябре 2002 г., по инициативе общественного объединения «Белорусская ассоциация журналистов» (БАЖ) началась общенациональная кампания за отмену статей 367 («Клевета в отношении Президента Республики Беларусь»), 368 («Оскорбление Президента Республики Беларусь») и 369 («Оскорбление представителя власти») УК Беларуси. К этой акции присоединились редакции независимых газет, демократические политические партии, иные общественные организации, а также многие граждане. Были собраны тысячи подписей с требованием отмены этих одиозных статей Уголовного кодекса. Более десяти депутатов Парламентской ассамблеи Совета Европы подписались под обращением об отмене вышеуказанных статей. Последнее связано и с тем, что Европейский суд по правам человека в своем решении от 25 июня2002 г. признал, что привилегированный статус главы государства в уголовном праве противоречит современным политическим концепциям. Решение было связано с жалобой на то, что в 1997 г. во Франции осудили журналистов газеты «Монд» к денежному штрафу за то, что они оскорбили марокканского короля Хасана II. Решение Европейского суда означает, что ни одно лицо, какой бы высокий пост оно не занимало, не может быть ограждено от общественной критики. Более того, согласно тому же решению Суда, политические деятели находятся под пристальным контролем как журналистов, так и общества, и поэтому должны проявлять терпимость к критике своих действий и поведения. Но в ноябре того же года палата представителей парламента Беларуси отклонила законопроект, касавшийся отмены этих статей Уголовного кодекса. За отклонение проекта закона проголосовали 65 парламентариев, только 13 депутатов высказались против. Заметим, что в 2002 году за критику президента Александра Лукашенко к разным срокам ограничения свободы были осуждены три белорусских журналиста.

Главного редактора закрытой властями газеты «Пагоня» Николая Маркевича суд Ленинского района Гродно приговорил к двум с половиной годам ограничения свободы, а корреспондента этой газеты Павла Можейко - к двум годам. Журналистов обвинили в «публикации ложных данных, порочащих честь и достоинство президента Александра Лукашенко, сопряженной с обвинениями в совершении особо опасных преступлений - убийстве, геноциде и создании либо членстве в преступной организации» за материалы, напечатанные в газете, которая так и не дошла до читателя, так как была конфискована властями. Статьи этого номера были посвящены президентским выборам и ставили под сомнение возможность переизбрания Лукашенко в связи с распространенными данными о его причастности к «эскадронам смерти» - преступной группировке, похищающей оппонентов режима. После применения амнистии наказание журналистам было снижено на 1 год. Редактора газеты «Рабочий» Виктора Ивашкевича приговорили к двум годам ограничения свободы за «покушение на неуважение и клевету на президента Республики Беларусь». Уголовное дело было заведено прокуратурой Первомайского района Минска в августе 2001 года по факту публикации в предвыборном номере газеты статьи «Вор должен сидеть в тюрьме». Материал рассказывал о коррупции во власти. Спецвыпуск не попал к читателю: весь тираж был конфискован еще в типографии.

Относительно тех положений, которые специально касаются «оскорблений», необходимо напомнить, что соответствие заявления действительности не может служить аргументом защиты при рассмотрении подобных исков, как и в тех случаях, когда рассматриваемому заявлению предъявляется обвинение в клеветническом характере.

Второй способ применения запретов против оскорбительных высказываний заключается в том, что они приравниваются к «злоупотреблениям» свободой массовой информации, предусмотренным законом «О СМИ», и в связи с этим используются для вынесения официального предупреждения нарушителям и закрытия средств массовой информации. Например, власти Беларуси использовали в этом ключе ст. 5 Закона «О СМИ». В дополнениях к Закону «О СМИ», принятых в январе 1998 года, Беларусь расширила ст. 5, включив в нее положение о «распространении сведений, порочащих честь и достоинство Президента Республики Беларусь, руководителей государственных органов, статус которых установлен Конституцией Республики Беларусь».

Ни одно из положений Конституции, касающихся «злоупотреблений» свободой прессы, не охватывает всех видов сведений, распространение которых подпадет под действие описанных выше законов. Поэтому не следует ожидать каких-либо судебных решений, касающихся конституционности подобных законодательных актов в соответствии с положениями Конституции, допускающими ограничения на реализацию основных прав только в тех случаях, когда это «необходимо» для развития определенных общественных или личных прав и интересов.

