«Стимулы к налоговым реформам и принципы налогового законодательства России»

Для обеспечения результативности контроля за налогоплательщи­ками, у которых чувство правовой ответственности может оказаться недостаточным для полного предъявления к налогообложению своих доходов, правительство обязывает работодателей сообщать в обяза­тельном порядке о всех выплаченных ими доходах, банки - предо­ставлять сведения о вкладах и выплатах дивидендов. Тем не менее от реформы к реформе возрастают масштабы ухода от налогов и соответ­ственно увеличиваются суммы скрываемых доходов. Ни одно налого­вое ведомство при всех используемых ими методах налогового контроля не в состоянии выявить все потоки движения денежных средств и проконтролировать все заключаемые в государстве коммерческие сделки. В результате объективным стимулом к налоговым реформам является временной лаг. Считается, что по истечении 5-7 лет следует проводить кардинальные налоговые преобразования, а каждые 2-3 года - глубо­кий анализ рациональности действующих налоговых норм. В случае если такой анализ дает отрицательный результат, то реформу следует проводить незамедлительно. Такая тенденция касается промышленно. развитых стран. В странах с переходной экономикой налоговые преоб­разования идут постепенно, от одного налогового эксперимента к другому. Результаты экспериментов тщательно и всесторонне анали­зируются. Главным подтверждением успеха таких экспериментов явля­ется достижение двух основных целей. Во-первых, не должно быть нарушено относительное равновесие экономических интересов всех собственников, независимо от того, чем владеет каждый собственник, будь то завод, личные вещи или имеет место такая собственность государства, как природные богатства. Во-вторых, все налоги, вклю­ченные законодателями в налоговую систему страны, должны функ­ционировать в логическом единстве между собой и внешней экономи­ческой средой.

    Налоговый эксперимент - это пробное изменение фрагментов налоговой практики, в связи с объективными сдвигами в темпах и уровне развития производительных сил, отраслевыми структурными перестройками, изменениями направлений и объемов финансовых потоков. Такие фундаментальные изменения обусловливают необхо­димость разрабатывать и внедрять в порядке эксперимента налоговые концепции, отличающиеся от действующих налоговых правил. Таких концепций может быть несколько. Они затрагивают, как правило, один или два налога, взимание которых напрямую связано с измене­ниями базисного порядка. Такие концепции, представленные на рас­смотрение правительству, оцениваются экспертами, из них выбирается оптимальная, т.е. адекватная сложившимся воспроизводственным пропорциям. Эта концепция объявляется в законе налоговым экспе­риментом на один год, по истечении которого вновь проводится экс­пертная оценка данного новшества. В случае успешного завершения экспериментальной практики налогообложения ее содержание выно­сится в законодательные органы на рассмотрение с целью законодательного утверждения в качестве поправки к Налоговому кодексу.

    При проведении налоговых реформ основные принципы взимания налогов и пошлин, как правило, не меняются. Эти принципы (назы­ваемые классическими: справедливость, нейтральность, простота и экономия) распространяются на варианты методик в налоговом законо­дательстве, издаваемых для реализации экспериментально выверенных поправок к Налоговому кодексу. Корректировкам подвергаются част­ные неэффективности и несоответствия отдельных статей Налогового кодекса экономическим реалиям, поскольку эти статьи содержат описание методических расчетов. Такие расчеты, как показывает прак­тика, на каждом новом этапе развития базиса не отвечают предъявля­емым к ним требованиям и нуждаются в совершенствовании. Однако процесс прохождения налоговых поправок достаточно сложный и долговременный. Длительное время необходимо для проявления вне­сенных в Кодекс поправок. Невозможно незамедлительно установить результат действия этих поправок. Адаптация к налоговым изменениям может длиться несколько месяцев. Все эти факты должны учитывать реформаторы, ставя перед собой задачу оптимизации налогообло­жения.

