«Высшие органы государственной власти и управления в зарубежных странах»

Глава 1. Высшие представительные органы государственной власти в зарубежных странах

 

    Слово “парламент” впервые появилось в Англии (parliament), хотя корень слова французский (“рагlег” — “говорить”, парламент — место, где разговаривают). Французы, создав свой парламент, “вернули” себе это слово. Другие источники выводят это слово от латин­ского “рагlаге” — говорить, разговаривать. И это тоже справедливо, так как французы “взяли” это слово у римлян.

    Что же стоит за этим понятием? Чаще всего опре­деляют так парламент как избираемый населением (может быть частично назначаемый) высший предста­вительный и законодательный орган государственной власти в стране.

    Раскрывая понятие парламента, обычно применя­ют термины: высший законодательный и представительный орган. “Представительный” означает, что в этом органе заседают представители страны — депутаты. А “законодательный” означает их действия — принятие законов. В последнее время в научной литературе пред­ставительская и законодательная функции подаются как несовпадающие функции. Слова “представительный и законодательный орган” стали означать разные прояв­ления деятельности одного и того же органа, хотя со­всем недавно казалось, что это “две стороны одной медали” и никто другой не может их осуществлять, и одно без другого не бывает. Все полагали, что без представи­тельства нет законодательной функции и наоборот. А сейчас одно может быть и без другого.

    Что же стоит за таким новым пониманием парламентской деятельности? Законодательная функ­ция — деятельность по принятию закона. Под пред­ставительской функцией сейчас понимается деятель­ность парламента как некоего форума, на котором открыто и публично обсуждаются важнейшие вопросы жизни страны. Это открытая трибуна для споров, для обсуждения мнений и граждане, слушая вы­ступления на этой трибуне, как бы мысленно присо­единяются к высказанным мнениям или возражают им. Роль такого открытого собрания и является, с точ­ки зрения ряда авторов, очень важной и самостоя­тельной представительской функцией парламента. О такой роли можно говорить, особенно в последние десятилетия, в силу того, что средства массовой ин­формации практически одновременно доносят все пе­рипетии обсуждений в парламенте до сведения граж­дан. Эти парламентские собрания транслируются в прямом эфире или вскоре после заседаний, поэтому политически активные люди в курсе всех обсужде­ний и споров. Представительская функция влияет на умы и взгляды людей и наоборот, эти люди затем вли­яют на своих депутатов.

    Принято считать, что первый парламент появил­ся в Англии, и это был компромисс между зарожда­ющейся буржуазией и дворянством, поскольку был создан орган, который сглаживал противоречия меж­ду этими двумя группами населения. Парламент пер­воначально давал советы королю, а затем занимал все более и более подобающее ему место. К наиболее ста­рым по возрасту парламентам относят также Испан­ские Кортесы. Кстати, на роль родины самого древ­него парламента претендует небольшая страна Ис­ландия, жители которой указывают на несколько гру­бых и больших камней, которые расположены около столицы Исландии Рейкьявика. Исландцы говорят, что эти камни — самый древний парламент под открытым небом, который и тогда и сейчас называ­ется Альтинг. Там древние викинги обсуждали свои дела и принимали решения.

    История парламентов и парламентаризма очень длительна и насчитывает несколько веков. Если счи­тать, что первый парламент был образован в ХIII в., то историю парламентов и парламентаризма можно разделить на 4 этапа.

    Первый этап, начальный, можно обозначить как становление института парламентаризма. Этот этап характерен тем, что происходило образование пар­ламента как органа государства, парламент “нащупы­вал” свое место и роль, боролся за первенство, выра­батывались способы его формирования. Этот этап занял довольно длительное время (ХIV-ХIХ).

    Второй этап — золотое время парламентаризма — можно назвать расцветом парламентов и парламен­таризма. Это период одного века — ХIХ века (точнее, конец ХVIII — начало ХХ). В этот период парламенты формировались на основе цензового избиратель­ного права, выражали интересы одного класса — третьего сословия, зарождавшейся буржуазии. Фактичес­ки только одна группа населения избирала из своих рядов самых достойных и репрезентативных. Именно тогда появились фразы в английском парламенте, что парламент может все, кроме превращения женщины в мужчину и мужчины в женщину. Кстати, женщины тогда не имели права голоса, и парламенты обра­зовывались десятью-пятнадцатью процентами граж­дан, которые были допущены к избирательным урнам.

    Третий период можно условно назвать кризисом парламентаризма. Этот период начался в начале ХХ века. Характерен он тем, что изменилась ситуация в большинстве высокоразвитых стран, другие соци­альные слои также потребовали участия в политической жизни, возникли партии, представляющие интересы этих слоев и групп. Цензовое избиратель­ное право стало абсолютно несовременным и выгля­дело несправедливым анахронизмом, парламент стал не таким быстрым в принятии решения, и главное — он перестал быть компанией единомышленников. Кроме того, даже среди бывших единомышленни­ков, т.е. в этом “среднем классе”, появились противо­речия, появился новый взгляд на парламент и парла­ментаризм. О парламенте стали говорить, что этот орган должен уступить свое ведущее место и испол­нительная власть должна стать властью основной. Об этом не только говорили, но это стало реальностью. Действительно, исполнительная власть вышла на первое место. Ученые-теоретики стали оправдывать это явление. Например, английский профессор Дженингс писал, что задача парламента не в руководстве стра­ной, а в том, чтобы влиять на формирование обще­ственного мнения и контролировать деятельность пра­вительства. Французский политический деятель и ав­тор ряда книг Мишель Понятовский писал, что пар­ламент ограничен в правах — этому не стоит удив­ляться. Это соответствует духу времени, но упразднить его нельзя. Он нужен как предохранительный кла­пан в обществе. Социолог Раймон Арон (Франция) писал с известной степенью цинизма, что парламент нужно сохранить для того, чтобы создать убеждение у среднего человека, что правительство руководит страной не бесконтрольно, чтобы служить ширмой для прикрытия работы правительства.

    “Кризис парламентаризма” просуществовал до­вольно долго, а в некоторых странах об этом кризисе говорят до сих пор. Однако последние десятилетия говорят о том, парламенты начали переживать новый этап своего развития, и можно говорить о чет­вертом этапе — возрождение роли парламентов. Пар­ламенты в настоящее время (70—90-е гг. ХХ в.) — это очень представительные и активные народные собра­ния. Парламенты во многих западноевропейских странах не только формируют правительства и силь­но влияют на них. Появились международные пар­ламенты: в связи с интеграцией в Европе появился такой институт, как Европарламент. Парламенты и парламентаризм сейчас приобрели новое дыхание, и слово кризис не совсем адекватно характеризует роль парламента в современном мире. Кроме того, в некоторых странах (например, в США) кризиса пар­ламентаризма в ХХ веке и не наблюдалось.

    Слово “парламент” универсально, оно применя­ется и понимается почти в любой стране мира. Но в разных странах название этого органа может быть самым разным. Кроме слова “парламент” употребля­ется, например, термин “конгресс”. Первыми его при­менили американцы, это слово вошло в моду в Ла­тинской Америке, в некоторых странах Азии. Напри­мер, конгрессом называется парламент в Венесуэле, на Филиппинах, Национальным конгрессом называ­ется парламент в Чили. Применяются такие названия, как Палата депутатов (Люксембург), Национальное собрание (Португалия, Иордания, Южная Корея, Панама, Пакистан и др.), термин Федеральное собра­ние часто применяется в федеративных государствах.