13. Государственная тайна и доступ к правительственной информации

Общей тенденцией в рассматриваемых странах является утверждение практически повсеместно зафиксированных прав средств массовой информации на поиск и получение информации. Две группы правовых проблем возникают в отношении реализации этих прав на доступ к информации. Первая - это необходимость осуществления в целом неопределенных прав доступа к информации посредством детализированных правовых процедур, которые касаются практических аспектов сбора информации: установление лиц, ответственных за ответ на обращения за информацией; определение временных рамок для предоставления ответов на запросы; утверждение механизма обжалования решений об отказе предоставления информации и т.д.

Вторая группа правовых вопросов связана с ограничениями, которые накладываются правовыми системами на действие права доступа к информации. Эти ограничения обычно распадаются на различные категории в зависимости от доступа к определенным видам информации: правительственной, судебной, личной и коммерческой (рассматривается в соответствующих разделах).

Важно также отметить, что вопросы широкого доступа к информации касаются не только поиска и получения документов и другой информации, находящейся в распоряжении государственных и частных организаций, но и посещения мероприятий и заседаний государственных органов, таких как судебные и законодательные. Правовые проблемы, связанные с этой деятельностью, будут рассмотрены в последующих разделах.

1). Право на доступ к правительственной информации

Конституции девяти стран: Азербайджана (ст. 50), Армении (ст. 24), Беларуси (ст. 34), Казахстана (ст. 20), Литвы (ст. 25), Молдовы (ст. 34), России (ст. 29), Украины (ст. 34) и Узбекистана (ст. 29) гарантируют всем лицам, включая и представителей СМИ, право на поиск и получение информации. В семи случаях Конституции содержат указание на то, что информация, касающаяся вопросов жизни и здоровья людей, охраны окружающей среды, должна быть открыта для всеобщего доступа (Азербайджан (ст. 29), Беларусь (ст. 34), Грузия (ст. 37), Казахстан (ст. 31), Молдова (ст. 37), Россия (ст. 42) и Украина (ст. 50)). Конституции шести стран прямо не гарантируют всем лицам право на поиск информации, однако предоставляют право получать и распространять (или даже только получать) информацию (Латвия (ст. 100), Эстония (ст. 44), Грузия (ст. 24), Киргизия (ст. 16), Таджикистан (ст. 30), Туркменистан (ст. 26)). В зависимости от интерпретации слова «получать» эти положения, будучи рассмотренными в совокупности с правами, предусмотренными законами о СМИ, могут быть истолкованы таким образом, что право на поиск информации до известной степени ограничено.

Конституционная основа всех прав доступа к информации базируется на тезисе о том, что сбор информации является существенным компонентом распространения информации в обществе органами СМИ, что, в свою очередь, является главным условием для функционирования демократической системы правления. Детальный анализ этих вопросов был проведен в 1996 году Конституционным судом Литвы при рассмотрении соответствия Конституции некоторых положений литовского закона о государственной тайне.[14]

Что касается специальных правил, регулирующих право доступа к информации, в некоторых рассматриваемых странах эти правила были включены в сами законы о СМИ наряду с более общими положениями о признании прав журналистов на поиск и получение информации, или в законы более широкого действия, касающиеся отношения к общественной информации в целом. К тому же все рассматриваемые страны приняли законы о государственной тайне, в некоторых из которых содержатся детальные положения, касающиеся процедур получения доступа к правительственной информации. Кроме того, два государства - Кыргызстан и Узбекистан - имеют отдельные Законы «О гарантиях и свободе доступа к информации», принятые в 1997 году, и Законы «О защите профессиональной деятельности журналиста», также содержащие правовые нормы, регулирующие доступ к информации. Особого упоминания заслуживают положения Уголовного кодекса, которые поддерживают получившее широкое распространение право доступа к информации путем введения ответственности для государственных должностных лиц, незаконно отказавших в предоставлении правительственной информации. Наконец, очевидно также, что в ряде стран эти вопросы отнесены в значительной мере к подзаконным правительственным актам.

