«Реформа банковской системы в период перестройки»

Банковская реформа в нашей стране началась в период пере­стройки и проходила в несколько этапов.

    Первый этап банковской реформы. Реорганизация Государст­венного банка СССР (Госбанка СССР) в июле 1987 г. обозначила начало первого этапа банковской реформы. Была создана новая система банков, состоящая из Госбанка СССР и пяти специализи­рованных банков – Банка внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк СССР), Промышленно-строительного банка СССР (Промстройбанк СССР), Агропромышленного банка СССР (Агро­промбанк СССР), Банка жилищно-коммунального хозяйства и соци­ального развития СССР (Жилсоцбанк СССР) и Банка трудовых сбережений и кредитования населения (Сберегательный банк СССР).

    Госбанк СССР был провозглашен главным банком. В его зада­чи входили управление денежно-кредитной системой страны, коор­динация всей банковской деятельности, организация расчетов меж­ду банками, организация и укрепление денежного обращения, кас­совое исполнение государственного бюджета, проведение единой валютной политики, определение официального курса иностранных валют по отношению к советскому рублю. На Госбанк была воз­ложена разработка кредитного плана в целом по стране, распреде­ление ресурсов и кредитных вложений по специализированным банкам. Госбанк должен был осуществлять контроль над работой специализированных банков, вместе с Госпланом, Минфином, с участием других специализированных банков разрабатывать также проект сводного валютного плана страны.

    В задачу Внешэкономбанка входили организация и проведение расчетов по экспортно-импортным и неторговым операциям, креди­тование внешнеэкономической деятельности хозяйственных органи­заций, контроль над исполнением сводного валютного плана, ис­пользование валютных ресурсов страны, ведение операций на меж­дународных валютных и кредитных рынках, совершение операций с наличной валютой и валютными ценностями. Промстройбанк осуществлял кредитование основной деятельности предприятий, фи­нансирование и кредитование капитальных вложений, расчеты в промышленности, строительстве, на транспорте и связи, в системе снабженческо-сбытовых и научных организаций. Агропромбанк стал осуществлять кредитование предприятий и организаций агропро­мышленного комплекса и потребительской кооперации. Жилсоцбанк был призван организовать кредитование и расчеты в жилищно-ком­мунальном хозяйстве, торговле, бытовом обслуживании, легкой и местной промышленности, а также в сфере кооперативной и инди­видуальной трудовой деятельности.

    На базе широкой сети сберегательных касс был создан Сбере­гательный банк. Его задача состояла в том, чтобы осуществлять расчеты и кассовое обслуживание населения, обеспечивать распро­странение и погашение облигаций государственных займов, креди­тование потребительских нужд граждан. Данный банк был призван внедрять прогрессивные формы расчетов и кредитования населения, коренным образом улучшить обслуживание населения как по месту работы, так и по месту жительства.

    Подобная структура банковской системы складывалась под влия­нием общей структуры управления народным хозяйством. В соответ­ствии с основными направлениями перестройки управления экономи­кой в стране было создано семь народнохозяйственных комплексов, в том числе пять комплексов, связанных с промышленностью и строительством (топливно-энергетический, машиностроительный, ме­таллургический, химико -лесной и строительный комплексы), а также аграрно-промышленный и социальный комплексы. Промстройбанк стал взаимодействовать со строительным и промышленным комплек­сами, Агропромбанк стал обслуживать интересы агропромышленного комплекса и, наконец, Жилсоцбанк – потребности социального ком­плекса. Каждый народнохозяйственный комплекс получил как бы поддержку в виде специального банка, осуществляющего его кре­дитно-расчетное обслуживание.

    В первый период реформы, помимо банков государственного происхождения, в стране начала формироваться сеть акционерных и кооперативных коммерческих банков.

    Как нетрудно заметить, идея децентрализации банковской сис­темы действительно получила свою реализацию на практике. Вме­сто трех банков в стране стало работать шесть государственных банков и впервые было разрешено создание самостоятельных ком­мерческих кредитных учреждений.

