«Проблемы взаимоотношений субфедеральных и региональных бюджетов»

Распределение доходов между федеральным бюджетом и бюдже­тами регионов в 1994-1998 гг. было закреплено в законе “О феде­ральном бюджете на 1994 год”, которым предусматривалось, что нормати­вы отчислений, установленные для этого года, не будут изменяться до 1998 г. пропорции, в которых поступления от основных налогов распре­делялись между федеральным и региональными бюджетами, состав­ляли 75:25 по НДС, 37:63 – по налогу на прибыль, 50:50 – по акцизам на алкоголь, 100:0 – по акцизам на энергоносители и 0:100 – по акци­зам на товары, произведенные на территории Российской Федерации. Изменения за этот период касались только подоходного налога. В 1995– 1996 гг. 40% данного налога поступало в федеральный бюджет, в 1997–1998 гг. вся его сумма направлялась в бюджеты регионов. В 1999 г. доля НДС, остающаяся в бюджетах регионов, была уменьшена до 15%, в федеральный бюджет также поступал подоходный налог поставке 3%. Доходы, распределяемые на долевой основе, до настоящего вре­мени остаются главным источником доходов регионов несмотря неуклонное снижение их доли. В 1995 г. они составляли около 70% консолидированных бюджетов регионов, в 1997 г. – около 6000. до сих пор не решены многие вопросы долевого распределения доходов между федеральным центром и регионами, а также проблемы зак­репленных источников доходов. Ни в проекте Налогового кодекса, ни в Концепции реформирования межбюджетных отношений нет удовлетворительных ответов на них.

    Существуют технические сложности с обеспечением справедливо­го долевого распределения НДС между территориями. Повсеместно он уплачивается в одном регионе, а предъявляется к зачету в другом. Иными словами, НДС, уплаченный в определенном регионе, может не соответствовать величине добавленной стоимости, созданной в нем. Вопрос о передаче НДС целиком на федеральный уровень ставился неоднократно, однако Совет Федерации всегда будет выступать про­тив такого решения хотя бы потому, что НДС относится к числу наи­более легко контролируемых и хорошо собираемых налогов.

    Закрепление прогрессивного подоходного налога за субфеде­рельным уровнем противоречит перераспределительной функции прогрессивного налогообложения. Кроме того, подоходный налог уп­лачивается по месту работы, хотя потребление бюджетных услуг происходит по месту жительства.

    Не решена проблема справедливого распределения налога на при­быль между территориями для предприятий, имеющих структурные подразделения. Распределение прибыли по регионам пропорционально заработной плате или основным фондам для таких предприятии уже закреплено законодательно и отражено в проекте Налогового кодекса. Однако на практике они переводят основную часть прибыли или в головное предприятие, или в регион, предоставляющий налоговые льготы.1

    Требуют решения вопросы закрепления налогов на природные ресурсы (налоги на пользование недрами и воспроизводство мине­рально-сырьевой базы). В 1997 г. 80% этих налогов поступало в суб­федеральные консолидированные бюджеты. В проекте Налогового кодекса предусматривается передать их на федеральный уровень, что отвечало бы принципу социальной справедливости, поскольку при­родные ресурсы принадлежат всем гражданам. Очевидно, такой под­ход вызовет сопротивление региональных лидеров, поэтому необхо­димо будет искать компромисс.

    Использование непродуманных методов межбюджетного регу­лирования, особенно на внутрирегиональном уровне, обусловливает отсутствие у регионов заинтересованности в повышении своих на­логовых поступлений. Низкий уровень собираемости налогов на местах увеличивает потребность в трансфертах из регионального бюджета и может привести к росту его дефицита. Стремление реги­онов своими силами ограничивать последний сдерживается недостатком крупных собственных источников доходов. Здесь возникает непростой вопрос о степени вертикальной сбалансированности сис­темы бюджетного федерализма в России

    Бюджетная система является сбалансированной по вертикали в том случае, если расходные полномочия, закрепленные за каждым ее уровнем, в целом отвечают бюджетным ресурсам, которыми располагают соответствующие власти для исполнения этих расходных пол­номочий. Существуют методы, позволяющие бороться с вертикальной несбалансированностью. В частности, функции распределения дохо­дов между ровнями бюджетной системы на долевой основе и пере­числения трансфертов как с политической точки :зрения (ответствен­ность региональных и местных властей перед своими избирателями), так и с позиции экономической эффективности целесообразно со­хранить за региональными и местными властями. Им следует разре­шить самим устанавливать налоги и сборы, поступления от которых они могут расходовать на предоставление населению наиболее нуж­ных, с их точки зрения, услуг силами бюджетных организации или заключив контракт с подрядчиками из частного сектора.