    Для государства, желающего провести эффективные действия по стабилизации экономики через налоговые изменения, важными явля­ются не только содержание самого налогового эксперимента, но и его своевременность и быстрота. Медленное реагирование приведет к тому, что к тому времени, когда сокращение спроса станет явным, экономика может уже быть в состоянии спада, падение совокупного спроса будет просто усугублять последующий кризис. Если же действия государства по увеличению спроса станут эффективными, когда экономика нахо­дится уже на пути от кризиса к подъему, то они могут усилить инфля­цию.

    Проблемы, которые возникают в зависимости от своевременности изменения системы налогообложения, можно объединить в пять групп:

    • несвоевременное распознание необходимости изменения налого­вой политики;

    • отставание в проведении налоговых экспериментов;

    • неверная ориентация в содержании и направлениях действия налоговых экспериментов и запаздывание внесения изменений в ход эксперимента;

    • запаздывание в наступлении эффекта от предпринимаемых нало­говых реформации;

    • предвосхищение положительных ожиданий от налогового экспе­римента и недооценка действительности. Как следствие этого - вне­сение неверных поправок в другие финансово-хозяйственные нормы, связанные с налоговыми.

    Политика быстрого правительственного реагирования на отрица­тельные симптомы действия налоговых законов определяется множеством факторов, о которых речь шла в первом разделе книги. Следует назвать два важнейших из них. Это, во-первых, профессиональная и этическая готовность реформаторов к проведе­нию истинных и экономически необходимых налоговых реформ. Во-вторых, готовность экономики воспринять эти преобразования.

    Вместе с тем уловить и учесть, как экономика отреагирует на изме­нение налогового законодательства, - задача сложная. Возможны две взаимоисключающие реакции. Реакция первая: экономика воспримет предоставленные ей налоговые стимулы и запретительные санкции. Ее инвестиционная составляющая начнет увеличиваться, капиталы начнут перемещаться из теневой экономики, приводя к росту потреби­тельского спроса. Реакция противоположная: бизнес быстро найдет и заменит одно налоговое укрытие на другое, запрет на которое еще не введен в налоговое законодательство. Полностью решить эти дилемму не удавалось еще ни одному правительству ни одного государства. Успешность налоговых реформ обычно оценивается степенью наи­меньших потерь от ее проведения, а также тем, насколько новый закон о налоговой системе страны приблизился к целям, поставленным при его принятии. Поэтому каждая новая налоговая реформа - это начало движения к следующим, более совершенным налоговым преобразо­ваниям.

    Со значительно большими трудностями сталкиваются страны с переходной экономикой. Проблему налогового реформирования в таких странах нельзя сводить лишь к поиску способов мобилизации финансовых ресурсов, необходимых государству. В настоящее время проблема налогов в России переросла в крупнейшую не только эконо­мическую, но и социально-политическую проблему. Необходимость ее разрешения представляет собой первейший для России стимул к реформам.

    Возрастание потребности в налоговых реформах связано прежде всего с тем, что при переходе к рынку экономика страны переживает глубокий кризис, а общественные потребности неуклонно растут. Материальный источник государственных доходов, мобилизуемых преимущественно налоговым методом, формируется в сфере произ­водства. Доля платежей населения в бюджет незначительна, налоговое изъятие части дохода из финансово-кредитной и страховой сферы также невелико. Поэтому государство стоит перед проблемой поиска финансовых средств для инвестиций в товаропроизводящие отрасли, не увеличивая объем налоговых изъятий сверх того, что установлено последними законодательными актами по налогообложению.

    Деформации современной налоговой системы России объясняются тем, что она формировалась в условиях глубочайшего стагфляционного кризиса, сочетающего и спад производства, и инфляцию. За время “шоковой терапии” спад производства в России составил около поло­вины, а инвестиций - почти 3/4 по сравнению с “дошоковым” пери­одом. Даже в 1995 г. при снижении производства в стране на несколько процентов инвестиции упали на 15%.1 Подобное колоссальное сниже­ние инвестиций свидетельствует о том, что современная российская экономика не осуществляет даже простого воспроизводства основного капитала, а живет лишь за счет катастрофического проедания про­шлых накоплений. Такая экономическая ситуация требует серьезных мер, ведущих к принципиальному изменению инвестиционного кли­мата в стране. Решать эту проблему предстоит России самостоятельно, без иллюзорных надежд на зарубежную финансовую помощь, за кото­рую рано или поздно придется платить. Общепризнано, что благопри­ятные меры налоговой политики в смысле привлечения иностранных инвестиций играют относительно скромную роль по сравнению с дру­гими факторами. Фирмы прежде всего учитывают фундаментальные экономические и институциональные условия в стране - импортере капитала. В число этих фундаментальных условий включаются прежде всего социально-политическая стабильность режима, господствующего в стране - импортере капитала; динамизм ее экономического развития; привлекательность ее потенциального рынка и ресурсов; относительно низкие издержки на квалифицированную рабочую силу.

