«Злоупотребление должностными полномочиями»

1.1. Объекты и объективная сторона преступления

Уяснение обобщенных на родовом уровне элементов и признаков общего понятия должностного преступления существенно облегчает юридический анализ его конкретных видов. Среди них одним из распространенных преступлений является злоупотребление должностными полномочиями. 

Статья 285 УК РФ определяет признаки состава названного преступления как использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.[1] 

Хотя те социальные блага, на которые посягают все должностные преступления и их слагаемые элементы были обстоятельно рассмотрены выше, тем не менее в концентрированном виде применительно к данному деянию, можно обобщить, что его родовым и видовым объектами являются общественные отношения в сфере нормального, соответствующего положениям Конституции Российской Федерации, требованиям других Федеральных законов и подзаконных нормативных актов функционирования органов государственной власти, государственного управления и местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Данная группа общественных отношений, содержанием которых является регламентированная законом деятельность указанных органов, обеспечивает реализацию интересов службы в данных государственных представительных и управленческих структурах Российской Федерации.

Предмет посягательства для данного деяния не характерен, хотя он и может быть факультативным признаком, например, чужое имущество, имущественные права.

Специфические черты общественной опасности данного преступления заключаются в том, что должностные лица, которым надлежит безусловно и неукоснительно соблюдать законность, злоупотребляя предоставленными им властью и служебными полномочиями, вопреки оказанному им доверию и интересам службы, грубо нарушают ее и тем самым подрывают в глазах граждан авторитет и престиж того звена системы органов государственной власти, который они (работники) официально представляют. Социальная опасность данного преступления состоит и в том, что оно серьезно нарушает нормальную деятельность государственного аппарата, вносит в его работу элементы дезорганизации и анархии, запутывают учет и отчетность, а иногда и парализует функционально-управленческую или производственную деятельность отдельных участков, например, когда оно влечет за собой наступление тяжких последствий (ч. 3 ст. 285 УК РФ).[2]

Было бы недооценкой общественной опасности рассматриваемого преступления не учитывать и ее нравственного аспекта: далеко не единичны случаи злоупотребления должностными полномочиями, особенно со стороны представителей власти, в частности, работников милиции, прокуроров, судей, неправомерные действия которых, несомненно, омрачают социально-психологическую атмосферу в обществе, получают резко отрицательный общественный резонанс, подрывают веру граждан в незыблемость и всесилие Закона, прочность правопорядка, непоколебимость устоев справедливости, декларированных Основным Законом Российского государства.

Перечисленные специфические черты, взятые в совокупности, достаточно отчетливо выражают повышенную степень общественной опасности злоупотребления должностными полномочиями в современных условиях сверх всякой меры напряженной и даже угрожающей национальным интересам криминогенной обстановке в стране.

Объективная сторона злоупотребления должностными полномочиями характеризуется следующими обязательными признаками в и совокупности: 1) деяние в виде использования должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы; 2) наступление последствий в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства; 3) причинная связь между деянием и последствием.

Злоупотреблением должностными полномочиями могут быть признаны такие действия должностного лица, которые непосредственно вытекали из его служебных полномочий и являлись осуществлением прав и обязанностей, которыми это лицо наделено в силу занимаемой должности, т.е. составляли его служебную компетенцию.[3]

При этом надо иметь в виду, что в целях высокого качества, объективности и всесторонности предварительного расследования и судебного разбирательства по делам о рассматриваемом преступлении органы следствия и суды обязаны устанавливать и указывать в соответствующих процессуальных документах (обвинительном заключении, обвинительном приговоре) круг и характер служебных прав и обязанностей должностного лица, нормативные акты, их регламентирующие, мотив, цель и фактические обстоятельства совершенного деяния, конкретно, в чем выразилось нарушение должностной компетенции субъекта преступления с точным указанием нарушения, допущенного им.

Новая редакция нормы об ответственности за злоупотребление должностными полномочиями исключает уголовную ответственность за использование должностным лицом авторитета занимаемой должности, служебных связей, доверительных или семейных отношений с другими должностными лицами.

Конкретные формы злоупотребления должностными полномочиями могут быть самыми разнообразными, поскольку сферы деятельности должностных лиц весьма различны. Они могут быть осуществлены субъектом в виде как действия, так и бездействия (умышленное несовершение должностным лицом каких-либо действий по службе, которое оно обязано совершить и для совершения которого имеет реальную возможность).

