«Республиканская форма правления»

    Основные признаки республиканской формы правления. Респуб­ликанская форма правления использовалась в древнем мире (демо­кратическая республика в Афинах и аристократическая — в Риме) и средние века (города-республики), но наиболее широкое распро­странение эта форма правления получила в Новое время. Подав­ляющее большинство государств ныне имеют республиканскую форму правления.

    В республике главой государства является президент, избираемый разными способами, но из среды граждан государства. В дан­ном случае нет династического престолонаследия. Президентом может стать любой гражданин, удовлетворяющий установленным в конституциях (в некоторых странах — в законах о выборах президента) условиям: рождение от граждан данного государства (на­турализованный гражданин во многих странах президентом быть не может), достижение определенного возраста (обычно 35—40 лет, в единичных странах — 45 и 50 лет), обладание полными гражданскими и политическими правами, иногда — обладание не­обходимыми цензами для избрания в парламент. В некоторых странах для кандидата на должность президента устанавливается возрастной барьер — 65 лет (например, африканская Намибия).

    В отличие от монарха президент по общему правилу избирается только на определенный срок (обычно от 4 до 7 лет, в Латвии — на 3 года). На практике президентами избирались не только мужчи­ны, но и женщины (в Аргентине, Ирландии, Исландии, Филиппи­нах, Шри Ланке и др.). Переизбрание на очередной срок в некото­рых странах (Египет, Франция) допустимо без каких-либо ограни­чений, но чаще всего одно и то же лицо может быть избрано прези­дентом только на два срока (США, Россия). В отдельных странах второй срок президентства бывает сокращенным (в Аргентине не 4, а только 2 года), в Мексике и некоторых других странах пре­зидент не может быть избран на следующий срок, а иногда на протяжении всей жизни не может быть более избран президентом. Способы избрания президента различны, но всегда в республике (кроме экстремальных ситуаций), в отличие от монархии, глава государства выборный, им может быть избран любой гражданин, отвечающий установленным в законе цензам. Президент в отличие от монарха — лицо ответственное, хотя его ответственность осуществляется в особых формах.

    Основные разновидности республиканской формы правления. Ранее было принято различать две формы республики — прези­дентскую и парламентарную, но в настоящее время все более ши­рокое распространение получает смешанная форма правления, со­единяющая черты первых двух форм. Ее принято называть полупрезидентской (или полупрезидентской, полупарламентарной, иначе — полупарламентской) республикой.

    В большинстве республик мира принята форма президентской республики (США, Бразилия, Мексика, Филиппины, Зимбабве, Грузия, Туркменистан и др.). Подавляющее большинство стран Латинской Америки — президентские республики. В Африке до 90-х гг. совсем не было парламентарных республик. В условиях данной формы осуществляется жесткое разделение законодатель­ной и исполнительной власти: законодательствует парламент, страной управляет президент через подчиненных ему министров.

    Иногда министры образуют Совет министров во главе с админи­стративным премьер-министром, но и в этом случае фактическим(а часто и юридическим) главой правительства остается прези­дент. Зачастую же (США, многие страны Латинской Америки) министры не образуют особого органа — правительства, они со­ставляют кабинет президента, его совещательный орган. В пре­зидентской республике президент избирается непосредственно гражданами. Он получает свой мандат непосредственно от народа и не зависит от парламента (кроме случаев рассматриваемого ниже импичмента).

    Министры (премьер-министр и Совет министров, там где он есть) назначаются президентом по своему усмотрению (в некото­рых странах, например в США, требуется утверждение верхней палаты парламента, в чем она отказывает очень редко и не по пар­тийным соображениям). Министры не нуждаются в доверии пар­ламента (нижней палаты), и такого голосования не проводится. В президентской республике страной управляет та партия, кото­рая победила на президентских выборах, а не на выборах в парла­мент, в ее руках исполнительная власть, хотя в некоторых стра­нах, особенно в США, велика и роль парламента (во многих других странах парламент занимает скромное положение). Законы при­нимает только парламент, но президент имеет право отлагательно­го вето и часто его используют особенно в условиях “разделенного правления”, когда в парламенте имеет большинство другая пар­тия, чем та, к которой принадлежит президент. Министры ответ­ственны только перед президентом, парламент не может уволить их в отставку путем вотума недоверия. Существует независимый орган конституционного контроля, независимые суды, как, впро­чем, и в парламентских республиках.