    В январе 1996 г. доходы федерального бюджета составили всего 6,1% ВВП, в то время как в предыдущие 4 года средний уровень этого показателя достигал 14,2% ВВП. Средний уровень доходов федерального бюджета в январе в течение четырех предыдущих лет (1992-1995 гг.) составлял почти вдвое большую величину - 11,6% ВВП. Уровень налоговых доходов в ВВП в январе 1996 г. - 4,9% ВВП - оказался также вдвое более низким, чем соответствующий показатель четырех предыдущих лет - 10,3% ВВП.1 В 1997 г. за первое полугодие поступления в консолидированную бюджетную систему составили 21,2% к ВВП, а в отдельные месяцы достигали 24-25%, - сообщил глава российского налогового ведомства А.П. Починок. То есть мы заби­раем огромную часть внутреннего валового продукта страны. Это по­жарная ситуация, так можно брать только несколько месяцев, потом экономика погибнет. При сложившейся ситуации не осуществимы даже самые скромные ожидания инвестиционного подъема.

    Сформировавшаяся к настоящему времени в России система налого­обложения в отличие от стран с рыночной экономикой по сути блоки­рует важнейший источник внутренних инвестиций - добавочный доход, капитализируемый предпринимателями.

    В поиске выхода из этой сложнейшей ситуации можно взять за исходное три принципиальных установки. Первая: необходимо офи­циально признать специфические особенности социально-политичес­кого развития России, нахождение ее в самом начале пути становления социальной рыночной экономики, гипертрофированный процесс распределения стоимости совокупного дохода общества и сверхцент­рализация финансовых ресурсов в федеральном бюджете страны. По­сле признания этого факта следует искать наименее болезненные фор­мы налогового вмешательства в индивидуальный и корпоративный бизнес. Государственный же налоговый контроль и налоговые санкции за нарушения действующих в законе налоговых норм и правил должны быть резко ужесточены.

    Вторая: необходимо четко определиться в отношениях собственности. При отсутствии класса средних собственников и поглощении львиной доли централизованных ресурсов такими монополистами, как ВПК, АПК, ТЭК, практически на безэквивалентной и безвозвратной основе невозможно определять устойчивую стратегию экономического разви­тия страны, а следовательно, и реформировать все сферы производст­венных отношений, в том числе налогообложение.

    Третья: в условиях перехода к рынку поиск ресурсов, как уже отме­чалось выше, предполагает тщательную ревизию государственных рас­ходов. По мере придания им общественно необходимого характера следует реформировать отдельные фрагменты налогообложения. На решение этой проблемы был направлен Указ Президента РФ от 11 декабря 1997 г. № 1278 “О мерах по оздоровлению государственных финансов”. Этот Указ придал более высокий статус ранее принятому (25 ноября 1997 г.) Правительством РФ плану по увеличению сбора налогов и сокращению расходов федерального бюджета. Государственная финансовая политика выбирает стратегические направления, одним из которых будет ревизия государственных расходов. Коренных преоб­разований в системе доходных источников не планируется. На пере­ходном этапе коренная ломка налоговой системы губительно скажется на всей системе производственных отношений и не даст ожидаемого роста национального дохода. Предполагаемые налоговые новации, содержащие концептуальные установки сближения фундаментальных принципов налогообложения с существом действующей системы налогообложения, должны широко обсуждаться на страницах специ­альной научной литературы и в периодической печати с тем, чтобы через этот процесс был реализован демократический характер налога как такового. Обсуждение налоговых новаций с позиций сближения общенациональных, корпоративных и личных экономических интере­сов позволит создать новый мотивированный налоговый документ, способствующий росту валового внутреннего продукта. Такие доку­менты должны законодательно оформляться в конце финансового года с тем, чтобы исключить вмешательство в ход текущего выполнения производственных программ и договоров.