    Серьезной налоговой проблемой в регионах стало использование денежных суррогатов для оздоровления межбюджетных отношений и усиления “прозрачности” финансовых потоков между бюджетами разного уровня необходимо отказаться от практики взаимозачетов, которые позволяют искусственно снижать уровень дефицита бюдже­та в отчетных целях. Невозможность собрать заложенные в бюджете доходы подталкивает финансовые органы к исполнению доходной части бюджета в номинальном выражении через проведение зачетов по завышенной цене. Финансирование такими “доходами” расходной части бюджета фактически секвестрирует его расходы в реальном выражении, что негативно сказывается в первую очередь на финанси­ровании социальной сферы. Очевидно, в случае запрещения взаимо­зачетов резко ухудшится исполняемость бюджетов, но лишь номинальная. Фактически будут выявлены масштабы реального неисполнения расходной части бюджета, скрытого взаимозачетами.

    Взаимозачеты приводят к сокращению размера налоговых поступлений в бюджет в денежном выражении не менее чем на ¼. О масштабе потерь говорит тот факт, что “живыми” деньгами в бюджеты регионов поступает только половина доходов. В результа­те ужесточения политики федерального центра в отношении де­нежных суррогатов большая часть “живых” денег, собранных на тер­ритории, перечисляется в федеральный бюджет, а дефицит регио­нальных и местных бюджетов увеличивается.

    Почти во всех регионах России доля денежных средств в бюд­жете едва соответствует доле оплаты труда бюджетных работников в расходах бюджета (в ряде случаев органы власти пытаются выпла­чивать заработную плату и детские пособия продуктами питания и одеждой). Вместе с тем в 1998 г. во многих регионах при непогашен­ной задолженности по заработной плате и пособиям бюджет был сведен со значительным профицитом, что объясняется возрастанием доли региональных доходов, полученных в неденежной форме.

    При таких масштабах использования неденежных форм расче­тов невозможны любые нововведения, связанные с финансированием социальной сферы. Например, приведение государственных бюджет­ных обязательств (через изменение федеральных нормативов и стан­дартов) в соответствие с бюджетными возможностями обусловит резкое снижение реальной обеспеченности бюджетных учреждений денежными средствами при наличии неденежных форм расчетов.

    Бюджетные отношения между регионами и муниципальными образованиями урегулированы хуже, чем между центром и региона­ми. Собственно региональные и муниципальные бюджеты близки по объему (в ряде регионов бюджеты соотносятся как 50:50). Доля расходов местных бюджетов в общей сумме региональных расходов(без внутренних оборотов) в целом по Россия в 1997 г. составила 66%. Лишь в 11 регионах доля местных бюджетов была меньше 50%, а в 8 находилась в пределах 80-85%. В то же время расходные полно­мочия субъектов Федерации и местных бюджетов различаются каче­ственно. Расходы на образование, здравоохранение, социальную поли­тику и жилищно-коммунальное хозяйство практически целиком ле­жат на муниципалитетах. В среднем по России на долю местных бюд­жетов приходится 80% социальных расходов консолидированных бюджетов субфедерального уровня. Расходы собственно региональ­ных бюджетов в основном направлены в производственную сферу (промышленность, сельское хозяйство, транспорт и т.п.).1

    У муниципальных образований отсутствует перспектива: нет бюд­жетов развития, а текущие бюджеты формируются с дефицитом, при­ближающимся к 50% расходов бюджета. Более 10 крупных городов-­доноров имеют задолженность около 100% годового бюджета.

    В подавляющем большинстве субъектов Федерации региональ­ные органы власти устанавливают дифференцированные нормативы отчислений от налогов, причем муниципалитеты различаются как по количеству налогов, так и по числу установленных льготных пони­женных нормативов. В 1997–1998 гг. единые нормативы применялись лишь в Пензенской области, Дагестане и Кабардино-Балкарии. При этом отмечается тенденция к росту дифференциации нормативов.