Интересы службы, служебный долг, вопреки и во вред которым должностное лицо использует свои служебные полномочия, определяются объемом обязанностей лица, вытекающих из соответствующих нормативных актов и трудового договора с органом государственной власти или иными государственными предприятиями и организациями, деятельность которых не противоречит действующему законодательству.[4]

Обязательным признаком объективной стороны злоупотребления должностными полномочиями является наличие общественно опасного последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, которые в общей форме рассмотрены выше. Применительно к данному преступлению последствия могут выражаться, в частности, в виде реального материального ущерба, в упущенной выгоде, а также в причинении иного вреда различным интересам (в нарушении прав и свобод граждан, подрыве силы и авторитета органов власти, создании помех и сбоев в их работе, нарушении общественного порядка, сокрытии крупных хищений, других тяжких преступлений и т.п.). При решении вопроса о существенности нарушения прав и законных интересов следует руководствоваться постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 года №4. Поскольку «существенное нарушение» – понятие оценочное, то при его установлении необходимо учитывать число потерпевших граждан, тяжесть причиненного им морального, физического или имущественного вреда, степень отрицательного влияния на нормальную работу предприятия, организации, учреждения, характер и размер понесенного ими материального ущерба и т.п.

Острым вопросом практики применения уголовного закона продолжает оставаться вопрос о том, в каком соотношении находится ст. 285 УК с нормами главы 19 Особенной части Кодекса – «Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина» (ст. 136-149 УК РФ). Решение этого принципиального вопроса основывается на общих правилах квалификации преступлений при конкуренции общей и специальных уголовно-правовых норм. В данном случае общей нормой является ст. 285, а специальными – ст. 136-149 УК, если предусмотренные ими преступления совершены должностными лицами. При таком виде конкуренции уголовно-правовых норм совершенное преступление квалифицируется по специальной, более «узкой» правовой норме.

Исходя из этого общепризнанного правила, Пленум Верховного Суда бывшего СССР в постановлении от 30 марта 1990 г. разъяснил: «Если ответственность за допущенное должностным лицом нарушение служебных полномочий предусмотрена специальной уголовно-правовой нормой, содеянное подлежит квалификации по этой норме, без совокупности со статьями, предусматривающими общие составы должностных преступлений».

При правовой оценке действий должностных лиц, совершенных вопреки интересам службы и повлекших существенное нарушение указанных в уголовном законе правоохраняемых интересов, необходимо иметь в виду, что такого рода поведение может иметь вынужденный характер и иметь место в обстановке форс-мажорных с точки зрения уголовного права обстоятельств. На один из таких случаев прямо указывается в упомянутом выше руководящем постановлении №4 Верховного Суда бывшего СССР от 30 марта 1990 г., в п. «б» которого разъясняется, что «в случаях, когда действия должностного лица, связанные с нарушением своих служебных полномочий, были совершены в целях предупреждения вредных последствий, более значительных, чем причиненный вред, когда этого нельзя было сделать другими средствами, такие действия в соответствии с законодательством о крайней необходимости не могут быть признаны преступными».[5] Следует помнить, что по новому УК РФ такая же оценка может быть дана в случаях установления и других обстоятельств, исключающих преступность деяния, в частности, предусмотренных ст. 40 (физическое или психическое принуждение), 41 (обоснованный риск) и 42 (исполнение приказа или распоряжения).[6]

1.2. Субъективная сторона злоупотребления  должностными полномочиями

С субъективной стороны злоупотребление должностными полномочиями – умышленное преступление. Умысел может быть как прямым, так и косвенным.

Ввиду того, что в литературе высказана мысль о возможности при совершении данного преступления и неосторожной вины по отношению к общественно опасным последствиям, это положение нуждается в специальном рассмотрении.

Конструкция «двойной» вины понадобилась сторонникам указанной точки зрения, чтобы обосновать вывод о возможности неосторожной вины в рамках умышленного в целом преступления. Однако с таким сомнительным выводом согласиться нельзя. Общепризнанно, что характер преступления с материальным составом, не являющегося составным, в качестве умышленного или неосторожного определяется содержанием психического отношения виновного только и исключительно к общественно опасным последствиям. Но анализируемое деяние в целом – преступление умышленное и это положение никто не отрицает.