    Отметим, что в нашей научной отечественной тра­диции некоторые названия парламентов употребляют­ся в переводе, а некоторые — в их местном звучании. Например, когда речь идет о парламенте Швеции, все­гда употребляется слово “Риксдаг”. Когда вспоминают Исландию, употребляют старинное слово “Альтинг”, когда пишут о Дании, употребляют датское название — “Фолькетинг”, норвежский термин — “Стортинг”. В Ирландии, где ирландский язык практически вышел из употребления и все говорят по-английски, ряд государ­ственных терминов имеют ирландские названия. На­пример, слово “парламент” в Ирландии почти не упот­ребляется, национальный парламент там именуется “Дойл” и состоит из двух палат — “Дойл эйраю” (ниж­няя палата) и “Шинод эйран” (верхняя палата).

    Всегда, описывая политику и право ФРГ, в отече­ственной литературе применяют термины “Бундестаг” и “Бундесрат”. Некоторые слова также настолько при­вычны, что применяются без перевода: иранский “Мед­жлис” и “Кнессет” Израиля. Иногда по традиции сло­ва применяются неверно. Так, например, парламент Финляндии в отечественной литературе называется Сеймом, хотя Сеймом там он никогда не назывался. Очевидно, эта ошибка связана с тем, что в России были две автономные территории: Польша и Финляндия. В Польше законодательный орган называется сеймом, и по аналогии в России и финский парламент назы­вался также — “Сейм”, хотя в Финляндии он всегда назывался по-фински — “Эдускунта” или “Народное представительство”. Иногда привычные термины вдруг переводят. Например, в Испании парламент называ­ется Кортесы или Генеральные Кортесы, но в после­днее время в нашей литературе стали этот термин пе­реводить и применять слово “испанский парламент”. Среди других наименований употребляется довольно популярное слово “совет”. Например, в маленьких ев­ропейских странах-монархиях парламенты называют­ся советами, в Андорре — Генеральный совет, в Сан-Марино — Большой генеральный совет, в Монако — Национальный совет. Встречается термин Законода­тельная Ассамблея (Сингапур). В принципе, такая пе­строта в названиях придает своеобразный колорит дан­ной теме и изучаемым вопросам.

   

Глава 2. Парламент: его разновидности. Место и роль парламента в механизме зарубежных государств

 

    Классификация зарубежных парламентов. Для того чтобы понять роль, сущность, цели и задачи различных парламентов, лучше всего применить традиционный способ изучения материала — провести его классифи­кацию. Встречаются различные классификации парламента, но чаще всего начинают классифицировать пар­ламенты по структуре. С этой точки зрения парламенты делятся на однопалатные и двухпалатные. Однопа­латные называются монокамеральными, а двухпалат­ные — бикамеральными.

    Достаточно интересна классификация зарубежных парламентов по объему их компетенции. Ком­петенция — совокупность прав и полномочий — важ­нейший фактор, который определяет роль и значе­ние парламента в жизни страны и взаимоотношения с другими органами государства. В науке чаще всего зарубежные парламенты по объему компетенции делят на три группы.

    К первой группе относят парламенты с абсолютно неограниченной компетенцией. Их называют еще пар­ламентами с “абсолютно неопределенной компетенцией”. К таким относят парламенты, для которых юриди­чески не определяется перечень полномочий. Они име­ют право издавать законы, касающиеся любой стороны жизни. Это наименование — “абсолютно неограничен­ная компетенцию” — довольно условное наименование, потому что всегда складывается круг реальных полно­мочий, но “де юре” эта компетенция не ограничена. Такой компетенцией гордятся члены парламента Ве­ликобритании, Новой Зеландии. В принципе, можно отнести к этой группе парламенты Италии и Ирлан­дии, которые не имеют перечней своих полномочий в конституциях, они не ограничены какими-то сферами нормоустанавливающей деятельности.

    Вторая группа — парламенты с абсолютно ограни­ченной компетенцией (более мягко она называется “аб­солютно определенной компетенцией”). Это тип пар­ламентов, для которых конституции и законы устанав­ливают точный перечень полномочий, т.е. устанавли­вают точный круг вопросов, по которым они могут при­нимать решения, и эти парламенты не могут превы­шать свои полномочия — принимать законы по тому кругу вопросов, который не назван в конституции. Клас­сическим примером такого парламента является Конг­ресс США, поскольку раздел 8 ст. 1 американской кон­ституции включает перечень из 18 пунктов, которые разрешают Конгрессу совершать определенные дей­ствия. Раздел 9 этой же статьи перечисляет то, что Кон­гресс не может делать. Таким образом, деятельность Конгресса ограничена рамками этого высшего законодательного акта. Это объясняется тем, что США — фе­деративное государство, и при составлении конститу­ции “отцы-основатели” позаботились о том, чтобы до­статочный комплекс полномочий сохранился у отдель­ных штатов и их законодательных органах. Поэтому то, что перечислено, относится к федеральной власти, а то, что Конгрессу запрещается, относится к деятельности отдельных штатов.

    В принципе‚ такой же метод применен во Фран­ции. Статья 34 французской конституции дает исчер­пывающий перечень полномочий парламента, добав­ляя, что эти полномочия могут быть дополнены орга­ническими законами.

    Самое интересное в этом то, что парламент кото­рый формально имеет абсолютно неограниченную компетенцию — британский парламент — на самом деле выполняет почти служебную роль при правитель­стве, принимая девяносто с лишним процентов зако­нопроектов, которые внесены правительством. А пар­ламенты якобы с абсолютно ограниченной компетенцией наделены очень мощными правами, занимая свою нишу в системе разделения властей, могут вли­ять на другие ветви власти и обладают действительно серьезными полномочиями. Юридические наимено­вания не совпадают с реальным состоянием вещей.

    Третью группу составляют парламенты компетен­ция которых называется “относительно ограничен­ной” или “относительно определенной”. Это такие парламенты у которых существует как бы меняюща­яся компетенция (подвижная). В большинстве слу­чаев такая компетенция присуща парламентам фе­деративных государств (Индия, Малайзия, ФРГ). На­пример, конституция Индии устанавливает 3 сферы полномочий. Первая группа — это вопросы, относя­щиеся к исключительной компетенции всей федера­ции, и решения по которым может принимать толь­ко федеральный парламент. Вторая группа — вопросы, отнесенные к компетенции отдельных штатов Индии. Третья группа — вопросы, которые входят в со­вместную компетенцию. Эта совместная компетен­ция — вопросы, которые может решать и федераль­ный парламент, и законодательные органы штатов — это и есть относительно определенная (ограниченная) компетенция. Примерно также решают эти вопросы некоторые другие федеративные государства. ФРГ решает этот вопрос несколько по-своему, но близко к описанному. Статья 73 конституции ФРГ устанав­ливает перечень полномочий Федерального парла­мента, а в ст. 70 сказано, что земли, т.е. субъекты фе­дерации ФРГ, “имеют право законодательства в той мере, в которой настоящим законом права законода­тельной власти не предоставлены федерации”. Кон­ституция ФРГ применяет термин “конкурирующая” законодательная компетенция. Это означает, что зем­ли обладают правом законодательства лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не исполь­зует своих прав законодательства (ст. 72), т.е. когда федерация “уступает” свои полномочия.