    Принципы налогового реформирования

    Теория предлагает две группы принципов налогового реформирова­ния. Первую представляют принципы, обычно называемые “идеальным межгосударственным рецептом движения налоговых преобразований”. Содержание таких принципов определено еще классиками экономичес­кой мысли, о чем мы говорили в самом начале работы. Такие принципы задают направление налоговым реформам, они - тот классический ориентир, поступательное и неуклонное движение к которому является свидетельством высокого уровня экономического и социально-поли­тического развития страны. Вторую группу составляют принципы, определяемые каждой отдельно взятой страной при проведении своих налоговых реформ. Однако эта группа принципов по своему содержа­нию неоднородна. Здесь в свою очередь выделяются две подгруппы принципов реформирования. Первую подгруппу принципов реализуют страны со стабильной налоговой системой, которая наиболее близка к классическому варианту налогообложения. Вторую подгруппу прин­ципов берут за основу страны, формирующие налоговую систему в соот­ветствии с международными стандартами и передовыми концепциями стран с развитой социально ориентированной рыночной экономикой. Каково же содержание всех этих групп и подгрупп принципов? Попро­буем в этом разобраться.

    Прежде всего нас интересуют принципы, которыми руководствуются страны с устоявшейся системой налогообложения, насчитывающей не одно десятилетие, и с богатым опытом выявления экономической содержательности предполагаемых реформ.

    В качестве отправных принципов при проведении налоговой реформы в США, Германии и Англии рассматривались следующие:

    1. Разработка налоговой системы с низкими предельными ставками, поскольку все искажения, как показали экономические исследования, связаны именно с величиной предельной ставки.

    2. Схемы избежания налогов связаны в основном с прогрессивностью налоговой шкалы и с налогообложением капитала по различным став­кам. Снижение уровня предельных налоговых ставок, по расчетам реформаторов, по всей вероятности, уменьшило бы привлекательность уклонения от налогов и их полного избежания. Ослабление (или устранение) различного режима налогообложения доходов снижает вероятность крупных судебных налоговых разбирательств и, как пра­вило, следующих за ними возможных конфискационных налоговых мер. Тем самым создается более благоприятный инвестиционный климат, а следовательно, и стремление к легализации доходов.

    3. Формирование налоговой системы из “хороших” налогов, т.е. тех, о которых заранее известно, кто их в конечном счете уплатит (четко известен носитель, а не плательщик налога по законодательству). В США как “плохой” был определен корпоративный подоходный налог, поскольку он ложится на потребителей и на акционеров, препят­ствует инвестициям и накоплению капитала. Попытка, ввести подоход­ный налог с предприятий была предпринята и в РСФСР еще в начале 90-х гг.: закон был принят, но не был реализован из-за начавшегося резкого спада доходов предприятий. Если подоходный налог плох для экономически устойчивых стран, то он совершенно неприемлем для стран с переходной экономикой.

    4. Налоговые преобразования должны быть понятны рядовому налогоплательщику. Показатель сложности Налогового кодекса, исходя из которого принимаются необходимые поправки, - это та трудность, с которой сталкиваются плательщики, когда они хотят узнать, следуют ли они закону, отклоняются ли от налоговых правил и насколько. (Преднамеренные уклонения в данном случае мы во внимание не принимаем. Это уже другая область налоговых действий, подпадающая под принципы налогового контроля, а не реформирования.) Поэтому важнейшими принципами налоговых реформ являются гласность и широкая разъяснительная методическая работа среди налогоплатель­щиков.