    Недостатки первого этапа реформы. Успех проведенной де­централизации, однако, было относительным, поскольку централизм по-прежнему доминировал. Специализированные банки напоминали те же банковские министерства, только размером поменьше. Управ­ление все так же осуществлялось из центра (“сверху вниз”). Эко­номически сам центр (правление специализированного банка) был зависим от Правления Госбанка СССР, который, как и раньше, за­бирал ресурсы, собранные низовыми периферийными специализи­рованными банками, и на платной основе наделял ими то или иное специализированное кредитное “министерство”. Логика цен­трализованного управления еще какое-то время оставалась живучей. Ни правление банка, ни правления специализированных бан­ков не были заинтересованы передавать власть на места, команд­ный стиль продолжал сохраняться.

    Наиболее существенным недостатком тех преобразований, кото­рые были совершены в банковской сфере, являлось то, что они были направлены главным образом на “банкотворчество” без ради­кального изменения содержания, стиля и методов банковской рабо­ты, усиления экономических методов влияния на экономику. К со­жалению, несмотря на перестройку банков, в их деятельности ре­ально почти ничего не изменилось. Инициатива банков по-прежнему осталась на низком уровне. Например, если в 70-е годы Стройбанк СССР ежегодно выпускал в среднем 260 нормативных распоряже­ний, в начале 80-х годов – более 300, в 1985 г. – 434 письма, то его преемник Промстройбанк только в 1 квартале 1988 г. издал 109 нормативных распоряжений.

    Серьезным недостатком перестройки банковской системы явля­лось сокращение численности низовых звеньев управления ею и увеличение управленческих структур в среднем административном звене – областных (городских) управлениях банка. По сравнению с дореформенным периодом (на 1 сентября 1987 г.) численность от­делений банков на начало 1989 г. в РСФСР сократилась на 11%, в то время как число управлений (бывших контор банка) возросло на 87%.

    Перестройка банковской системы реально не привела к спе­циализации кредитных учреждений, хотя это было одной из главных задач реформы. По существу, в районах продолжали дей­ствовать не специализированные, а универсальные банки. Они об­служивали все те же хозяйственные организации, которые действо­вали на территории данного района. К примеру, в Калининском отделении Промстройбанка СССР г. Москвы наряду с клиентурой банка данной специализации (154 хозяйственные организации) об­служивалось 457 организаций, которые должны были находиться в Жилсоцбанке, 28 и 29 организаций – соответственно в Агропром­банке и Госбанке СССР. Получалось, что свыше 3/4 клиентуры данного банка должно было относиться к профилю других банков.1

    В целом банковская реформа оказалась неподготовленной. Ор­ганизация перестройки банковской системы (перемещение клиентуры из одного банка в другой, кадровые вопросы, структура кре­дитных учреждений и пр.) не была в достаточной степени прора­ботана заранее. Во многом банки перестраивались “на марше”, без широкого обсуждения концептуальных подходов как в среде банковских работников, так и в научной сфере.

    Но главная причина неудачи состояла в том, что банковская реформа проводилась без достаточных общих экономических предпосылок. Известно, что перестройка управления советской эконо­микой началась с принятия Закона СССР “О государственном предприятии (объединении)” от 30 июня 1987 г., а также различ­ных постановлений о перестройке важнейших управленческих структур – министерств и комитетов СССР. Последующие два го­да показали, что в народном хозяйстве не были созданы должные экономические стимулы. Иными словами, экономика предприятия не стала тем “локомотивом”, который вывел бы народное хозяйст­во в целом на новый, качественно более высокий уровень. Рефор­ма банков, как и других блоков хозяйственного механизма, легла по-прежнему на недостаточно сильный хозрасчет, затратный меха­низм, старые цены, слабую хозяйственную активность предпри­ятий. В этих условиях банки не могли развернуть свою работу в полном объеме, ибо коммерческие тенденции в хозяйстве слабо проявляли себя, не исходили из глубины экономического механиз­ма в целом.