    Бюджетные отношения субфедерального и местного уровней прак­тически полностью определяются региональным законодательством, а роль федерального законодательства крайне слаба. мал попытки Упорядочить отношения регионов с муниципалитетами. В законе РФ “О финансовых основах местного самоуправления в Рос­сийской Федерации” были сформулированы принципы организации местных бюджетов и источники их формирования. В законе сказано, что формирование местного бюджета осуществляется путем примене­ния единой методологии, государственных минимальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной влас­ти”. В отдельной статье закона оговорено, что увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшее в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти, должно компенсироваться органами, принявшими указанные решения (проблема “необеспеченных мандатов”). Этим же законом за муници­пальными образованиями на постоянной основе закрепляются не ме­нее 50% подоходного налога с физических лиц, 5% налога на прибыль предприятий и организаций, 10% налога на добавленную стоимость, 4% акцизов на спирт, водку и другие ликеро-водочные изделия. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципаль­ными образованиями, производится исходя из общего объема средств, переданных субъекту РФ по каждому из этих налогов.

    Однако на практике положения данного закона часто нарушают­ся, и доля отчислений от налогов в местные бюджеты оказывается меньше установленной законом. Увеличение нормативов по одним налогам (как правило, акцизам) компенсируется их снижением по другим (подоходному, НДС, налогу на прибыль), что приводит к со­кращению налоговых поступлений в местные бюджеты.1

    Данный закон предусматривает создание в регионах фондов фи­нансовой поддержки муниципальных образований. Как показали итоги 1998 г., многие регионы действительно перешли к финансиро­ванию муниципальных образований посредством трансфертов, отка­завшись от дотаций. Однако доля перечислений в других формах (вза­имозачеты, субсидии, ссуды и др.) все еще остается значительной. Фор­мирование трансфертной политики на уровне субъекта Федерации осуществляется исходя из собственных приоритетов региона, при этом нарушается принцип выравнивания доходов.

    Расходы субфедеральных консолидированных бюджетов на 40% состоят из расходов на ЖКХ и образование. В среднем по России на ЖКХ тратилось в 1995–1998 гг. 23–25% расходной части региональ­ных бюджетов (см. рис. 1). Несмотря на начавшуюся реформу ЖКХ, расходы на эти цели сократились всего на 2%.

    В 10 крупнейших регионах – основных налогоплательщиках в федеральный бюджет (Москва, С-Петербург, Московская, Нижегород­ская, Самарская, Пермская, Свердловская области, Краснодарский и Красноярский края, Республика Башкортостан) расходы на ЖКХ за эти годы сократились намного больше – с 31,7 до 25,2 % расходной их бюджетов (см. табл.).

    В то же время, если сформировать группу из 10 “средних” промышленно развитых регионов с большим жилым фондом (Иркутская, Новосибирская, Омская, Ленинградская, Оренбургская, Ярославская, Саратовская области, республики Коми и Удмуртия, Ставропольский край), то наблюдается обратная тенден­ция. доля расходов на ЖКХ в этой группе возросла в 1995–1998 гг. с 20,5 до 22,7%. Это, по-видимому, объясняется тем, что расходы на ЖКХ являются в некотором смысле “условно-постоянными”, в то время как в целом расходы бюджетов сократились. Таким образом, тем более напряженной станет ситуация с доходами региональных бюджетов, тем большую долю в них будут занимать расходы за ЖКХ.

    В расходах региональных бюджетов на ЖКХ 85% составляют субсидии и прочие перечисления – средства, которыми покрывается разница между оплатой услуг ЖКХ населением и стоимостью этих услуг, то есть предприятиям, поставляющим в жилые дома тепло- и электроэнергию, воду и т.п., перечисляется за счет средств ЖКХ 21%

средств регионального бюджета. Пока не удастся решить вопрос о пере­носе основной доли расходов на ЖКХ с бюджета на население, суще­ственно улучшить положение в социальной сфере будет невозможно.

    Другой значительной статьей расходов региональных бюджетов явля­ются расходы на образование, доля которых в крупнейших регионах-на­логоплательщиках составляла в 1998 г. 19,3%, а в группе “средних” регио­нов – 21,7%. Структура расходов на образование (данные 1998 г.) следу­ющая: 50% приходится на заработную плац (с начислениями); и 5% –на стипендии, медикаменты, питание, ремонт; 38,5% – прочие расходы.

    “Прочие расходы” в данном случае – коммунальные платежи образовательных учреждений, которые осуществляются преимуще­ственно в неденежной форме. То есть почти 40% расходов на образо­вание – это платежи за услуги отраслей-монополистов, составляю­щие около 1000 расходов регионального бюджета.