2). Исключения из права доступа к информации и из числа разрядов государственной тайны

Для всех стран право доступа к информации, предусмотренное в Конституциях и законодательных актах, не является абсолютным. Общей тенденцией для государств является ограничение или полный запрет на доступ к определенным видам информации. В целом законы о государственной тайне определяют государственную тайну как информацию, касающуюся военной, научной, экономической и внешнеполитической деятельности, работы органов разведки и контрразведки, а также исследований, раскрытие которой может представлять угрозу национальной безопасности. Некоторые страны относят также к государственной тайне сведения политического и иного характера (например, закон о государственной тайне Казахстана, ст. 1), или же информацию, затрагивающую политические интересы Республики (закон Кыргызстана о государственной тайне, ст. 1; закон Туркменистана «О защите государственной тайны», ст. 2). Эта формулировка при расширенном толковании может распространяться на всю информацию о внутриполитической жизни и о внешней политике страны.

Между тем, все страны запрещают отнесение определенных видов информации к «государственной тайне». Так, согласно статье 10 Закона Армении «О государственной и служебной тайне» не могут быть отнесены к разряду государственной тайны:

а) информация о чрезвычайных случаях, бедствиях, а также стихийных бедствиях (включая официально прогнозируемые) и их последствиях, угрожающих безопасности и здоровью граждан;

б) информация о фактах ограничения прав и свобод граждан, правонарушениях и результатах социологических исследований;

г) информация, которая, в случае, если она будет отнесена к разряду государственной и служебной тайны, будет иметь отрицательное воздействие на осуществление в Республике Армения социально-экономических, научно-технических и духовно-культурных государственных и отраслевых программ развития.

По мнению экспертов, эти нормы порой декларативны. Это связано с тем, что законодательство не возлагает на должностных лиц, скрывающих данную информацию, уголовную, административную или дисциплинарную ответственность, в зависимости от материального и морального ущерба, нанесенного обществу и отдельным гражданам. Законодательство также несовершенно и в том смысле, что оно должно было бы не только установить не подлежащую засекречиванию информацию, но и возложить ответственность за обязательное опубликование вышеуказанной информации на государственные ведомства, что на сегодняшний день попросту отсутствует. Вышеуказанная информация сегодня не засекречивается, но и не публикуется. В обоих случаях нарушается право общества на получение информации.[15]

Попыткой разрешить эти проблемы стал закон Эстонии «О публичной информации», который устанавливает 32 типа документов и сведений, к которым государственные органы и предприятия обязаны обеспечить доступ всех желающих (ст. 28). В соответствии с ним была создана Инспекции по защите данных, осуществляющая надзор в этой сфере.

Дополнительной гарантией доступности экологической информации стало подписание 25 июня 1998 года в Дании в городе Орхус международного соглашения «Об информации, касающейся окружающей среды, об участии общественности в принятии решений и доступности юстиции». К настоящему времени несколько из рассматриваемых здесь стран, в частности Армения, ратифицировали это соглашение, и оно получило обязательную силу. Орхусская Конвенция гласит: «Каждая сторона (государство) обеспечивает, что в ответ на просьбу о предоставлении экологической информации, государственные органы в рамках национального законодательства предоставят общественности эту информацию» (ст. 4, п. 1).

3). Право на обжалование отказа в предоставлении информации

Почти во всех рассматриваемых странах существует право на обжалование в суде отказа правительственных органов предоставить доступ к информации. В тех из них, где имеется детально проработанное законодательство, касающееся доступа к информации, решение этих споров отнесено к компетенции судей; в странах, где имеются лишь общие разъяснения относительно прав журналистов на поиск и получение информации, обжалование производится в соответствии со статьями законов о СМИ (например, ст. 61 Закона «О СМИ» Российской Федерации), что позволяет судам защищать права, предусмотренные этими законами.

Частичные механизмы осуществления права граждан на получение информации предусмотрены законодательством о порядке рассмотрения жалоб (например, Законом Армении «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», принятом в 1999 году). Оно регулирует взаимоотношения, возникающие в связи с предотвращением и устранением нарушений со стороны государственных, общественных и других органов, а также органов местного самоуправления, их должностных лиц и организаций в деле обсуждения заявлений, предложений и жалоб граждан, выявления фактов нарушения законности. Рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан обязывает органы и их должностных лиц обеспечить своевременное и всестороннее рассмотрение каждого поступившего предложения, заявления и жалобы, принятие основательного решения и фактическое выполнение этих решений.