    Причины неудач первого этапа реформы. Проблемы эконо­мического роста были сопряжены с ослаблением финансовой базы государства и предприятий. Государственный бюджет страны в1988–1990 гг. был сведен с большим дефицитом. Безусловно, это не могло не сказаться на кредите, давление на который как источ­ник удовлетворения потребности страны и предприятий в денеж­ных ресурсах существенно увеличилось. Из народного хозяйства кредиты стали перекочевывать в покрытие бюджетных потребно­стей. Положение усугублялось тем, что доходы и расходы населе­ния также не были сбалансированы, рост денежной массы опере­жал темп роста товарооборота и услуг оказываемых населению. Все это неизбежно вызвало инфляцию, а значит, и девальвацию ссудного фонда, снижение эффективности его использования. И без того сложное положение банка подрывалось как бы изнутри, не давая ему решить старые проблемы.

    Немаловажное значение в снижении эффективности банковской реформы имело и то, что к ее началу не было полного осмысле­ния роли банка в экономической реформе в целом. Концепция пе­рестройки кредитной системы во многом еще носила отпечаток старых представлений о монополии Государственного банка. Харак­терно, что многие стремились к возврату к прежней банковской структуре и считали виновником всех бед в банковской сфере ра­зукрупнение государственных банковских структур.

    В оценке реформы в основном преобладал критический тон. За критикой реформы позитивные ее моменты были обойдены, хо­тя, безусловно, несмотря на явные недостатки, банковская реформа имела и положительные черты (например, то, что она ликвидиро­вала старую централизованную систему). Известно, однако, что всякое разрушение может быть оправдано только в том случае, если на его обломках возводится новое здание, более прочное и разумное. К сожалению, работа специализированных банков не по­зволяла сделать такой вывод. Большинство банковских работников признавали, что они не способны по уровню своей профессио­нальной подготовки обеспечить качественное обслуживание клиен­тов и имеют слабое представление о формах делового партнерства банка с клиентами.

    И тем не менее было бы несправедливо видеть в первом эта­пе банковской реформы лишь негативные результаты. Бесспорно, в ней были и позитивные черты. К их числу необходимо отнести обозначившийся переход к новому типу банковской системы: попытка разделения эмиссионной и кредитной функций Государственного банка. К числу позитивных сторон реформы следует также отнести и образование коммерческих банков, что означало не только подрыв централизма в управлении банковской сферой, но и ликвидацию монопольного права государства на создание банковских структур. В целом можно сказать, что пер­вый этап банковской реформы, несмотря на явные просчеты, обо­значил построение банковской системы по пути, который истори­чески десятилетиями складывался в дореволюционной России и за­падных странах.

    В реформе банковской системы были и другие положительные стороны. К лучшему менялся кредитный механизм. Наряду с бан­ковским кредитом пробивал себе дорогу коммерческий кредит. Постепенно возникали новые формы обслуживания клиента: факторинг, лизинговые операции. Параллельно с новыми банками в стране на­чали более активно формироваться другие рыночные структуры: биржи, всевозможные посреднические организации, производствен­ные ассоциации и совместные предприятия. Постепенно вызревали условия для дальнейшей модернизации банковской системы.

    Второй этап банковской реформы. Второй период банковской реформы начался с принятия в декабре 1990 г. Верховным Сове­том СССР закона “О Государственном банке СССР” и закона “О банках и банковской деятельности”. Одновременно с этими закона­ми принимаются республиканские законы, в том числе закон РСФСР “О Центральном банке РСФСР” и закон “О банках и банковской деятельности в РСФСР”. За многие годы впервые, та­ким образом, деятельность банков получила законодательную осно­ву. Банки были объявлены самостоятельными юридическими лица­ми, экономически самостоятельными учреждениями, не несущими ответственности по обязательствам государства (так же как и госу­дарство не отвечает по обязательствам банков).