    В настоящее время президентская республика классического типа, о которой речь шла выше, подвергается модификациям. Воз­никает президентская республика с некоторыми чертами парламентской формы. Во-первых, в некоторых странах (Египет, Перу и др.) учреждается должность премьер-министра, назначаемого президентом, создается Совет министров. Министры в каких-то отношениях становятся подчиненными премьер-мини­стру, а не только президенту, что несколько ослабляет принцип президентского правления. Во-вторых, при сохранении основной ответственности министров перед президентом устанавливается ограниченная ответственность министров перед парламентом, что совсем не свойственно президентской республике (Уругвай, Перу, Эквадор), а в некоторых странах — и ответственность премьер-министра и всего Совета министров. Правда, эта ответственность за­труднена и в конечном счете вопрос решается президентом, но воз­можны такие ситуации, когда он должен отправить министра или правительство в отставку в результате недоверия парламента (на­пример, в Египте, если недоверие подтверждено путем референду­ма избирателей). Иногда конституция очень четко устанавливает случаи, когда возможно недоверие. В Казахстане (ст. 53 Конститу­ции 1995 г.) правительство ответственно перед парламентом толь­ко в одном случае: отклонение программы правительства означает недоверие, но принятие такого решения затруднено (за него долж­ны проголосовать 2/3 списочного состава парламента, причем на совместном заседании обеих палат). В других странах таких жест­ких условий нет, но предложить резолюцию о недоверии министру может лишь значительное число парламентариев (в Перу четвер­тая часть однопалатного парламента).

    На деле недоверие правительству при “сильном” президенте не выносится. Такие факты неизвестны. Президент сам меняет пра­вительство, если он видит такую необходимость и соответствую­щее отношение к правительству со стороны парламента. Сложно что-то сказать и о недоверии отдельным министрам. В Египте таких фактов не было, да и вряд ли возможно: абсолютное боль­шинство (более 90%) депутатов принадлежат к партии президента, и они вряд ли выра­зят недоверие “своему” министру, назначенному “своим” прези­дентом.

    Наряду с определенным смягчением принципа президенциа­лизма в президентской республике появились и такие ее формы, которые свидетельствуют о возрастании всевластия президента, о превращении его по существу в единственный институт государст­венной, а то и партийно-государственной власти. Существует концепция и практика партии-государства, пожизненных президентов в президентско-мократических республи­ках прошлого (Гвинея, Заир, Малави, Экваториальная Гвинея, Уганда и др.), где президент возглавлял и государственный аппа­рат, и единственную разрешенную партию. Учитывая особую роль президента и слабость парламента в некоторых странах Латинской Америки, в Сирии их нередко называют суперпрезидентскими республиками. Свои особенности имеет республиканская форма в условиях военных режимов, когда высшим органом государства является созданный в результате переворота военный (революци­онный и т.д.) совет, избирающий своего руководителя президен­том (иногда — исполняющим обязанности президента, иногда —временным президентом). Это — милитарно-президентская рес­публика. Это — временная форма, но в отдельных странах до пере­хода к гражданскому режиму она существовала более 10 лет (Алжир, Нигерия, Эфиопия и др.).

    В различных видах президентской республики прямые и об­ратные связи органов государства с населением имеют свои осо­бенности. В милитарно-президентской республике по существу имеют место только прямые связи путем командного метода уп­равления (на места также назначаются коменданты-офицеры). Связи, основанные главным образом на принуждении, хотя и в меньшей степени, характерны также для суперпрезидентской республики. В президентско-монократической республике для таких связей используется единственная огосударствленная пар­тия, но все эти связи приобретают в конечном счете персональный характер и направлены на укрепление власти пожизненного пре­зидента — идеолога государства. В традиционной президентской республике центром связей, с одной стороны, является президент, но в данном случае его деятельность более открыта для населения (иногда — вплоть до интимных сторон, как это имело место в США в связи с обсуждением в 1998 г. правоохранительными ор­ганами некоторых вопросов о сексуальных отношениях Президен­та Клинтона), с другой — парламент. На местах нередко в каче­стве представителей государства назначаются лица, избранные населением, что является одной из форм для установления и пря­мых, и обратных связей.