4). Наказание за разглашение государственной тайны

Во всех рассматриваемых странах отмечается, что нарушение законов о государственной тайне является правонарушением, влекущим правовую ответственность в форме уголовного, административного, гражданского иди дисциплинарного наказания. В связи с этим возникает вопрос, должны ли подвергаться этим наказаниям сотрудники СМИ, распространяющие секретную информацию. В ряде стран пока нет определенного ответа на этот вопрос из-за неясности, связанной с несогласованностью формулировок в соответствующих законодательных актах.

Из статей 72 и 73-1 Уголовного кодекса Молдовы ясно следует, что они направлены против тех государственных чиновников и других официальных лиц, кто несет ответственность за состояние секретной информации или кто, наоборот, имеет доступ к этой информации, однако действие этих статей не распространяется на СМИ. С другой стороны, ст. 26 Закона Молдовы о государственной тайне просто отмечает, что «лица, виновные в нарушении законодательства о государственной тайне, несут ответственность в соответствии с законодательством». Законы Российской Федерации, если брать их в совокупности, тоже содержат много неясностей. Ст. 283 Уголовного кодекса РФ (ст. 70 УК Армении, ст. 300 УК Кыргызстана и т.д.) прямо не предусматривает ответственности для журналистов. Однако, в российском законе о государственной тайне (ст. 26), а также в аналогичных нормах законов о гостайне стран СНГ, говорится о «должностных лицах и гражданах», нарушающих закон. Наконец, в ряде стран этот вопрос, похоже, зависит от интерпретации слова «разглашение», которое часто встречается в Уголовном кодексе. В целом, все вопросы, связанные с толкованием, требуют рассмотрения в судебном порядке. В этом контексте революционной является норма статьи 42 Закона Украины о печати, согласно которой «редакция, журналист не несут ответственности за публикацию сведений… если… в них разглашается тайна, специально охраняемая Законом, однако эти сведения не были получены журналистом незаконным путем».

Между тем, однако, ясно, что санкциям за разглашение государственной тайны СМИ могут быть подвергнуты и иным способом. Так, Законы о СМИ (например, ст. 4 и 59 российского Закона «О СМИ») обычно относят подобное разглашение к «злоупотреблениям» свободами СМИ, что может повлечь вынесение предупреждения со стороны регистрирующей организации или приостановление деятельности СМИ.

14. Доступ к судебным слушаниям и публикация судебных материалов

Конституции и законы почти всех рассматриваемых стран содержат положения, предусматривающие, что судебные процессы должны быть открыты для общественности. Несмотря на широко распространенные высказывания о принципе «гласности судопроизводства», многочисленные отступления от него показывают, что соображения противоположного характера, связанные с ведением судебного процесса, часто одерживают верх над этим принципом. Например, в большинстве конституционных высказываний о принципе гласности говорится о том, что исключения могут быть закреплены законодательными актами. Характерны здесь нормы Конституции Армении (ст. 39): «Каждый для восстановления своих нарушенных прав, а также выяснения обоснованности предъявленного ему обвинения имеет право на публичное рассмотрение своего дела в условиях равенства, с соблюдением всех требований справедливости, независимым и беспристрастным судом. Из соображений защиты общественной нравственности общества, общественного порядка, государственной безопасности, личной жизни сторон или интересов правосудия участие представителей средств информации и общественности в ходе судебного расследования или его одной части может быть запрещено законом».

В то же время конституции других государств предоставляют судам право принимать решение о проведении закрытого слушания. Примером может служить ст. 127 (ч. V) Конституции Азербайджана: «Слушание дела в закрытом заседании разрешается только в случае, если суд полагает, что открытое производство может стать причиной раскрытия государственной, профессиональной или коммерческой тайны, либо устанавливает, что есть необходимость сохранения тайны личной или семейной жизни граждан».

Законы общего применения, такие, как Уголовный и Гражданский процессуальные кодексы, следуют единому образцу, говоря о принципе гласности и в то же время перечисляя обстоятельства, при которых слушания могут быть закрытыми (например, ГПК Казахстана - ст. 9 и УПК - ст. 29).

Кроме того, что касается законодательства, имеющего специальное отношение к средствам массовой информации, то в перечне прав журналистов не часто можно найти четко сформулированное право на доступ к судебным слушаниям.[16]

Вполне возможно, что право журналиста на доступ к судебным слушаниям можно найти в законодательных положениях об аккредитации журналистов в органах в государственной власти. Например, статья 26(2) закона о прессе Украины устанавливает право журналистов посещать заседания «государственных органов власти», а некоторые другие страны предоставляют такие же права журналистам, аккредитованным соответствующими государственными органами (например, Закон «О СМИ» Беларуси, ст. 42). И, наконец, возможно, нормы, регулирующие доступ к информации, как например в законах Кыргызстана и Узбекистана,[17] могут быть истолкованы как объединяющие право на доступ к слушаниям и право на доступ к документам, хотя весьма сомнительно, чтобы эти законы отражали подобное намерение законодательных органов.