    Называется в литературе и иная важная классифи­кация парламентов: деление на четыре группы или четыре модели парламентов. Эти четыре группы связаны с устройством высшей государственной власти.

    Первая модель характерна для парламентских рес­публик. Эти парламенты называются парламентами, которые работают на основе принципа парламентского ответственного правления. Главный признак это­го парламента — институт политической ответствен­ности правительства. Это группа парламентов, кото­рым предоставлено право вотума недоверия прави­тельству, право отправлять правительство в отставку. Здесь классическим примером является Великобри­тания, иногда эту модель называют Вестминстерской моделью по месту расположения парламента — Вес­тминстерскому дворцу. Эта модель существует в ряде тех стран, где существует парламентская республика (или парламентская монархия): Нидерланды, Италия, Германия, Австрия, Болгария, Венгрия и др.

    Вторая модель парламента присуща странам с президентской формой правления. Это парламенты и страны, где существует жесткий принцип разделения властей. Такие парламенты не обладают правом вотума недоверия, а правительство не обладает пра­вом роспуска парламента. Классическая модель та­кого парламента — США. В этих странах, кроме принципа разделения властей, существует жесткий принцип “сдержек и противовесов”. Исполнительная власть имеет право вето, законодательная — право использовать импичмент и т.д.

   Третья модель парламента — парламент в странах, где существует смешанная форма правления, сочета­ющая элементы парламентской и президентской си­стем. Отношения между парламентом и исполни­тельной властью здесь иные. Парламент, с одной сто­роны, наделен правом вотума недоверия, и там есть реальный институт парламентской ответственности правительства, но и у президента очень важные пол­номочия, связанные с деятельностью парламента. В этих странах президент наделен правом роспуска парламента. Классическим примером такой модели является Франция. В последнее время к этой модели тяготеют страны СНГ (Казахстан).

    Наконец, четвертая модель — парламенты в тех странах, где они играют почти декоративную роль. Иногда применяется термин “консультативные пар­ламенты”. В некоторых странах такой термин реаль­но существует (Катар). Это законосовещательные орга­ны. Такие консультативные парламенты предусмотрены конституциями некоторых исламских стран (Ку­вейт, Бахрейн, Объединенные Арабские Эмираты). Парламенты при абсолютной власти монарха являют­ся квазипарламентами. Они иногда распускаются иногда снова восстанавливаются. Иногда они избира­ются гражданами, иногда назначаются монархами.

    К этой же группе законосовещательных парламен­тов можно отнести парламенты в странах, где сохра­нилась социалистическая система. Это немногие стра­ны оставшегося реального социализма — Корейская Народная Демократическая республика, Куба, КНР, Вьетнам. Понятно, что основные решения и основные законы принимаются не парламентами, хотя они там есть. Об этом свидетельствует даже работа этих парламентов: они созываются на два-три дня в году, друж­но стопроцентно голосуют “за”, не воздерживаясь, не голосуя “против”. Говорить о реальном парламентариз­ме в этих странах не приходится. Такая модель суще­ствовала в свое время и в Советском Союзе.

    Любопытная модель классификации была пред­ложена известным классиком конституционализма англичанином Дайси. Он разделил законодательные органы на суверенные и несуверенные. К суверенным относятся, по его мнению, такие парламенты, где не существует закона, который парламент не мог бы изменить, где нет различия между конституционны­ми и неконституционными законами, и нет органа, который мог бы объявить закон, принятый парламен­том, недействительным.

Несуверенные парламенты, по мнению Дайси, работают в условиях разделения законов на обычные, конституционные и иные. В таких государствах присутствуют органы, которые могут объявить закон несоответствующим конституции. По мнению Дай­си к таким несуверенным законодательным органам относятся парламенты тех стран, где есть органы кон­ституционного контроля. Например, США, Швейца­рия, Аргентина. По нашему мнению, это типичное умственное упражнение научного работника, причем недостатки он выдает за достоинства и наоборот. Как некий курьез оно приводится время от времени в монографиях.

    Более современной классификацией парламентов считается деление законодательных органов на актив­ные, реактивные, маргинальные и минимальные.

    Активными парламентами называют те, которые играют роль как в принятии законов, так и участвуют в формировании правительства либо в его отставке. Под отставкой иногда подразумевается и право объяв­лять импичмент. В качестве активных парламентов называют Конгресс США и парламенты, наделенные аналогичными полномочиями.

    Реактивными называют парламенты, в которых в большей степени доминирует исполнительная власть, но, в то же время, парламенты и влияют на прави­тельство. Там просматривается взаимосвязь между парламентом и правительством. Это Великобритания, Австралия, Канада — страны англосаксонской право­вой системы и британской модели парламента.

    Маргинальными называют парламенты, которые контролируются верховной исполнительной властью до такой степени, что их вклад в реальную политику очень незначительный.

    Минимальные парламенты — парламенты, кото­рые только по названию являются парламентами. Они сохраняются “для вывески”, чтобы другие страны не упрекнули в отсутствии такого органа государства.

    Место и роль парламента, как правило, закрепля­ются в конституциях. Иногда там подчеркивается его особый статус. Например, ст. 41 конституции Японии гласит, что парламент является высшим органом госу­дарственной власти и единственным законодательным органом государства. Конституция США закрепляет, что законодательной властью наделяется Конгресс США, который состоит из Сената и Палаты предста­вителей. Роль и функции испанского парламента (Ге­неральных Кортесов) очень четко закрепляются стать­ей 66 испанской конституции. Там сказано, что Ге­неральные Кортесы осуществляют государственную законодательную власть, принимают бюджет, контро­лируют деятельность правительства и осуществляют иные функции, возлагаемые на них конституцией.

    В некоторых конституциях особая роль парламента не подчеркивается, а конституции просто называют, чем они должны заниматься. Примером может служить французская конституция в ст. 34 (которая входит в раздел 5
“Об отношениях между парламентом и правительством”). Там сказано: “Законы
принимаются парламентом...”. Далее перечислено, какие законы принимаются парламентом. В ст. 35 сказано, что объяв­ление войны разрешается парламенту.
Затем перечисляются отношения меж­ду парламентом и правительством. Такое “скромное” закрепление функций парламента, на наш взгляд, объясняется тем, что Франция — республика, в которой значительную роль играла и играет исполнительная власть в лице президента и правительства, потому парламенту как бы отведено свое место, он поставлен “на свою полку”, там не отмечается, что он единственный и высший орган.

    В некоторых конституция вообще закреплено, что парламент не является единственным законодательным органом. Например, в ст. 26 конституции Гре­ции сказано, что законодательная власть осуществля­ется палатой депутатов и президентом республики. Так или иначе, практически нет ни одного государства, за исключением стран с абсолютной монархией, где не было бы парламента и если парламент есть, то основ­ная его роль и функция — принимать законы.