    Парламентарная (парламентская) республика (Болгария, Венгрия, Индия, Италия, Германия и др.), особенно в ее “чистой” форме, распространена гораздо меньше, чем президентская, хотя в последние годы эта форма появилась и в некоторых странах Аф­рики. В парламентарной республике президент обычно избирается таким образом, чтобы он не получал свой мандат непосредственно от граждан-избирателей, не мог противопоставлять себя парла­менту, т.е. непрямыми выборами (парламентом, особой коллегией и т.д.), хотя есть парламентарные республики, где президент изби­рается гражданами (Болгария). Поэтому способ выборов президента не является решающим критерием отличия парламентарной республики от президентской. Главное состоит в способе формиро­вания правительства и его политической ответственности. В пар­ламентарной республике эта схема аналогична парламентарной монархии, но место главы государства занимает президент. Фор­мально правительство в парламентарной республике назначает президент: подобно монарху в парламентарной монархии он изда­ет соответствующий указ. Но выбор его не свободен, указ лишь оформляет фактическое положение. В отличие от президентской республики, где президент сам подбирает себе министров, прези­дент парламентарной республики вынужден назначить главой правительства лицо, которое пользуется доверием парламента (ли­дера партии большинства или коалиции партий), и по его предло­жению — министров. Иначе правительство не получит вотума до­верия в парламенте (для парламентарной республики это необхо­димая процедура) и правительство не будет сформировано. Таким образом, в парламентарной республике правит не партия прези­дента, а партия (партии) парламентского большинства (особый случай — формирование правительства парламентского меньшин­ства, о чем сказано ниже). Лишь в исключительных случаях (на­пример, при утрате правительственной партией большинства в парламенте, в частности, при массовом переходе членов одной пар­тии в другую, как это было в Индии) президент может принять самостоятельное решение о назначении премьер-министра и мини­стров по его рекомендации.

    В парламентарной республике правительство несет ответствен­ность только перед парламентом (нижней палатой, в Италии — перед обеими палатами), но не перед президентом. Вотум недове­рия обязывает правительство подать в отставку. Президент, прав­да, может не принять отставку, а распустить парламент (нижнюю палату) с назначением даты новых выборов. Фактически это про­исходит в соответствии с желанием правительства. Правительство может также рекомендовать президенту распустить парламент с назначением новых выборов, этот совет (на деле — указание) пре­зидент обязан выполнить. Правительство в парламентарной рес­публике нередко пользуется этим приемом, если считает, что досрочные выборы в парламент укрепят его позиции (увеличат число мандатов его партии) в парламенте. Однако в этом случае прави­тельства и в парламентарной монархии, и в парламентарной рес­публике, и в республике полупрезидентской в своих прогнозах могут ошибаться. Политологи, проводя конкретно-социологичес­кие исследования, в ряде случаев утверждали, что при роспуске парламента и досрочных выборах правящая партия получит более значительное и устойчивое большинство в парламенте, а результаты оказывались обратными. Так бывало в Великобритании, во Франции, некоторых других странах.

    Вопросы судебной власти, конституционного контроля могут решаться в парламентарной республике аналогично и с парламен­тарной монархией, и с президентской республикой. Аналогично могут решаться вопросы прямой и обратной связи с населением, хотя роль президента, который в президентской республике играет ведущую роль в этих контактах, в парламентарной республике, как и в парламентарной монархии, принадлежит премьер-мини­стру. Он — главный рупор для общественного мнения.