Если, помимо этих доводов, взглянуть на рассматриваемую точку зрения с позиций элементарной логики и обычного житейского смысла, то и в этом случае она не выдерживает критики. В самом деле, разве можно допустить такое положение, когда бы лицо, умышленно злоупотребляя должностными полномочиями вопреки интересам службы и при этом преследуя корыстную или иную личную заинтересованность, не предвидело возможности наступления вредных последствий своего противоправного поведения. Предвидение виновным хотя бы возможности (вероятности) общественно опасных последствий – естественное субъективное следствие осознанного умышленного злоупотребления лицом должностными полномочиями вопреки интересам службы. Предвидя даже в общих чертах эти последствия, субъект либо желает их наступления, либо, что чаще всего встречается, сознательно допускает это, относясь к ним безразлично.

Применительно к субъективной стороне злоупотребления должностными полномочиями актуально рассмотреть и вопрос о так называемом неопределенном (неконкретизированном) умысле, интеллектуальный момент которого характеризуется тем, что виновное лицо точно не знает, в чем конкретно выразится предвиденный им в общих чертах преступный результат. Его сознанием при этом охватывается достаточно широкий спектр общественно опасных последствий. При подобной разновидности умысла, как это общепризнанно в теории и на практике, виновный подлежит ответственности за фактически наступивший результат. Именно такой характер вины чаще всего и свойствен должностным злоупотреблениям. Если при данном виде умысла наступивший результат фактически приобретает форму «существенного нарушения» указанных в законе интересов, то налицо состав преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ. Если же по степени тяжести таких последствий не наступит, содеянное образует должностной проступок.

Наличие мотива преступления в составе, предусмотренном ст. 285 УК РФ, обязательно. Он определен в законе как корыстная или иная личная заинтересованность.

Корыстная заинтересованность может быть выражена в стремлении субъекта получить посредством злоупотребления должностными полномочиями какой-либо имущественной выгоды, однако без незаконного безвозмездного изъятия государственных средств в свою собственность или собственность других лиц, например, получить вне очереди квартиру для себя или своих родственников.

Иная личная заинтересованность как мотив злоупотребления должностными полномочиями может быть выражена в желании субъекта извлечь из своих действий выгоду неимущественного характера: угодить начальству, карьеризм, кумовство и т.д.

Серьезным вопросом практики применения уголовного закона по данной категории дел является вопрос отграничения корыстного должностного злоупотребления и хищения чужого имущества путем присвоения или растраты с использованием виновным своего служебного положения (п. «в» ч. 2 ст. 160 УК РФ[7]) ввиду того, что оно может совершаться и должностными лицами. Решая этот вопрос, необходимо руководствоваться следующими положениями, сформулированными на основе изучения и обобщения сотен уголовных дел о пограничных криминальных ситуациях подобного рода.

1. Чужое имущество, которое присваивает или растрачивает должностное лицо, должно быть передано ему для осуществления в отношении его определенных правомочий.

2. Присвоение или растрата чужого имущества должны осуществляться должностным лицом безвозмездно и с корыстной целью, т.е. с намерением обратить его в свою пользу или других лиц.

3. Незаконное обращение чужого имущества, вверенного должностному лицу, в свою пользу или третьих лиц должно причинить собственнику или иному законному владельцу похищаемого имущества реальный (положительный) материальный ущерб.[8]

Совокупность указанных признаков в действиях должностного лица свидетельствует, что им совершено хищение чужого имущества, а не корыстное преступление, предусмотренное ст. 285 УК РФ. Вместе с тем причинение собственнику или владельцу имущества материального ущерба в виде упущенной выгоды в результате злоупотребления должностными полномочиями образует состав рассматриваемого преступления против государственной власти, интересов государственной службы или службы в органах местного самоуправления, совершенного из корыстной заинтересованности.

Более сложным является вопрос о правовой оценке действий должностного лица, похитившего в результате злоупотребления должностными полномочиями чужое, скажем, государственное имущество, которое ему, однако, не было вверено и которым он безвозмездно и с корыстной целью противоправно завладел путем дачи служебного указания (распоряжения) подчиненному ему работнику, осуществлявшему в отношении этих материальных ценностей определенные правомочия.