    Государственный банк СССР, центральные банки республик бы­ли выведены из подчинения соответственно Совета Министров СССР и Советов Министров республик, стали подотчетными Вер­ховным Советам, независимыми от исполнительных и распоряди­тельных органов государственной власти. Были определены устав­ные капиталы и различные целевые фонды. В соответствии с за­коном Центральный банк России, к примеру, создает страховой фонд за счет обязательных отчислений банков. Законы об эмисси­онных банках содержали и другие важные особенности. К приме­ру, по законодательству РСФСР, было запрещено использование эмиссии денег непосредственно для финансирования дефицита го­сударственного бюджета РСФСР. Банк России объявляется органом денежно-кредитного регулирования экономики республики, объема и структуры денежной массы в обращении. Денежно-кредитное ре­гулирование экономики РСФСР осуществлялось Банком России пу­тем определения норм обязательных резервов, учетных ставок по кредитам, установления экономических нормативов для банков, проведения операций с ценными бумагами. Особенности новых за­конов состояли и в том, что они разрешали рефинансирование Банком России деловых банков путем предоставления им краткосрочных кредитов по определенной учетной ставке; определялись другие важные задачи Центрального банка: перечень операций с банками, регулирование курса рубля к денежным единицам ино­странных государств, управление официальными золото валютными резервами РСФСР, выдача лицензий на проведение операции в иностранной валюте, выдача лицензий (разрешения) на открытие представительств иностранных банков и иных финансово-кредитных организаций на территории РСФСР. В соответствии с законо­дательством РСФСР впервые были определены экономические нор­мативы, устанавливаемые Банком России для банков. К их числу были отнесены следующие экономические нормативы:

q      минимальный размер уставного капитала;

q      предельное соотношение между размером уставного капитала банка и суммой его активов с учетом оценки риска;

q      показатели ликвидности баланса;

q      минимальный размер обязательных резервов, депонируемых в Банке России;

q      максимальный размер риска на одного заемщика;

q      ограничения размеров валютного и курсового рисков;

q      ограничения использования привлеченных депозитов для приоб­ретения акций юридических лиц.

    В течение всего 1991 г. денежную систему распадающегося Союза лихорадило. Произведенное первое значительное повышение цен весной 1991 г. сопровождалось замораживанием вкладов населения. И хотя оно в скором времени было отменено, доверие к денежной политике правительства было резко подорвано. Населе­ние продолжало оставаться в напряжении: то ли свободные деньги класть на сберегательные книжки в банк, то ли держать на руках в целях предстоящей покупки товаров во избежание их заморажи­вания во вкладах. За первое полугодие 1991 г. денежная масса вы­росла на 41,6%, а за 9 месяцев – более чем наполовину.1 К осени 1991 г. фактические остатки имеющихся платежных средств в 1,5 раза превышали масштабы товарооборота. Началось “бегство от де­нег” и одновременно сужение денежного обращения как главного компонента рынка. В различных регионах появились продовольственные и промышленные карточки, различные талоны, купоны, без которых деньги становились ненужными бумажками. Во взаимоот­ношениях между предприятиями совершались бартерные сделки, происходил товарообмен (вагон мяса менялся на вагон зерна или сахара и т.д.). В целом можно сказать, что ни по линии центра, ни по линии республик устойчивость общей денежной единицы не была обеспечена, напротив, фактически происходил распад единой денежной системы. Кризис периодически подогревался слухами о денежной реформе, ажиотажем вкладчиков, очередями граждан в сберегательных банках, то изымающих свои деньги со счетов, то активно сдающих купюры (особенно 50 и 100 руб.) во вклады.

    Решающими причинами столь резкой дестабилизации денежно­го обращения были общие политические и экономические факто­ры. Заметное воздействие, однако, оказывало и отсутствие единст­ва в методах регулирования банковской деятельности. Не были едиными и главные инструменты денежно-кредитного регулирова­ния. В течение 1991 г. Центральный банк РСФСР трижды менял их размер, что, естественно, вызывало значительное неудовлетворе­ние коммерческих банков. По существу, взаимоотношения между Центральным банком РСФСР и коммерческими банками вылились в малую “войну”. Коммерческие банки стали жаловаться на унизительную процедуру их регистрации, на неудовлетворительное снабжение их денежной наличностью, в чем Центральный банк практически не был вино­ват, ибо у него также не было денег, физически он не мог зачас­тую подкрепить их кассовую наличность, так как деньги из-за то­варного дефицита не совершали необходимого круговращения, не возвращались в его кассы, а оседали на руках у населения.1

    Второй период банковской реформы дал необходимый импульс и для развития второго звена банковской системы – коммерческих банков. Вышедший закон “О банках и банковской деятельности в РСФСР” положил конец деятельности специализированных банков, которые, просуществовав более трех лет, так и не смогли внести в свою работу качественно новых изменений. Вместо специализи­рованных банков был взят курс на создание коммерческих банков. Собственно, коммерческие банки были уже созданы ранее, они ра­ботали параллельно со специализированными банками, к концу 1990 г. их численность составила 1357.