    Парламентарная республика тоже имеет свои разновидности, что связано с внедрением идей “рационализированного парламен­таризма” для этого все чаще (Венгрия, Польша и др.) использу­ется “конструктивный вотум недоверия” (решение о недоверии главе правительства может быть принято только при одновремен­ном назначении другого главы правительства), впервые введенный в Германии. Кроме того, недоверие не может быть выражено отдельным министрам. Наконец, министров парламент не ут­верждает. Он назначает (избирает) только главу правительства, а он подбирает и увольняет министров (официально это делает президент по представлению премьер-министра, и игнорировать такое представление президент не может). Такой порядок отно­шений президента, правительства, парламента, главы правитель­ства и его членов существенно отличает традиционную парламен­тарную республику от рационализированной парламентарной республики.

    В единичных странах в монархичес­кой форме возникают республиканские элементы (выборы короля на срок), а в республиканской форме — монархические черты (пожизненные президенты). Есть и другие смешанные, гибридные государственные формы (например, рассматриваемое ниже регио­налистское государство). Однако наиболее отчетливой тенденцией современности в форме правления является широкое создание полупрезидентских, полупарламентарных республик.

    Понятие полупрезидентской республики. Впервые полупрези­дентская республика (таково утвердившееся в литературе не со­всем точное, условное название) была введена во Франции в 1958 г. по инициативе де Голля, который стремился к сильной президент­ской власти, но должен был учитывать длительные традиции парламентаризма в стране. Название “полу президентская” не означа­ет слабой власти президента, напротив, она является реальной в отличие от парламентарной республики, но эта власть действи­тельно слабее, чем это имеет место в Президентской республике. В этом смысл названия “полупрезидентская”, хотя точнее ее было бы называть полупрезидентской-полупарламентарной или прези­дентско-парламентарной республикой. Она соединяет определен­ные достоинства той и другой, стремясь устранить их некоторые недостатки.

    Особенности полупрезидентской республики. Как и в прези­дентской, в полупрезидентской республике действует сравнитель­но “жесткое” разделение властей, но оно все же смягчено: прези­дент по тексту конституций не является главой исполнительной власти (он охарактеризован только как глава государства), испол­нительная власть по конституции принадлежит правительству, которое несет основную ответственность перед президентом и огра­ниченную — перед парламентом. Двойная ответственность прави­тельства — специфическая черта в модели разделения властей приданной форме правления.

    В полупрезидентской республике имеются следующие черты, объединяющие ее с президентской формой правления:

1. Президент избирается непосредственно избирателями, что делает его независимым от парламента и дает возможность проти­вопоставлять себя парламенту. В России часто делались полуофи­циальные заявления о “всенародно избранном” Президенте, хотя он был избран в 1996 г. во втором туре голосами немногим более половины избирателей (53,83% из числа явившихся голосовать 68,88% избирателей). На практике Президент неоднократно про­тивопоставлял себя парламенту и даже выступал с угрозами по отношению к нему (например, в 1998 г., добиваясь утверждения премьер-министром рекомендованного им С.В. Кириенко). В неко­торых других полупрезидентских республиках отношения прези­дента и парламента, а также вследствие этого — президента и из­бирателей также обострялись, в связи с чем, например, де Голль ушел в отставку с поста президента, когда на референдуме была отвергнута предложенная им реформа верхней палаты парламен­та — Сената. В отдельных полупрезидентских республиках таких конфликтов не бывает, особенно при реформированном, слабом парламенте (Белоруссия после 1996 г., некоторые постсоциалисти­ческие республики Средней Азии). В этих условиях, будучи по конституции полупрезидентской, республика на деле превращает­ся в президентскую.