 

 

Глава 3. Общая характеристика и конституционный статус главы государства

 

    В отличие от “классических” ветвей власти: пар­ламента, правительства, суда (законодательной, ис­полнительной и судебной власти), фактическое и юридическое положение главы государства однозначным образом определить невозможно. Это очень сложный вопрос: что такое (и кто такой) глава госу­дарства, каков его правовой и фактический статус? С одной стороны, казалось бы, все ясно. Глава государ­ства — это лицо, которое занимает самый важный пост в стране, юридически первое место. Но что сто­ит за этим постом? Какое определение можно дать главе государства?

    Такие определения в отечественной правовой лите­ратуре имеются. Так, например, Л.М. Энтин полагал, что главой государства называется “официальное лицо (орган), занимающее, как правило, формально высшее место в иерархии государственных институтов и осу­ществляющее верховное представительство страны во внутриполитической жизни и в отношениях с другими государствами”. На наш взгляд, это практически уни­версальное определение. Хотя Л. Энтин сразу же огова­ривался, что юридически санкционированные исклю­чения из этого правила встречаются крайне редко.

    В.А. Стародубский давал более лаконичное опре­деление главы государства. По его мнению, глава го­сударства — это орган, представляющий государство в международных отношениях и осуществляющий высшие Государственные акты.

    А.А. Мишин не высказывался конкретно от свое­го имени, кто такой и что такое глава государства. Он отмечал, что обычно глава государства рассматрива­ется как носитель исполнительной власти и высший представитель государства в сфере международных отношений. Он также писал, что глава государства возглавляет всю государственную машину, обладает, по букве конституции, обширными полномочиями и наделен такими качествами, как безответствен­ность, несменяемость и нейтральность.

    Таким образом, можно дать следующее определение главе государства. Это долж­ностное лицо или орган, занимающий высшее место в системе органов государства, высший его предста­витель внутри и вне страны, символ единства нации. государства (народа и государства).

    Роль, функции, полномочия, значение главы госу­дарства в разных конституциях, по сравнению с други­ми конституционными институтами, пожалуй, наибо­лее различаются друг от друга. При сравнении различ­ных текстов можно увидеть, что в одних конституциях глава государства обозначается как символ нации, га­рант соблюдения конституции, подчеркивается его особая роль. В других ничего не говорится о роли и значе­нии президента, а всего лишь в нескольких пунктах перечисляются его права и полномочия. Остается толь­ко догадываться, каково его высшее предназначение.

    Следует отметить, что в самом общем плане глава государства может быть либо монархом, либо президен­том, либо (крайне редко) быть коллегиальным органом.

    Итак, посмотрим, как конституции подходят к закреплению института главы государства.

    Современная конституция Испании следующим образом определяет роль и значение главы го­сударства — короля. Это ст. 56 испанской конститу­ции: “Король является главой испанского государства, символом его единства и постоянства. Он — гарант правильного функциониро­вания государственных институтов, осуществляет выс­шее представительство Испании в международных от­ношениях, особенно с нациями, с которыми она связа­на исторически. А также осуществляет функции, кото­рые предоставлены ему конституцией и законами”.

    Достаточно четко определяется место, роль и значение президента Франции. Это ст. 5: “Прези­дент республики следит за соблюдением конститу­ции, он обеспечивает своим арбитражем нормаль­ное функционирование государственных органов, а также преемственность государства. Он является гарантом национальной независимости, территориальной целостности, соблюдения соглашений со­общества и договоров”.

    Приведенные примеры свидетельствуют о том, что даже в случаях наследственной монархии либо пре­зидента, избираемого народом, их государственно-правовая роль не очень подробно или недостаточно четко обозначается в конституциях. В случаях же, ког­да глава государства — это избираемый парламентом президент, то конституции иногда вообще никак не обозначают их юридическую, политическую и иную роль в государстве. Конституции просто объясняют порядок избрания президента перечисляют некоторые (важнейшие) его функции. На наш взгляд, это не со­всем верно с точки зрения конституционной теории, но в данном случае, возможно, законодатели полага­ли, что роль главы государства понятна и не стоит ее объяснять. А может быть, они затруднялись сформу­лировать лаконичным и высоким стилем самые важ­нейшие цели и задачи главы государства.

    Так, например, конституции Италии и ФРГ ни­чего не говорят о том, что же такое и кто такие гла­вы государства президенты Италии и ФРГ. Статья 83, с которой начинается соответствующая глава консти­туции Италии, — это текст о том, что президент рес­публики избирается парламентом на совместном за­седании его членов, а также закрепляется подробный порядок его избрания. В ст. 84 говорится о том, кто может быть президентом, в ст. 85 о том, что Пре­зидент избирается на 7 лет, там также говорится о том, когда происходят выборы президента. В ст. 86 предусматривает порядок временного замещения должности президента в тех случаях, когда он не в состоянии выполнить свои обязанности. И лишь в ст. 87 говорится, что президент республики являет­ся главой государства и представляет национальное единство. Здесь же перечисляются его конституци­онные полномочия.

В разделе 5 конституции ФРГ не говорится даже о том, что президент республики — это глава государ­ства и представляет национальное единство. В стать­ях 54, 55, 56 говорится лишь о том, как выбирается президент, каковы его полномочия, какую он прино­сит присягу, кого он назначает и как может быть от­странен от должности, т.е. авторы немецкого основ­ного закона вообще не назвали своего президента гла­вой государства. Как отмечалось в научной литерату­ре, роль главы государства ФРГ, очевидно, можно оп­ределить лишь путем доктринальных выводов.

    Из сказанного вполне очевидно, что правовой и реальный статус главы государства, его роль в процессе осуществления государственной власти зависят от формы правления, существующей в данном госу­дарстве, характера политического режима, от ряда иных обстоятельств, в том числе — от сложившихся в стране традиций, обычаев и судебных прецедентов.

    В странах, где глава государства обладает реаль­ной правительственной властью — возглавляет испол­нительную власть (возглавляет формально-юридически или фактически правительство) — он осуществ­ляет реальное руководство государственными дела­ми, определяет и направляет политический курс стра­ны, обеспечивает выполнение этого курса. В этом случае глава государства — это лидер страны.

    При парламентарных формах правления, т.е. при парламентской республике либо парламентской мо­нархии, глава государства какого-либо реального уча­стия в управлении делами государства, как правило, не принимает. Это так называемый номинальный глава государства. Однако при всей своей номиналь­ности он также оказывает важное влияние на поли­тический процесс, на работу государственного ме­ханизма. При возникновении каких-то нестандарт­ных ситуаций, при возникновении разного рода кри­зисов или чрезвычайных положений роль и степень его вовлеченности в политические процессы очень сильно возрастает.

    Есть формула, что глава государства нужен техно­логически для работы государственной машины. То есть деятельность всех частей и механизмов этой ма­шины предполагает наличие такого звена, такой час­ти государственного механизма, как глава государства.