    5. Предупредительность налоговых реформ. Нередко предпринима­тели узнают о внесенных в закон налоговых поправках в течение финансового года, когда уже размещены капиталы и заключены финансовые и торговые сделки. Потери от таких налоговых преобразо­ваний отражаются не только на сфере бизнеса, но и на объемах нало­говых поступлений в бюджет. Потери корпорационного капитала - это потери бюджета. Реализация заключенных предпринимателями сделок обычно распространяется на два года и более, поэтому налого­вые преобразования не должны носить конфискационного характера. Практика российских преобразований налогового законодательства свидетельствует об обратном, о чем мы уже не раз говорили.

    6. При проведении налоговых преобразований не следует ставить множество задач. Если включить в налоговую систему высокие фис­кальные требования и параллельно поставить задачу всеобъемлющего стимулирования бизнеса, роста индивидуальных доходов, препятствования уходу от налогов, создания налоговых оазисов, широкого про­текционизма отечественным товаропроизводителям, выравнивания доходов граждан и территорий и многие другие задачи, то такая система не справится хорошо ни с одной из них.

    7. Приступая к очередным налоговым поправкам, необходимо четко представлять их ближайший эффект в той мере, в какой его возможно просчитать, при условии оптимальности поставленных перед рефор­мой задач. При проведении любой налоговой реформы обычно возни­кают следующие ключевые вопросы:

    • существуют ли способы упрощения налоговой системы, чтобы, не жертвуя слишком многим из целей распределения созданных дохо­дов, добиться ее значительной экономической эффективности;

    • хотя общество в целом может выиграть в результате налоговых реформ, такие реформы редко оказываются оптимальными с позиций первоначального содержания их концептуальных основ. Существуют ли способы, предполагающие переход от старой системы к новой, при которых ущемляются интересы относительно немногих людей? Найдя их, можно сделать реформы политически приемлемыми, т. е. прибли­зить налоги к такому системному образованию (виду), которое учиты­вало бы весь комплекс социальных интересов;

    • налоговая система обычно рассматривается как относительно эффективное средство для достижения целей, не связанных с полу­чением дохода. Для этого Нужно, например, обратиться к давно изве­стной экономической науке традиции, апеллирующей к использова­нию “корректирующих налогов”, которые смягчают неэффективность, порожденную внешними факторами. Если упрощение налоговой системы влечет за собой отказ от использования корректирующих налогов, то существуют ли другие средства для достижения тех целей, которые можно решить без них?

     От правильности и своевременности решения этих вопросов, что очевидно, зависит успех проводимых реформ.

    Для выбора принципиальных установок при проведении налоговых преобразований большое значение имеет решение вопроса о перспек­тивах финансирования государственных расходов. Особенно это каса­ется регионального и местного налогообложения. Перед налоговой реформой всегда стоит вопрос - как финансировать государственные и местные расходы: за счет долговых обязательств или налогов. Найти оптимальное сочетание между налогами и займами не так просто. Как правило, местные бюджета располагают ограниченными налоговыми источниками из-за небольшого количества крупных налогоплатель­щиков на их территории. Местным администрациям легче прибегнуть к займам. Однако и здесь возможности ограничены необходимостью погашения займов. Поэтому при проведении налоговых реформ встает новая задача – правовое обеспечение налогового федерализма. Страны со стабильной экономикой располагают значительным опытом в решении этих проблем. Россия только приступает к изучению возможностей построения бюджетно-налоговых отношений по принципу налогового федерализма.1

    Таким образом, выбор принципов проведения налоговых реформ не только основывается на желании оптимизировать налогообложе­ние, но и исходит из имеющихся в стране экономических и социально-политических возможностей реформирования.

    Переориентация национального сознания на ценности индивиду­альной жизни и материального благополучия в ущерб патриотической государственности и обязательной жертвенности, столь свойственной психологическому складу человека советского периода российской истории, является объективно необходимым условием становления в России социально ориентированного рыночного хозяйства. Домини­рующая роль политики в распределении финансовых ресурсов должна уступить место экономической целесообразности этих процессов. Оценивая последствия налоговых реформ, следует отличать политику верховной власти от общих тенденций общественного развития.