В этом случае применение к должностному лицу ч. 2 ст. 160 УК РФ исключается, т.к. УК РФ 1996 г. вообще не предусматривает уголовной ответственности за такую, ранее имевшуюся в системе законодательства самостоятельную форму хищения, как корыстное безвозмездное завладение государственным или общественным имуществом путем злоупотребления должностным лицом своим служебным положением. Однако такие действия не являются, конечно, уголовно ненаказуемыми. В зависимости от конкретных обстоятельств дела они должны получить различную правовую оценку. Если подчиненный работник, котором)' имущество было вверено, осознавал, что передаваемое им должностному лицу по его указанию имущество будет похищено им, то последний должен нести ответственность за соучастие в хищении в качестве подстрекателя по ч. 4 ст. 33 и соответствующей части ст. 160 УК РФ. При отсутствии сознания факта похищения имущества должностным лицом со стороны подчиненного ему работника соучастие отпадает ввиду отсутствия между ними виновной связи. Такую ситуацию правильнее всего расценивать как совершение должностным лицом, отдавшим незаконное распоряжение о передаче ему материальных ценностей, так называемой посредственной кражи и квалифицировать его действия по ст. 158 УК РФ, ибо квазиисполнитель не осознавал факта преступного изъятия государственного имущества и был использован виновным «в темную» фактически как орудие преступления.

Второй важный вопрос состоит в том, возможна ли идеальная совокупность преступлений, предусмотренных ст. 285 и ч. 2 ст. 160 УК РФ? Решая этот вопрос, необходимо исходить из положений, что присвоение или растрата чужого имущества, совершенные лицом с использованием служебного положения (п. «в» ч. 2 ст. 160 УК РФ), не являются составным преступлением, а злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) в свою очередь не составляет особого способа, как это было раньше, указанной формы хищения. Отсюда следует, что идеальная совокупность сопоставляемых преступлений в принципе исключается. Одновременное применение к виновному ст. ст. 160 и 285 УК РФ возможно, следовательно, лишь в случаях реальной совокупности предусмотренных ими преступлений. Поскольку входящие в совокупность преступления должностным лицом совершаются действиями, обособленными как по содержанию умысла и его направленности, так и во времени, пространстве и обстановке, постольку каждое из них нуждается в самостоятельной уголовно-правовой оценке по соответствующей отдельной статье УК РФ.

Квалифицированным видом злоупотребления служебными полномочиями является совершение действий, предусмотренных ч. 1 ст. 285 УК РФ, лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления. К первой категории относятся лица, которые занимают должности, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и другими федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Ко второй – лица, должности которых установлены конституциями и уставами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации»[9] к этой службе относится несение обязанностей теми, кто замещает должности категории «Б», учреждаемые согласно Конституции и законов РФ, а также субъектов Российской Федерации для лиц, непосредственно отвечающих за работу государственных органов. Любое из таких лиц может быть субъектом квалифицированного состава злоупотребления должностными полномочиями, предусмотренного ч. 2 ст. 285 УК РФ. Вместе с тем надо иметь в виду, что лица, занимающие должности категории «В», учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их ведомственных полномочий, к субъектам данного вида рассматриваемого преступления не относятся. При наличии в их действиях признаков состава злоупотребления должностными полномочиями они подлежат ответственности по ч. 1 ст. 285 УК РФ при условии, разумеется, отсутствия признаков, указанных в ч. 3 названной статьи Кодекса.

Федеральным государственным служащим является гражданин, занимающий в порядке, установленном Положением о федеральной государственной службе, утвержденным Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года, оплачиваемую государственную должность.[10] Указом Президента от 11 января 1995 года утвержден реестр государственных должностей федеральных государственных служащих и рекомендовано субъектам федерации утвердить реестры государственных должностей государственных служащих субъектов РФ.[11] Федеральные государственные служащие занимают высшие, главные, ведущие, старшие и младшие государственные должности в Администрации Президента и Совете Безопасности, в аппаратах палат Федерального Собрания, аппаратах Правительства и федеральных органов исполнительной власти, Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов, Генеральной прокуратуры, Центральной избирательной комиссии.