    Глава государства, действительно, обладая лишь номинальной властью, скажем, “всего лишь” подпи­сывает законы. Однако его подпись придает этим законам окончательную легитимность. Эта подпись свидетельствует о том, что в государстве все проис­ходит нормально, по правилам, по законам, по кон­ституции. Законодательный орган принял закон, а глава государства его подписал. Это если не реальное разделение властей, то как бы его символ.

    Глава государства может быть легитимным гла­вой государства, заняв свой пост, пройдя определенные процедуры на основании определенных законов, признаваемый в этом качестве своим гражданами и другими государствами.

    Глава государства может быть и нелегитимным — т.е. захватившим эту должность, узурпировавшим ее, но реально выполняющим функции главы государ­ства и подчинившим себе остальные звенья государ­ственной машины. Способы легитимизации могут быть самыми различными: если это республика, то главой государства является избранный президент, если это монархия, то это монарх, получающий свою должность по наследству. Нелегитимный глава госу­дарства — это, как правило, диктатор, глава военной хунты, захвативший власть при помощи насилия.

    Действительно, вопрос о месте главы государства в системе государственного механизма весьма сло­жен. Попытки определения этого места каждый раз наталкиваются на какие-то исключения из правил либо противоположные мнения и противоположные примеры. Довольно часто главу государства относят к исполнительной власти. Это звучит вполне убеди­тельно, потому что ст. 2 Конституции США (самой знаменитой конституции в мире) гласит, что испол­нительная власть принадлежит президенту США. Однако, по нашему мнению, в большинстве случаев этот институт, институт главы государства, совершен­но отдельный комплекс, самостоятельный институт, и попытки отнести его к какой-либо ветви власти не правильны и непродуктивны.

    Если попытаться обозначить основные роли, фун­кции главы государства, определить его место каки­ми-то ключевыми словами, то можно выделить две модели главы государства, за которыми стоят два ос­новных понятия.

    Первая модель и первая понятная всем функция — это глава государства — лидер страны. Лидер может быть формальным и фактическим. Он может соче­тать оба эти качества, может быть главой “де юре” и “де факто”, но это может и не совпадать. Примером фактического лидера является абсолютный монарх либо президент президентской республики, избирае­мый народом. Это лидер страны, причем лидер легитимный, получивший свою власть по установленным правилам и признаваемый в этом качестве народом.

    Вторая модель и вторая основная функция, пони­маемая и признаваемая большинством граждан, — это символ власти, государства. То есть это лицо, ко­торое олицетворяет, персонифицирует государствен­ную власть и представляет ее в отношениях с други­ми государственными структурами и в отношениях с иностранными государствами.

    Самый яркий символ государственной власти — это монарх, причем любой монарх: и в абсолютной монархии, и в дуалистической, и в конституционной. Но на роль символа больше всего подходит миссия монарха в конституционной монархии. Там он дей­ствительно только и прежде всего символизирует го­сударство и государственную власть. Естественно, функции и роли лидера и символа могут совпадать. Действительно, лидер в большинстве случаев, в иде­але — символ своей страны. Но символ может быть никаким не лидером, а лишь необходимой фигурой, фигурой, которая выполняет нужные в государстве функции.

    При изучении реальной практики современного мира можно прийти к выводу о том, что существует 6 вариантов персонификации (реализации) должно­сти или функции главы государства.

    Первый вариант — наиболее древний и традици­онный — это глава государства в лице монарха. Есть три способа, при помощи которых, или посредством которых, монарх занимает престол:

а)        монарх, унаследовавший свою должность (аб­солютное большинство монархий — Великобритания, Нидерланды, Бельгия, Япония, Таиланд и т.д.);

б)        монарх, который либо назначен, либо избран своей семьей (старейшинами династий) — такой ва­риант, например, существует в Саудовской Аравии, в африканском королевстве Свазиленд, государстве Катар и других ближневосточных монархиях;

в)        монарх, избираемый другими монархами, сво­ими коллегами, которые возглавляют субъекты фе­дераций. Это периодически избираемый глава монархической федерации. Строго говоря, такой пример только один — это Малайзия, где главы султанатов выбирают верховного правителя на 5 лет приводит­ся еще пример Объединенных Арабских Эмиратов, но там по необъяснимой для нас причине главы семи эмиратов раз в 5 лет избирают не главного эмира, а президента. Очевидно, это сделано то ли на западный манер, то ли для того, чтобы не объявлять одно­го из своих коллег “эмиром над эмиром”.

    Второй вариант — глава государства — президент. Есть также три способа приобретения этой должности:

а)        президент, избранный народом, гражданами;

б)        президент, избранный парламентом;

в)        президент, избираемый специальными коллеги­ями. Коллегии могут быть различными, составленны­ми из членов парламента, плюс представители местных органов власти. Так или иначе, это коллегия.

    Третий вариант. Это нестандартный и нетипич­ный вариант. Речь идет о главе государства в виде кол­легиального органа, избираемого парламентом на определенный срок. Это, например, тот вариант, что был в бывшем Советском Союзе (во всяком случае, наша ситуация трактовалась именно так). В настоя­щее время это Куба. Отмечается, что поскольку кол­легиальный орган не может выполнять ряд функций, присущих главе государства, в силу того, что они дол­жны выполняться индивидуально, то какие-то пол­номочия передаются одному из представителей это­го органа. Например, одним человеком — членом (или главой) коллегиального органа подписываются документы, принимаются верительные грамоты от иностранных послов и т.д.

    Четвертый вариант — глава государства по совместительству. Такую функцию, например, выполняет глава правительства — премьер-министр в землях ФРГ. Там каждый субъект федерации — земля — име­ет парламент и правительство, но главы этого госу­дарственного образования не имеется. Главы земельных правительств осуществляют одновременно с этим функции глав тринадцати земель.

    Пятый вариант — главой государства “как бы явля­ется” генерал-губернатор (представитель британского монарха в государствах — бывших доминионах, а ныне именующихся членами Сообщества) там, где нет сво­его главы государства. Генерал-губернаторы имеются в Канаде, Австралии, Новой Зеландии, Барбадосе, Ямайке и т.д., генерал-губернатор — не глава государ­ства в чистом виде, это представитель главы государ­ства. Но с определенными оговорками, в силу того, что главенство британской монархии является, в об­щем-то, условным. Генерал-губернатор, будучи фор­мальным представителем британской Короны, доста­точно серьезная в государственном плане фигура.

    Шестой вариант — наиболее нестандартный и находящийся вне рамок нормального государствен­ного механизма вариант. Это единоличный или коллегиальный глава государства, который получил свою власть незаконно — путем узурпации власти. Обыч­но это военные, возглавившие военный переворот, это главы военных хунт, провозгласившие себя главами государств, верховными начальниками и т.д.

    В порядке дополнения можно еще назвать седь­мой вариант. Наиболее экзотический, но вполне ле­гитимный (в отличие от предыдущего). Речь идет о главе государства в виде племенного вождя, который по традиции, признаваемой народом и другими го­сударствами, возглавляет государство. Это, например, пожизненный глава государства — вождь самоанцев, возглавляющий государство Западная Самоа Маме­тоа Танумафили II. После его смерти будет избран президент, но пока, в силу его заслуг перед народом и страной, он выполняет свою функцию главы госу­дарства пожизненно.