Резюмируя, можно сказать, что широкие полномочия, приданные судам для закрытия судебных слушаний и законодательной власти для санкционирования этих действий судов, свидетельствуют о том, что заинтересованность в проведении открытых судебных слушаний не нашла ясно выраженного подтверждения в изучаемых правовых системах. В этой связи важно отметить, что текстуальное выражение принципа гласности обычно можно найти не среди конституционных гарантий фундаментальных прав, а в тех разделах Конституций, где перечисляются функции правительственных органов, особенно судебных. Истоки этого принципа можно найти в Конституции СССР 1936 года (ст. 111) и в Конституции СССР 1977 года (ст. 157) - задолго до принятия ныне действующих Конституций. В связи с этим возникает вопрос, ожидающий судебного рассмотрения: действительно ли в ныне действующих Конституциях в качестве одной из составляющих принципа открытости выступает свобода слова и массовой информации или же этот принцип изобретен исключительно для службы другим общественным интересам. В некоторых случаях Конституции специально оговаривают гарантии права на публичность рассмотрения судебных дел для обвиняемых в уголовных преступлениях (Армения, ст. 39, Литва, ст. 31 и Узбекистан, ст. 26).

Что же касается распространения информации, то это общее право СМИ резко ограничено широко распространенными положениями, которые запрещают распространение информации или комментариев о судебном процессе до вынесения окончательного приговора или судебного решения. Такие положения, подобные тому, что было проанализировано в разъяснениях Пленума Верховного суда Казахстана,[18]противоречат принципу гласности судебных слушаний. Возможно, они отражают столкновение взаимоуравновешивающих конституционных интересов, базирующихся на фундаментальных правах, и в этом они частично отражают попытку расширить конституционные права лиц, обвиняемых в уголовных преступлениях, до принципа презумпции невиновности.[19] Это один из многих вопросов в области тесного взаимодействия между СМИ и судами, который, как можно ожидать, создаст почву для будущих судебных споров.

15. Доступ к парламентским заседаниям и публикация парламентских документов

В некоторых Конституциях закреплен принцип открытости парламентских заседаний.[20] Однако, как и в случае с доступом к судебным заседаниям (см. раздел выше), этот принцип представлен как норма законодательного процесса, а не как право доступа, гарантируемое средствам массовой информации или обществу в целом. В результате положения Конституции предоставляют законодателям неограниченное право проводить закрытые заседания. Судебные органы пока еще не решили вопрос о том, затрагивают ли эти положения широкие конституционные гарантии права на поиск и получение информации.

Что касается законодательной основы для доступа к информации, то, как показано выше, законы о СМИ рассматриваемых стран обычно включают в себя норму о праве СМИ на поиск и получение информации от государственных органов. Следует полагать, что законодательные органы относятся к «государственным органам».

В ряде стран, между тем, в законодательных актах специально закреплено право журналистов на доступ к информации о парламентской деятельности. В некоторых странах эти права определенно относятся к физическому доступу к парламентским заседаниям. Так, на Украине за журналистами признается право доступа к заседаниям «органов государственной власти» (Закон «О прессе», ст. 26(2)), а в некоторых других странах журналисты имеют право доступа к заседаниям государственных органов, которые предоставили им аккредитацию.[21] В некоторых других странах законодательные акты, предоставляющие журналистам право доступа к информации о парламентских заседаниях, не конкретизируют, имеется ли в виду физический доступ к самим заседаниям. Напротив, эти положения, составленные по образцу ст. 31 Закона СССР «О печати», требуют от законодательных органов заранее объявлять о парламентских заседаниях аккредитованным ими журналистам и предоставлять им протоколы заседаний.[22]