2. Вице-премьеров и министров президент может назначить по своему усмотрению, независимо от партийной расстановки сил в парламенте. Премьер-министра он назначает также сам, но по-раз­ному: во Франции и Казахстане самостоятельно (хотя затем ему, а следовательно, правительству, может быть выражено недоверие), в России, на Украине назначает с согласия парламента (в России — одной из палат — Государственной думы). В связи с тем что во Франции правительству может быть выражено недоверие в любое время в парламенте и оно в этом случае обязано уйти в отставку, и потому что в этой стране существует сильная оппозиция, которая побеждает иногда на выборах в парламент, тогда как президент является представителем другой партии, президент хотя и вправе назначить премьера и министров по своему усмотрению, он этого не делает, если в парламенте (нижней палате) большинство при­надлежит оппозиции. В этих условиях он вынужден назначить премьером лидера оппозиции (министры, естественно, тоже под­бираются из ее состава). Во Франции так было неоднократно. Пра­вительство партий, оппозиционных президенту, существует и в настоящее время (с 1997 г.).

    В России партии слабы, вотум недоверия крайне затруднен (его президент не очень опасается), к тому же он невозможен по отно­шению к вице-премьерам и министрам. Поэтому президент совер­шенно свободен в подборе членов правительства, но не его предсе­дателя. Есть и другие варианты отношений президента, парламен­та, правительства в полупрезидентской республике.

3. Правительство несет ответственность перед президентом, ко­торый может по своему усмотрению уволить премьер-министра, отдельного министра и все правительство в отставку. В России Президент Ельцин неоднократно отправлял в отставку и назначал новых вице-премьеров, министров. В 1998 г. он сместил премьер-мини­стра В.С. Черномырдина, согласие на назначение которого было, как это требует Конституция, дано парламентом (Государственной Думой), реформировал структуру Правительства и изменил его состав. Через несколько месяцев в 1998 г. он уволил в отставку назначенное им новое Правительство С.В. Кириенко, который был также утвержден парламентом (при значительном нажиме со сто­роны Президента, который, добиваясь утверждения С.В. Кириен­ко, использовал и методы кнута, и методы пряника, с одной сторо­ны, угрожая парламентариям роспуском, а с другой — обещая ре­шить их вопросы, видимо, бытового характера).

    Наряду с сильными элементами президенциализма, в полупре­зидентской республике имеются черты парламентаризма. Главная из них — ответственность правительства перед парламентом. Она всегда затруднена, в меньшей степени во Франции (нужно собрать не менее 10% подписей общего состава палаты для внесения такой резолюции, есть и другие условия), больше — в России, еще слож­нее добиться такой ответственности в Белоруссии и некоторых дру­гих странах. В России для решения вопроса об отставке Правитель­ства нужен не один, а два вотума (голосования) недоверия по ини­циативе парламента, причем в трехмесячный период (если срок истек, первый вотум теряет свою силу). Однако и после двух вотумов отставка Правительства не безусловна. Президент вместо этого может распустить парламент (Государственную думу) с назначе­нием даты новых выборов. Если же вопрос о доверии ставится по инициативе Правительства, одного вотума отказа в доверии доста­точно, но Президент опять-таки вправе решать: уволить Прави­тельство или распустить Думу.

    Второй элемент парламентаризма: согласие нижней палаты на назначение определенной кандидатуры, предлагаемой президентом, на должность премьер-министра. Такой порядок предусматри­вается не во всех странах, во Франции этого нет, но в России и неко­торых других странах получение такого согласия обязательно.

    Наряду с совмещением черт президентской и парламентарной республики полупрезидентская республика имеет такие особен­ности, которые не присущи первым. Основная из них: особый ста­тус президента. По конституциям президент выводится за триаду разделения властей. Он не относится ни к одной из ее ветвей, в том числе к исполнительной власти, как это всегда бывает в президент­ской республике и по традиции — в парламентарной. По Консти­туции России 1993 г. исполнительная власть принадлежит только Правительству, Президент охарактеризован только как глава го­сударства. Вместе с тем и во Франции, и в Румынии, и в Казахста­не, и в России в конституцию заложена идея об арбитражной влас­ти президента: он арбитр в отношениях всех других публичных институтов, а по Конституции Республики Беларусь 1996 г. — ар­битр не только в государстве, но и в обществе. В полупрезидентской республике глава правительства зависит как от президента, так и от парламента, но президент влияет на деятельность правительст­ва не прямо, а опосредовано.1