 

 

Глава 4. Правительство и центральные органы государственного управления 

 

    Понятие правительства и его положение в системе органов госу­дарственной власти. Правительство обычно имеет название совета или кабинета министров (в некоторых странах для обозначения правительства используется термин “государственный совет” иногда оно официально называется “правительство”. Правитель­ство традиционно рассматривается как создаваемый парламентом и президентом (иногда только парламентом или президентом) орган исполнительной власти, который должен организовывать выполнение законов, принятых парламентом. Кроме парламента и принимаемых им законов над правительством юридически стоит и глава государства (монарх, президент), хотя фактически, как говорилось выше, это не всегда так. Правительство, министров юридически всегда назначает глава государства и теоретически оно обязано выполнять не только законы, но и декреты (указы) главы государства, а в президентской республике (если существует особый орган — правительство), в династической и абсолютной монархии действительно делает это.

    Однако для того чтобы исполнять законы, указы и особенно для того, чтобы организовать их исполнение, необходима распорядительная деятельность правительства, осуществляемая им в раз­ных формах, в том числе и путем издания правовых актов. Эти акты имеют подзаконный характер и по иерархии стоят ниже ука­зов главы государства. Правительство — это организующий ис­полнительно-распорядительный орган государственной власти, занимающий следующую ступень в иерархии государственных ор­ганов после парламента и президента. Это — коллегиальный орган общей комплекции осуществляющий руководство государственным управлением. Оно возглавляет всю администрацию государ­ства, под его руководством находится государственный аппарат, вооруженные силы, финансы государства, иностранные дела. Хотя правительство, премьер-министр, министры назначаются юридически актом главы государства, как говорилось выше, при некоторых формах правления на деле не глава государства руково­дит правительством, а правительство определяет публичную дея­тельность главы государства. В этих условиях, да и не только в них, оно отнюдь не ограничивается исполнительно-распоряди­тельной работой, а, по существу, определяет и проводит политику государства. Особенно отчетливо это заметно, если правительство формируется партией (блоком партий) парламентского большин­ства. Правительство (а это — лидеры правящей партии) тогда наделе определяет и деятельность парламента.

    В некоторых странах исполнительная власть принадлежит пре­зиденту, и правительства, как коллегиального органа, принимаю­щего решения большинством голосов, не существует (США, Бра­зилия, Мексика и др.). Кабинет президента — это совещательный орган, но не правительство государства. Иногда исполнительная власть принадлежит и главе государства, и правительству. В этом случае решающая роль принадлежит президенту, правительст­во — орган, фактически подчиненный ему, а премьер-министр вы­полняет роль административного премьера. Наконец, в некоторых полупрезидентских республиках исполни­тельная власть по конституциям принадлежит только правитель­ству, а президент рассматривается как носитель своего рода прези­дентской власти, арбитр над ветвями публичных властей. На деле в этом случае президент располагает также исполнительной влас­тью, причем более высокого ранга, чем правительство.

    Правительство — коллегиальный орган (орган, коллегиально принимающий решения), чем оно, в частнос­ти, отличается от кабинета президента. Однако в современных ус­ловиях от этого принципа все чаще имеют место отступления. Юридически коллегиальность признается, но фактически она все больше утрачивается. Все чаще решающее значение имеет слово премьер-министра, от которого зависят министры (во всех странах кандидатуры на эти должности подбирает именно он).

    Правительство подчиняется закону. Применяя закон, суд (суд общей юрисдикции, конституционный суд и др.) вправе прини­мать решения, обязывающие правительство, его членов, может привлекать их к уголовной, гражданской, иной ответственности за нарушение закона. Правительство не может принимать обязывающие решения в отношении суда. Оно обязано (прежде всего через министерство юстиции) создавать необходимые условия для дея­тельности суда, повышать его авторитет, принимать меры (прежде всего через министерство внутренних дел, другие подчиненные ор­ганы) по выполнению судебных решений, к кому бы они ни отно­сились.

    Состав и внутренняя структура правительства. Правительство состоит из председателя правительства (чаще всего это премьер-министр, в Италии он официально называется председатель Со­вета министров, в ФРГ — канцлер, в Норвегии — государственный министр, в некоторых мусульманских странах — визири т.д.). В Аргентине, Бразилии, Мексике, США председателем своего кабинета (юридически правительства не существует) явля­ется президент. В состав правительства входят заместитель или заместители председателя правительства (вице-премьер, иногда вице-президент), министры, руководящие отдельными министер­ствами (экономики, финансов, внутренних дел, здравоохранении др.). Нередко в ранге министра находятся председатели неко­торых ведомств, комиссий, агентств, имеющих важное значение (например, председатель государственной плановой комиссии в Китае, Вьетнаме, на Кубе и др.). В состав правительства могут входить министры без портфелей (должностные лица, не руково­дящие министерствами, но выполняющие отдельные поручения премьер-министра и имеющие право решающего голоса на засе­даниях правительства), младшие министры (так называют иногда заместителей министров или руководителей не министерств, а других важных ведомств). В развивающихся странах нередко бы­вают министры-координаторы или главные министры, курирую­щие группу родственных министерств (так было в Гвинее и Егип­те), а также министры, ведающие управлением отдельных крупных регионов страны (в Малави, Сьерра-Леоне и др.). Преобла­дают в составе правительства министры, руководящие отдельны­ми сферами общественной жизни. Эти сферы выделяются в зави­симости от традиций страны и иногда бывают необычными (на­пример, по делам племенных вождей и обрядов в некоторых раз­вивающихся странах).

    Во многих развивающихся странах президент или партия, фор­мирующие правительство, по конституции или в силу установив­шейся практики обеспечивают обязательное представительство в правительстве (в виде министров) определенных географических районов страны (в Индии), религиозных общин (в Ливане), этни­ческих групп (в Кении).

    В некоторых странах тоталитарного социализма в состав обще­государственного правительства автоматически включались главы правительств субъектов Федерации, в унитарных социалис­тических государствах — руководители профсоюзных, женских, молодежных организаций, союзов творческой интеллигенции. В настоящее время такой порядок сохранился в усеченном виде лишь в единичных государствах (Куба и др.). Внутренняя структу­ра правительства в разных государствах неодинакова. В странах, где имеет место влияние англосаксонской системы права, различа­ются правительство и кабинет. Правительство — это более широ­кий по составу орган, включающий министров, младших Мини­стров (заместителей министров), некоторых других должностных лиц. В Великобритании в его состав входят 70—80 (до 95) человек, меньше в Индии, еще меньше в Австралии и Канаде. Но оно не собирается на заседания (часть его действует иногда лишь как так называемый тайный совет) и не принимает решений. Подлинным правительством является кабинет, а еще чаще — “внутренний кабинет” (более узкая часть кабинета). Кабинет составляется пре­мьер-министром, который включает туда видных деятелей своей партии, имеющих министерские портфели. Обычно в состав каби­нета входят министры обороны (военные министры), внутренних дел, финансов, иностранных дел, но иногда премьер-министр включает в состав кабинета министров, которые занимают менее ответственные министерские посты, но хорошо известны в партии. Обычно в кабинете состоит 18—20 человек, которые чаще всего заседают еженедельно или раз в две недели (иногда они созываются премьером по мере надобности), во “внутреннем кабинете” — 3—5 министров, он созывается чаще.