Наиболее существенным моментом в законодательном закреплении права доступа является то, что оно обычно обусловлено наличием у журналистов аккредитации, право предоставления, отказа или лишения которой есть одна из неограниченных прерогатив законодательных органов, действующих в соответствии со своими собственными (обычно подзаконными[23]) правилами. Так, согласно положениям таких статей, как ст. 48 Закона «О СМИ» Российской Федерации, государственные органы (включая и законодательные) могут лишить аккредитации журналиста, нарушившего установленные «правила аккредитации». Поскольку журналисты в целом не обладают презюмируемым правом на аккредитацию, это открывает возможности для манипуляций в пользу или против определенных журналистов. В некоторых случаях полномочия законодателей на лишение журналистов аккредитации по содержательным соображениям заложено в самих применяемых законах. Например, молдавский Закон «О регламенте парламента» предусматривает лишение аккредитации в случаях, когда СМИ признано виновным в искажении информации о парламентской деятельности.

В связи с проблемами доступа к парламентским заседаниям и документам, а также распространения этих документов, возникает ряд специфических правовых вопросов. В частности, что законы имеют в виду, когда неопределенно говорят о доступе к парламентским заседаниям? В тех государствах, где законодательство отдельно не предусматривает право доступа к заседаниям, подразумевается ли оно в рамках широкого права журналистов искать и получать информацию? В ряде стран также закреплено право журналистов на доступ к протоколам парламентских заседаний. Входит ли сюда право доступа к другим документам, таким как тексты выступлений, обсуждающихся на парламентских заседаниях? С этим связан вопрос о доступе к самим парламентским заседаниям: включает ли он также и доступ к заседаниям парламентских комитетов? Тем временем, что касается доступа к информации о заседаниях комитетов, то в Литве доступ к протоколам предоставляется только с разрешения председателя комитета, а в Грузии «Правила парламентской деятельности» требуют предоставления СМИ информации о деятельности комитетов. Однако, в некоторых странах (например, в Армении, Кыргызстане и Российской Федерации) стало обычной практикой предоставлять СМИ и обществу в целом информацию о законопроектах, включая сами законопроекты. В то же время, как сообщается, доступ к законопроектам очень затруднен в Беларуси. И, наконец, в некоторых странах рассматривались вопросы об освещении парламентской деятельности радио и телевидением. Кое-где (например, в России и на Украине) государственные вещательные компании в законодательном порядке обязаны предоставлять для этих целей определенное количество эфирного времени. В других странах (например, в Грузии) парламентарии сами решают, осуществлять ли прямую трансляцию определенных заседаний.

Подводя итог, можно сказать, что в большинстве стран средствам массовой информации предоставляется довольно широкий доступ к парламентским заседаниям и документам (хотя в нескольких странах на практике доступ может быть весьма ограничен) и в целом не налагаются ограничения на свободное распространение информации на эту тему. Тем не менее, однако, общим правилом является то, что вопросы о доступе рассматриваются скорее как сфера полномочий законодательных органов (например, в столь важной области как аккредитация), нежели чем как требования права доступа к информации, основанного на конституционных и законодательных нормах, что приводит к ситуации, когда законодательные органы могут беспрепятственно ограничивать доступ СМИ по своему усмотрению.

16. Коммерческая тайна и доступ к информации, принадлежащей частным лицам

В ряде случаев реализация конституционного права СМИ на поиск и получение информации может быть ограничена, когда это затрагивает некоторые конституционные или иные права, а также законные интересы частных лиц. В частности, конституционное право СМИ на доступ к информации может быть ограничено с тем, чтобы защитить коммерческую тайну (см., например, конституции Эстонии, ст. 45, или Туркменистана, ст. 26), для того, чтобы отстаивать интересы «конфиденциальности» (см., например, конституции Грузии, ст. 24.4, и Украины, ст. 32) или чтобы отстаивать любые другие интересы, закреплённые в законодательстве.

Эти ограничения права доступа к информации проявляются в различных формах в законодательстве почти всех рассматриваемых стран. Что касается частной информации, то меры по ее защите от несанкционированного доступа обычно предусмотрены положениями Гражданского и Уголовного кодексов. Большинство стран СНГ и Прибалтики имеют также подробное законодательство, касающееся вопросов защиты «коммерческой тайны».