    Согласно законам о банках и банковской деятельности все банки трансформировались в акционерные коммерческие банки, их уставный капитал мог формироваться из средств не менее трех участников банка. Участниками банка могли при этом стать как юридические, так и физические лица (кроме Советов народ­ных депутатов всех уровней и их исполнительных органов, поли­тических организаций, специализированных общественных фон­дов). Чрезвычайно важно также и то, что закон допускал воз­можность образования банка на основе любой формы собственно­сти (в том числе с привлечением иностранного капитала). Это означало, что снова после долгих десятилетий в России допуска­лось функционирование частного сектора в банковской сфере. За­кон регулировал порядок открытия и прекращения деятельности банков, в том числе лицензирование их деятельности, регистра­ции, открытия банками филиалов и представительств, обеспечение финансовой стабильности банка.

    Итоги второго этапа реформы. Реформа на втором этапе за­вершила процесс создания двухуровневой банковской системы. Эмиссионные банки выделились в самостоятельное звено в виде центральных (государственных) республиканских банков, коммерче­ские банки образовали второе звено банковской системы, взяв на себя функции кредитно-расчетного обслуживания предприятий и населения.

    Таким образом, банковская система СССР была трансформиро­вана в банковскую структуру нового типа, имеющую значительное сходство с дореволюционной системой и принятую в мировой практике.

    В интересах упразднения монополизма в банковской сфере в это время проводилась политика по сдерживанию создания чрез­мерно крупных банковских структур – банков-гигантов. К сожале­нию, в полной мере это сделать не удалось. По состоянию на 1 июля 1991 г. на базе бывших правлений отраслевых банков функционировали “Агропромбанк” (Москва) с оплаченным устав­ным капиталом в сумме 4,6 млрд. руб., “Украина” (Киев), опла­ченный капитал – 1174 млн. руб., “Мосбизнесбанк” (Москва), оп­лаченный капитал 538 млн. руб., впоследствии к ним присоеди­нился “Россельхозбанк” (Москва) с капиталом 1,5 млрд. руб. Ко­нечно, это были уже не те союзные специализированные балки, охватывающие капиталы всех подчиненных им структур, от них прежде всего отмежевались некоторые республиканские кредитные учреждения, а внутри России значительная часть региональных банков стали автономными. И тем не менее капиталы самых крупных шести банковских гигантов г. Москвы были почти в 1,4 раза больше других балкон, входящих в число 50 самых крупных банков бывшего Союза.1

    Продолжался процесс разгосударствления банковской системы. Хотя в скрытой форме многие из банков продолжали оставаться государственными, так как их капитал складывался преимуществен­но из ресурсов прежних отраслевых министерств, государственных объединений, государственных предприятий и банков, тем не ме­нее постепенно, по мере акционирования экономических агентов, они все более приобретали акционерные черты. Этот процесс еще более оживился в конце 1991 г., когда ряд банков объявили о вы­пуске своих акций. Акционерами банка, таким образом, станови­лись не только юридические, но и физические лица. Акционирова­ние банковской системы получило тем самым импульс для разви­тия, а сами балки приступили, наконец, в более массовом порядке к выпуску и продаже своих акций.

    В целом, к коммерческим банкам продолжали относиться осторожно. В этом отразился российский менталитет, который приучил российских граждан доверять свои средства государственным, а не частным банкам.

    Огромный бюджетный дефицит, снижение объема производства, значительное превышение доходов населения над ростом произво­дительности общественного труда неизбежно приводили к инфляции, безудержному вхождению в оборот излишних денежных зна­ков. Печатный станок не поспевал за потребностью хозяйства в наличных деньгах. Практически декларации как Государственного банка СССР, так и Центрального банка России о необходимости проведения жесткой политики в денежной сфере заметного эффек­та не дали. На 1 июля 1991 г. около половины денежной массы, находившейся в обращении, было направлено на покрытие госу­дарственного внутреннего долга и только треть ее использована на предоставление кредитов предприятиям, организациям, населению.