    В странах континентального права (в частности, во Франции и находящихся под влиянием этой системы права странах) различа­ют Совет министров и Совет кабинета. Первый из них — это министры, заседающие под председательством президента респуб­лики (официальные заседания), второй — министры, собравшиеся под руководством премьер-министра. На заседаниях Совета мини­стров решаются наиболее важные дела, второй орган обсуждает оперативные вопросы и принимает по ним решения.

    В социалистических, а также в некоторых постсоциалистических странах в составе правительства создается более узкий      орган – президиум или бюро правительства. В его состав входит премьер, его заместители, часто – некоторые министры (экономики, финансов, внутренних дел и др.). Президиум (бюро) принимает коллегиальные решения по многим важным вопросам от имени правительства.

   Во многих странах в составе правительства образуются межве­домственные комитеты и комиссии. В их числе комиссии по международным вопросам, по экономике, в России есть комиссия по оперативным вопросам и др. Некоторые комиссии (комитеты) возглавляет сам премьер-министр, другие — его заместители.

    Формирование правительства. Правительство формируется неодинаковыми способами, которые зависят от формы правления. Во всех странах (кроме абсолютных и дуалистических монархий) новое правительство всегда назначается после выборов парламента и (или) президента. Иногда это делается и в странах с консульта­тивными парламентами (например, в Кувейте). При переизбрании президента на новый срок и при победе той же партии на выборах в парламент прежний состав правительства, хотя бы частично, может сохраняться, но юридически это новое правительство: прежнее слагает свои полномочия и парламент лишь уполномочивает его исполнять обязанности до формирования нового. В абсо­лютных и nолуабсолютных монархиях, как в тех, где нет парла­мента, так и в тех, где предусмотрены (хотя распущенны или не действуют) консультативные парламенты, правительство форми­рует по своему усмотрению монарх. Очень редко он берет себе пост премьер-министра и руководство некоторыми ведущими минис­терствами, но чаще назначает премьер-министром лиц из царст­вующей семьи — старшего сына, брата, племянника и т.д. Лишь в Брунее формирование правительства имеет некоторые особеннос­ти. Наряду с назначенными султаном членами (везир, главный министр, три министра, представитель Совета по религиозным во­просам) в его состав входят семь членов, избираемых на три года Законодательным советом. В других странах (Саудовской Аравии, Катаре, Кувейте и др.) в состав правительства назначаются отдель­ные технократы и “посторонние” сверхбогачи, но в нем доминиру­ют с точки зрения важности занимаемых постов, а нередко и коли­чественно члены правящей семьи (10 министров из 17 в Катаре, 11 министров из 1.4 в Кувейте и т.д.). В небольших странах число министров ограничено законом (не более 8 в Бутане и Тонга).

    В дуалистических монархиях, как и в абсолютных, правительство формируется королем и несет ответственность перед ним. Однако существование парламента ведет к тому, что король учитывает расстановку сил в парламенте, влияние различных партий, хотя он и не обязан это делать. В этих условиях король нередко стремится создать “свою” партию в парламенте, укрепляет и поддерживает прокоролевскую парламентскую элиту, хотя такие группиров­ки нередко рекламируют себя как “независимые”. Такая ситуация не раз имела место в Марокко. Король в разное время опирался на неодинаковые партии (некоторые из них называли себя непартий­ными политическими группировками), меняя премьер-министров то из среды “независимых”, то из других партий. При формирова­нии правительства король вправе назначить всех министров по своему усмотрению, но на практике он не делает этого, консульти­руясь при подборе министров с лицом, которому он определил должность премьер-министра. Должность премьер-министра ко­роль берет себе при данной форме правления очень редко, считает­ся, что это “снижает” его высокое положение. Однако на деле именно король является руководителем правительства. Он вправе принять решение, даже если все министры выступают против. Обычным следствием таких выступлений является увольнение в отставку правительства или соответствующего министра (если он выступает против указаний короля). Правда, министр не дожида­ется, как правило, немилости монарха, а заранее уходит со своего поста, если он сомневается в правильности каких-либо решений монарха.

    В парламентарной монархии, как и в рассмотренных выше формах, правительство обычно назначается актом главы государ­ства (в Испании, Японии, где глава государства является лишь символом нации, лицо, подлежащее назначению на пост премьер-министра, определяется голосованием в парламенте). При данной форме правления состав и характер деятельности правительства зависит не от короля, а от парламента. Король вынужден назна­чить главой правительства лидера партии, победившей на выборах в нижнюю палату (однопалатный парламент), иначе правительст­во не получит после представления своей программы парламенту вотума доверия и, следовательно, не будет утверждено парламен­том. Лишь после вотума доверия правительство, назначенное формально королем, может приступить к работе. Тогда и издается указ монарха о назначении правительства.

    Несколько сложнее обстоит дело с назначением правительства в тех конституционных монархиях, где после выборов в парламент ни одна из партий не имеет в нем большинства. В таких случаях, которые часты в Дании, Бельгии, Нидерландах, монарх сначала назначает форматора из лидеров какой-либо партии, которая имеет шансы вступить в соглашение с другой или другими партия­ми и создать коалиционное правительство. Форматор ведет перего­воры и в зависимости от их результатов становится либо премьер-министром, либо отказывается от попыток создать правительство, и тогда король поручает эту миссию другому форматору. При не­удаче всех попыток создается назначенное королем и одобренное парламентом служебное (деловое, чиновничье) правительство, за­дача которого в короткий срок (2—З месяца) подготовить и провес­ти новые выборы в парламент с тем, чтобы последний создал посто­янное правительство. Однако иногда трудности повторяются и в этом случае.

    Формирование правительства (там, где его нет — кабинета пре­зидента) в президентской республике аналогично дуалистической монархии. Министров назначает президент по своему выбору (иногда требуется согласие верхней палаты, например, сената в США). Иногда президент вводит должность премьер-министра или поручает выполнение его обязанностей вице-президенту (одному из вице-президентов, поскольку в странах Тропической Африки их бывает несколько). Однако при данной форме правления пре­мьер-министр остается лишь “административным премьером”.

    Фактическим руководителем правительства остается президент, который определяет политику правительства. Премьер-министр координирует работу ведомств, решает оперативные вопросы.

    В президентской республике государством управляет партия, победившая на президентских выборах: она имеет пост президента и должности министров. Некоторые сложности возникают лишь при “разделенном правлении”, когда пост президента принадле­жит одной партии, а большинство в парламенте находится у другой. Такое положение часто бывает в США. Однако в условиях отлажен­ных демократических процедур и при схожести основных вопросов платформы у обеих главных партий непреодолимых противоречий между парламентом и правительством не возникает. Аналогичная ситуация дважды имела место в полупрезидентской республике Франции и в 1997 г. (после очередных выборов в парламент) повто­рилась в третий раз. В этой стране между партией президента (самим президентом) и партией (партиями парламентского боль­шинства) есть значительные противоречия, но, несмотря на мрач­ные предсказания жестоких схваток, они разрешаются вполне мир­ными цивилизованными способами. В постсоциалистических полупрезидентских республиках (Белоруссии, Украине, Казахстане и др.) и президентских республиках с более или менее значительными элементами парламентаризма президент является беспартийным, правительство также считается беспартийным.