Определение того, что составляет «коммерческую тайну», закрытую для доступа СМИ, является важнейшим элементом этих законодательных схем. В отличие от частных физических лиц, имеющих возможность охранять так называемую «частную» информацию, коммерческие предприятия не обладают такими широкими конституционными или законодательными правами, напротив, их информация рассматривается как объект реализации права доступа до тех пор, пока она не попадает в особую категорию «коммерческой тайны». Хотя в некоторых странах отсутствует полное определение понятия «коммерческая тайна» (например, в Армении и Таджикистане), в большинстве стран такое определение выработано. Обычно оно включается в Гражданские кодексы или в отдельные Законы «О коммерческой тайне». Важнейшие элементы таких определений отражены в Гражданских кодексах Российской Федерации и Узбекистана: информация, составляющая коммерческую тайну, должна иметь реальную или потенциальную ценность, должна быть неизвестна третьей стороне, не должно существовать законных оснований для доступа к ней, и обладатель этой информации должен принимать меры для охраны ее конфиденциальности.

Определение коммерческой тайны приводится в статье 30 Закона Украины «О предприятиях в Украине»: «Под коммерческой тайной предприятия подразумеваются сведения, связанные с производством, технологической информацией, управлением финансами и другой деятельностью предприятия, не являющиеся государственной тайной, разглашение (передача, утечка) которых может причинить вред его интересам. Состав и объем сведений, представляющих коммерческую тайну, порядок их защиты определяется руководителем предприятия». В статьях 16-18 Закона Украины «О защите от недобросовестной конкуренции» говорится о неправомерности сбора, разглашения и использования коммерческой тайны, что создает препятствия субъектам хозяйствования.[24]

Большинство соответствующих законов устанавливают также виды информации, которые не могут рассматриваться в качестве коммерческой тайны. Среди них - информация, которая в соответствии с законом, предположительно не может быть доступна СМИ, поскольку относится к правительственным функциям, таким как лицензирование или сбор налогов, и поэтому может составлять «служебную» тайну. С другой стороны, остальная информация, которая обычно исключена из системы защиты коммерческой тайны (такая как сведения, касающиеся условий труда, сведения о товарах, потенциально опасных для здоровья потребителя, о продукции или производственных процессах, наносящих вред окружающей среде) предположительно должна быть доступна для СМИ. Однако в этих случаях можно ожидать возникновения споров по вопросу о том, действительно ли эта продукция или производственный процесс представляют угрозу здоровью или окружающей среде. Что касается угрозы окружающей среде, то предел, до которого возможно применение режима коммерческой тайны, определен в тех Конституциях, в которых содержится требование о том, чтобы такая информация была доступна широкой общественности (например, Конституция Украины, ст. 50).

Страны, в которых установлены законодательные схемы защиты коммерческой тайны, обычно предусматривают в качестве средства защиты денежную компенсацию ущерба в соответствии с Гражданским кодексом, однако в некоторых случаях они вводят уголовное наказание для лиц, распространяющих такую охраняемую законом информацию. Как и в случае с государственной тайной (см. выше), это вызывает вопрос, должны ли наказания применяться только в отношении лиц, которым доверено сохранение конфиденциальности, или же эти законоположения распространяются и на журналистов. Во многих странах, похоже, нет ясных ответов на этот вопрос, хотя в России и Таджикистане журналисты не подвергались таким наказаниям. Однако, очевидно, что средству массовой информации может быть вынесено предупреждение или приостановлена его регистрация в соответствии с положениями о «злоупотреблениях» законов о СМИ (например, Беларусь, ст. 5, и Российская Федерация, ст. 4), запрещающих разглашение тайны, «специально охраняемой законом».

17. Предварительные ограничения

Конституции двенадцати стран из числа изученных содержат явные и безусловные запреты на «цензуру», означающую систему административной проверки государственным органом материала до его распространения. Этот запрет продублирован и в национальном законодательстве о СМИ. Оставшиеся три страны - Армения, Кыргызстан и Туркменистан однозначно запрещают цензуру, но в своих законах о СМИ, а не в Конституции. Из пятнадцати стран только Туркменистан сохраняет официальную цензуру, хотя даже в ст. 1 Закона «О СМИ» Туркменистана ясно говорится, что «цензура массовой информации не допускается».[25] Кроме того, Туркменистан является участником Заключительного акта ОБСЕ, а также Международного пакта о гражданских и политических правах, в ст. 19 которого говорится, что «каждый должен иметь право на свободу самовыражения», а ограничения в реализации этого права допускаются только тогда, когда они «предусмотрены законом» и «необходимы» для обеспечения определенных интересов, включая национальную безопасность. Туркменистанская система цензуры, осуществляемая Комитетом по охране государственной тайны, явно не имеет законодательной базы, кроме того, весьма сомнительно, что сохранение постоянной системы охраны государственной тайны «необходимо» для обеспечения национальной безопасности. Существует обязанность журналиста соблюдать лояльность Туркменбаши, которая введена через понятие «программы деятельности» средства массовой информации Закона «О СМИ». Согласно статье 32 этого закона журналист обязан осуществлять программу деятельности средства массовой информации, с которым он состоит в трудовых отношениях, и руководствоваться редакционным уставом. Эта программа утверждается учредителем и реализуется редакцией на основе профессиональной самостоятельности. Поскольку учредителями всех действующих на территории Туркменистана средств массой информации является государство, то требование осуществлять политику учредителя означает обязательную лояльность интересам Президента.