    Это существенно меняло положение. На деле задача кредитных ограничений (рестрикций) выглядела не так прямолинейно, как она была сформулирована. Задача состояла в том, чтобы только сдер­живать объемы кредита, не пер сгруппировывать его направление. Как отмечалось, инфляция в России имела свои специфические корни: она связала как с избыточным вхождением денег в обра­щение (главным образом из-за бюджетной эмиссии), так и с ог­ромным товарным дефицитом. В этих условиях правильнее было бы, сдерживая кредит, не ограничивать его поступление в распоря­жение коммерческих банков и предприятий, а предоставлять его производителям в интересах расширения производства товаров, снижения товарного дефицита. Главное, следовательно, состояло не в том, чтобы оградить денежное обращение от кредитной экспан­сии коммерческих банков (это было бы оправданно при перепро­изводстве товаров), а в том, чтобы дать возможность коммерче­ским банкам в рамках установленных законом нормативов ликвид­ности усилить кредитную помощь тем производственным структу­рам, от которых зависит насыщение товарного рынка, одновремен­но изменив направление массы не в сторону государственного внутреннего долга, а в сторону развития кредитования народного хозяйства.

    Новое продолжение реформа банковской системы получила в результате распада Союза и образования СНГ. Ликвидация союз­ных государственных структур привела к упразднению Государст­венного банка СССР и автономности эмиссионных банков суверенных республик. Госбанк СССР прекратил свое существование, эмиссионное дело перешло полностью к Центральному банку РСФСР. Согласно договоренности между руководителями суверен­ных государств, входящих в Содружество, предполагалось создать межреспубликанский банк, который должен осуществлять управле­ние денежным оборотом в рамках рубленой зоны. Однако этому не суждено было состояться. Тем не менее России предстояло войти в третий этап банковской реформы, направленной на коор­динацию денежной политики в рамках СНГ, преодоление инфля­ции, подготовку денежных реформ и укрепление позиций коммер­ческих банков. Таким образом, банковская реформа, начавшаяся с середины 1987 г., привела к принципиальным коренным преобразованиям банковской системы и превращению ее в структуру нового типа.

    За годы реформы произошли:

1.Ликвидация государственной монополии на банковское дело. После долгого перерыва право на создание банков получили раз­личные экономические агенты – юридические и физические лица.

2.Переход к формированию принятой во всем мире двухуров­невой банковской системы, при которой на первом уровне сосре­доточивается эмиссионное дело (ЦБ России), а на втором – функ­ционируют коммерческие банки, обслуживающие потребности пред­приятии и населения.

3.Перевод деятельности банков на законодательную основу: вы­ходят законы, определяющие задачи и регламентирующие деятель­ность как Центрального банка России, так и коммерческих банков. Эмиссионный банк выводится при этом из подчинения исполнитель­ной власти и передается в ведение законодательной власти.

4.Децентрализация управления банковской сферой. Вместо Го­сударственного банка СССР с его централизованной системой управления кредитными ресурсами, а затем правлений специализи­рованных банков с вертикальной схемой управления создана сеть коммерческих банков, выступающих в качестве самостоятельных юридических лиц.

5.Акционирование банковского капитала, формирование банков на базе многообразных типов собственности, в том числе частного капитала. Разгосударствление собственности на банковский капитал порождает сеть кредитных учреждений, адекватную, типам собст­венности в стране.

6.Коммерциализация банковского дела. Главным принципом деятельности коммерческого банка становится получение прибыли, развитие рыночной мотивации в работе кредитных учреждений, сферы услуг и качества обслуживания клиентов.

7.Изменения в рыночных структурах, сопутствующих банков­скому бизнесу. Наряду с банками в стране начали активно функ­ционировать биржи, появились всевозможные посреднические орга­низации, аудиторские фирмы и страховые компании, к лучшему менялась система кредитования предприятии. Был создан “каркас” нового банковского комплекса, но впереди предстояла значительная работа по модернизации содержания, стиля и методов банковского обслуживания, были необходимы значительные усилия по стабили­зации денежного обращения и повышению роли кредитной систе­мы в развитии экономики.