    В парламентарной монархии и парламентарной республике способ формирования правительства в принципе одинаков. Главой правительства монарх (президент) назначает лидера партии, побе­дившей на выборах в парламент (в некоторых парламентарных республиках, например в ФРГ, и в монархиях, например в Япо­нии, лицо, которое подлежит затем назначению актом главы госу­дарства в качестве премьер-министра, избирается парламентом). Назначенное премьер-министром лицо формирует правительство (как правило, исключительно из деятелей своей партии, включая иногда беспартийных, а при коалиции с другой партией или пар­тиями — из ее лидеров по согласованию с ними) и представляет его на утверждение парламента. После вотума доверия издается акт главы государства о назначении правительства (этот акт имеет формальный характер), и правительство начинает свою деятель­ность. Если ни одна партия не имеет большинства в парламенте, то создается коалиционное правительство, при неуспехе создать одну коалицию делаются другие попытки, если все они безуспешны, создается “деловое” правительство, которое проводит досрочные выборы в парламент, и процедура повторяется снова.

    Порядок работы правительства. Правительство принимает ре­шения на заседаниях. Эти заседания проводятся при закрытых дверях, при открытии заседания иногда разрешается присутство­вать представителям прессы. В парламентарных монархиях и пар­ламентарных республиках различаются два вида заседаний: офи­циальные и неофициальные. На первых глава государства присут­ствует и иногда даже председательствует (в ряде конституционных монархий, однако, сложилось правило, что глава-государства не может присутствовать на заседаниях правительства), но эти засе­дания в парламентарных монархиях и республиках имеют во многом формальный характер: на них лишь оформляются реше­ния, выработанные ранее на неофициальных заседаниях. Напро­тив, в полупрезидентских и президентских республиках, дуалис­тических монархиях, где фактическим руководителем правитель­ства является глава государства (даже если оперативное руковод­ство правительством поручено премьер-министру или вице-прези­денту), более важное значение имеют официальные заседания, так как ни одно значимое решение не принимается правительством безучастия главы государства. В тех президентских республиках, где нет должности премьер-министра, естественно, не существует де­ления заседаний правительства на официальные и неофициаль­ные: глава государства присутствует на всех заседаниях и руково­дит ими.

    Решения принимаются большинством голосов (Саудовской Аравии — 2/3), но до голосования доходит редко. В странах Восто­ка и при коалиционном правительстве стремятся найти консенсус, в других случаях решающее значение имеет мнение председательствующего (монарха, президента, премьер-министра). Принято даже говорить о “диктатуре” премьер-министра в парламентарных республике и монархии. Подбирая министров в состав прави­тельства, его глава тем самым устанавливает определенную свя­занность поведения его членов: они вошли в правительство по при­глашению премьер-министра, и хорошо помнят это. В некоторых странах (ФРГ, Япония) власть премьера еще более усилена, по­скольку только он утверждается бундестагом, а не весь состав пра­вительства. Премьер-министр является лидером партии, в состав функционеров которой министры входят, и они подчиняются пар­тийной дисциплине. При выражении несогласия, расхождении во взглядах премьер-министр может попросить того или иного мини­стра подать в отставку, т.е. удалить его из правительства. Примеры подобного рода неоднократно имели место в Великобритании. От премьер-министра зависит также, попадет тот или иной министр в состав кабинета при кабинетной системе. Это создает дополнитель­ные формы зависимости министров от премьер-министра. Нако­нец, премьер определяет политику правительства, и остальные ми­нистры должны проводить ее в жизнь. Имена премьер-мини­стров — творцов новой политики или кардинальных изменений в ней — Джавахарлала Неру, Индиры Ганди, ее сына Раджива Ганди в Индии, Черчилля и Тэтчер в Великобритании, Коля в ФРГ — хорошо известны, хотя вряд ли многие помнят, кто был в то время президентом или королем в этих странах. Вознагражде­ние премьер-министра за его работу неодинаково. Больше всех по­лучает премьер-министр Сингапура — 810 тыс. долл. США в год (вчетверо больше президента США), премьер-министр Японии — 400 тыс. долл. США в год.

    В некоторых странах (Венгрия, Германия, Польша и др.) поло­жение премьер-министра укрепляет так называемый конструк­тивный вотум недоверия. Как уже говорилось, предложить такой вотум может лишь значительная часть всего состава нижней пала­ты, а принимается он для обсуждения и голосования только в том случае, если в проекте одновременно указано имя преемника (но­вого премьера).

    Разновидности правительства. С точки зрения партийного со­става различаются: однопартийное, двухпартийное, коалицион­ное правительство, правительство меньшинства и беспартийное правительство.

    Министерства и ведомства. Правительство принимает решения общего характера (нередко и конкретные решения), а оперативное управление определенными сферами деятельности осуществляют органы центрального отраслевого управления — министерства и ведомства. Министерством (сельского хозяйства, иностранных дел, юстиции и др.) руководит член правительства, ведомствами (департаментами, службами, государственными комитетами, агентствами и т.д.) — лица, не имеющие ранга министра, хотя неко­торые руководители ведомств действуют на правах министра (на­пример, глава Федеральной службы безопасности). Руководители ведомств, не имеющие ранга министра, присутствуют на заседани­ях правительства только по приглашению премьер-министра и лишь с правом совещательного голоса.

    Перечень министерств и ведомств в конституции теперь не вхо­дит (они создаются в связи с необходимостью, а это приводило ранее к многочисленным поправкам в конституции). Редко такой перечень содержится в законах о правительст­ве (Куба). Поэтому обычно принимаются особые законы (указы президентов) о структуре правительства при его формировании, а изменения вносятся по мере надобности. Министерства и ведомст­ва создаются, преобразуются, упраздняются текущими нормативными актами, иногда носящими индивидуальный характер (обра­зование или изменение отдельного министерства). В Великобрита­нии ряд подобных вопросов регулируются вообще не писаным за­коном, а конституционным обычаем.

    Министры и руководители ведомств руководят министерства­ми (ведомствами) на основе единоначалия. Однако при ник дейст­вует в качестве совещательного органа коллегия. В западных стра­нах — это штаб ближайших помощников и советников министра, он их подбирает сам, а юридически такой орган обычно не офор­мляется. Во многих постсоциалистических странах эта коллегия формализована, ее состав утверждается правительством, решения, принимаемые коллегией (если с ними согласен министр), офор­мляются приказами министра. В случае разногласий между кол­легией и министром спорный вопрос выносится на рассмотрение правительства.

    В странах англосаксонского права министры на основе делеги­рования конкретного полномочия парламентом издают акты нор­мативного характера, которые касаются прав граждан. В странах континентальной системы права такие акты издаются на основе регламентарной власти. Они должны быть сообщены парламенту, в постсоциалистических странах нормативные акты министерств и ведомств (правила, например правила пользования транспортом, инструкции и др.) должны быть представлены для регистрации в Министерство юстиции (считается, что без этого они не приобрета­ют необходимой юридической силы).