    Таким образом, сложив 1000 расходов регионального бюджета на образование и 21% расходов на ЖКХ, мы получим, что более 30% расходов регионального бюджета только по двум крупнейшим на­правлениям идут на оплату услуг предприятий – региональных мо­нополистов. Если добавить к этому величину тех коммунальных платежей, которые осуществляют учреждения здравоохранения, ох­раны правопорядка, органы управления, то данные расходы составят не менее 40% расходов региональных консолидированных бюдже­тов. В 1998 г. их сумма, по оценкам, превысила 150 млрд. руб. В таких условиях становятся бессмысленными любые предложения по ре­формированию социальной сферы и привлечению в нее дополнитель­ных средств. Как считают многие эксперты, только при изменении организационной структуры бюджетных учреждений и усилении их заинтересованности в рациональном использовании средств по­добные расходы сокращаются на 20–25%. Сэкономленные средства останутся в бюджетной сфере, у учреждений, оказывающих соци­альные услуги населению. Однако это возможно лишь при суще­ственном сокращении расчетов в неденежной форме.

    В 1992 г. консолидированный бюджет регионов характеризовался профицитом (после трансфертов) в размере 1,45% ВВП, а в 1997 г. – дефицитом (после трансфертов) в размере 0,49% ВВП. Если бюджет­ные ссуды считать не трансфертами, а источниками финансирования дефицита, то субфедеральный консолидированный бюджет (после трансфертов) в 1992 г. характеризовался профицитом в размере 1,13% ВВП, а в 1997г. – дефицитом в размере 1,24% ВВП. Разумеется, дефи­цит консолидированного бюджета регионов увеличится, если изме­рять его без учета трансфертов. Профицит (без трансфертов) в 1992 г. составлял всего лишь 0,04% ВВП, а уже в 1997 г. дефицит (без транс­фертов) достиг 3,10% ВВП.1 В 1998 г. произошло некоторое сокраще­ние дефицита консолидированного бюджета регионов.

    Ситуация с заимствованиями регионов в России вызывает опа­сения. Из-за постоянной и нее возрастающей нехватки бюджетных средств и несовершенства нормативно-правовой базы субфедераль­ные власти в последние годы стали все чаще прибегать к заимствова­ниям и другим формам долгового финансирования, чтобы избежать чрезмерного сокращения бюджетных расходов.

    Федеральные власти осознали опасность нынешнего “разреши­тельного” подхода к заимствованиям субфедеральных бюджетов, по­скольку он таит в себе угрозу стабильности экономики и бюджетной системы страны. Правительство РФ предприняло ряд мер, ограничива­ющих возможности привлечения заемных средств субфедеральными органами власти. Законом РФ “О финансовых основах местного са­моуправления в Российской Федерации” предусмотрен лимит на объем заимствований со стороны муниципальных образований – 15% расхо­дов муниципального бюджета. Этим же законом был введен еще ряд важных ограничений, а именно: местные облигации могут выпускать­ся только под инвестиционные проекты (поступления от их реализа­ции нельзя тратить на финансирование текущих расходов); запреща­ется размещать облигации в муниципальных банках во избежание рисков, связанных с сочетанием в одном лице функций кредитора и дебитора; федеральное правительство не может выступать гарантом при выпуске местных облигаций. Однако данный закон затрагивает только органы местного самоуправления, а не субъекты Федерации.

    При разработке утвержденного в 1998 г. Бюджетного кодекса был учтен международный опыт – предельный уровень дефицита бюджетов регионов был ограничен 5% их доходов (без учета трансфертов и ссуд), а дефицит муниципальных бюджетов – 3% их доходов (без учета трансфертов и ссуд). В Бюджетном кодексе цели субфедераль­ных заимствований сведены к финансированию капитальных вложений, а право внешних заимствований предоставлено только федераль­ному правительству. Экономический смысл заемного финансирования заключается в том, что будущие поколения налогоплательщиков дол­жны принять участие в оплате расходов на инфраструктуру, благами которой они сами будут пользоваться. Если средства занимаются на текущие нужды, будущим поколениям останутся только долги. 

    Возможная причина роста дефицита бюджетов регионов – передача расходных полномочий с федерального на региональный и местный уровни. Динамика дефицита субфедеральных консолиди­рованных бюджетов в 90-е годы (см. рис. 2) противоположна дина­мике дефицита федерального бюджета, который сократился с 21% БВП в 1992 г. до 3,3% в 1997 г. В этот же период расходы федераль­ного бюджета уменьшились с 40 до 20% ВВП.