Представители власти осуществляют функции федеральной государственной власти субъектов Федерации, а также властные полномочия органов местного самоуправления. Особенностью представителей власти является то, что они в пределах своей компетенции наделены правом предъявлять требования и принимать решения, обязательные для исполнения гражданами или предприятиями, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности, подчиненности и форм собственности. Деятельность представителя власти строится на взаимоотношениях с лицами, не находящимися в его служебном подчинении. Многие представители власти вообще не имеют подчиненных им по службе лиц, но обладают властными полномочиями по отношению к широкому, неопределенному кругу лиц.

Законодательную власть осуществляют депутаты представительных органов государственной власти соответствующего уровня (Федерации и субъектов Федерации). Исполнительную власть представляют и осуществляют Правительство РФ и правительства субъектов Российской Федерации, руководители органов местного самоуправления, а также работники тех властных структур, которые осуществляют надзор за исполнением законов, поддержанием общественного порядка, ведут борьбу с преступностью, обеспечивают государственную, радиационную, пожарную, противоэпидемиологическую и иную безопасность (криминальная милиция и милиция общественной безопасности, Федеральная служба безопасности, прокуратура, Государственная таможенная служба, Департамент налоговой полиции, Государственная налоговая служба, Федеральный антимонопольный орган, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности, Федеральный санитарно-эпидемиологический надзор, Федеральный горный и промышленный надзор, Государственный архитектурно-строительный надзор, Государственная лесная охрана и т.д.). Судебная власть осуществляется судьями Конституционного Суда, Верховного Суда РФ, территориальных судов и арбитражных судов всех уровней.

К числу лиц, временно или по специальному полномочию осуществляющих функции представителей власти, следует отнести народных и присяжных заседателей в судах, различных представителей общественности, в соответствии с законодательством официально привлекаемых к осуществлению властных полномочий по борьбе с преступностью или при выполнении различных надзорных и контрольных функций, например, общественные инспекторы органов рыбоохраны.

Организационно-распорядительные функции по руководству трудовым коллективом, участком работы, отдельными работниками (подбор и расстановка кадров, планирование работы, организация труда подчиненных, контроль и проверка исполнения, поддержание трудовой дисциплины и т.д.). Всякий работник учреждения, имеющий в своем служебном подчинении других сотрудников, руководящий их деятельностью, направляющий и организующий их работу, является должностным лицом в связи с наличием у него организационно-распорядительных обязанностей. Такие функции, в частности, осуществляют руководители министерств, комитетов, департаментов, ведомств, заведующие (ректоры, проректоры) учреждениями науки, культуры, образования и т.д.[12]

Особо квалифицированным видом злоупотребления должностными полномочиями является причинение им тяжких последствий (ч. 3), к которым можно отнести: дезорганизацию или развал работы учреждения, нанесение материального ущерба в особо крупных размерах, причинение существенного вреда или нарушение прав или законных интересов большому количеству граждан, срыв выполнения государственной программы мероприятий в той или иной жизненно важной сфере функционирования государства и общества, например, программы погашения задолженности по выплатам населению страны заработной платы, пенсий, пособий в установленные Правительством Российской Федерации сроки и т.д. и т.п. В частности, судебной практике известны случаи признания тяжкими последствиями должностных злоупотреблений крупные аварии на предприятиях промышленности, длительные остановки в работе транспорта, срывы в поставке продуктов питания, топливно-энергетических ресурсов и других источников жизнеобеспечения населения в районы Крайнего Севера. Чаще всего, однако, как показывает практика, тяжкие последствия носят материальный характер и состоят в крупном или особо крупном имущественном ущербе, причиненном соответствующей организации. Однако это сугубо оценочный признак, никак не разъясненный ни в уголовном законодательстве, ни в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ. Между тем представляется обоснованным применительно к особо квалифицированному виду рассматриваемого преступления руководствоваться при установлении признака «тяжкие последствия» критерием определенной кратности размера минимальной заработной платы, установленного законодательством Российской Федерации на день совершения должностного преступления. Следует, видимо, согласиться с высказанным в юридической литературе предложением считать тяжкими последствиями злоупотребления должностными полномочиями, причиненный виновным материальный ущерб в особо крупном размере, соответствующий примерно от пятидесяти до стократного минимального размера оплаты труда.[13]