Хотя другие четырнадцать стран не имеют своих систем официальной административной цензуры, их законы допускают обстоятельства, при которых средству массовой информации может быть приказано воздержаться от распространения некоторых материалов. В действительности, в соответствии с разрешительной системой регистрации и лицензирования теле- и радиовещания (см. раздел выше) государственные учреждения уполномочены даже прекращать деятельность средств массовой информации или аннулировать лицензию на вещание. Конституции обычно допускают ограничения в осуществлении права на свободу слова и массовой информации в течение ограниченного периода времени при введении чрезвычайного положения. Например, в России ст. 56 Конституции позволяет в условиях чрезвычайного положения для безопасности граждан и защиты конституционного строя устанавливать отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока действия. По этой же статье ограничению не подлежат несколько видов прав: на жизнь, на достоинство, неприкосновенность частной жизни, право на нераспространение информации о частной жизни без согласия лица, право на свободу совести, вероисповедания, на использование своих способностей и имущества, право на жилище, а также права, обеспечивающие беспристрастность и объективность судебного разбирательства. Во всех других случаях такие предписания законны только тогда, когда исходят от суда при обстоятельствах, подобных нарушению авторских прав или предполагаемому распространению информации, которая считается государственной тайной.

Конституционный запрет на осуществление цензуры развивается в законодательстве о СМИ. Но и здесь не удается избежать двусмысленных казусов. Так, статья 6 Закона Украины о телевидении и радиовещании, которая запрещает цензуру, понимает «цензуру» лишь как «контроль над идеологическим содержанием передач», позволяя при этом контролировать содержание «информации, охраняемой законом». Это положение нельзя не признать двусмысленным. Оно может толковаться как запрет на предварительную цензуру с разрешением государственным органам осуществлять контроль за информацией, охраняемой законом (например, сведениями, составляющими государственную тайну) в уже вышедших в эфир программах. Но это положение может толковаться и как разрешающее предварительную цензуру, но только не по идеологическим мотивам. С другой стороны, статья 3 Закона РФ о СМИ предусматривает, что «цензура», то есть любое «требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей, - не допускается». Такое определение цензуры позволяет говорить о достаточно надежной гарантии от одного из самых опасных видов нарушения свободы массовой информации, в отличие от достаточно «слабой» нормы статьи 6 Закона Украины о телевидении и радиовещании, которая опирается на размытое различие между идеологическим и неидеологическим контролем, являющимся в обоих случаях по своей сути цензурой.

Между тем, есть примеры использования механизма предварительных ограничений, которые могут быть подвергнуты сомнению на основании того, что в них отсутствует серьезная конституционная или законодательная основа. Наиболее продолжительной практикой подобного рода было существование официальной цензуры в Азербайджане в соответствии с указом 1993 года о чрезвычайных полномочиях Президента до августа 1998 года, а также осуществление схожих функций Главной инспекцией по охране государственных тайн в печати при бывшем министерстве печати Узбекистана до принятия указа президентом страны 3 июля 2002 года. Другими примерами является новая тенденция в украинских и российских судах накладывать судебный запрет на распространение информации, которая считается клеветнической,[26] а также применение в Казахстане Закона «О языках». Наконец, в рассматриваемых странам широко распространена практика самоцензуры, при которой редакторы препятствуют публикации или передачи сообщений, подготовленных журналистами. Независимо от того, происходит это в государственных или независимых СМИ, такие случаи вызывают вопрос о внутренней свободе прессы и правах и обязанностях журналистов, предусмотренных Конституцией и законами о СМИ.

---