«Практика антимонопольного регулирования в современных российских экономических реалиях »

        Анализ экономико-правовой практики, отра­жающей ход реализации норм и правил поведения хозяйствующих субъектов в экономическом про­странстве России, даже несмотря на резкое ухудшение экономической конъюнктуры рынка в целом, пред­ставляет несомненный интерес с точ­ки зрения выработки дальнейших шагов в разработке конкурентной политики государства. Судить об имеющихся тенденциях можно ис­ходя из данных статистики, обобщающих деятельность ГАК России и его территориальных управлений за конец 90-х – начало XXI века, отража­ющим деятельность только территориальных управлений.

        Всего антимонопольными органа­ми было рассмотрено фактов по признакам нарушения антимоно­польного законодательства (заявления плюс собственная инициатива антимонопольного органа): в 1996 г. – 3575, в 1997 г. – 3766, в 2002 г. – 3020 нарушений.[1] При этом необходимо учитывать усложнившийся в последние годы процесс сбора доказательств и соответствующего административного разбирательства по фактам о нарушениях антимонопольного законодательства.

       Одной из наиболее распространенных форм монополистической деятельности, ограничивающей конкуренцию и ущемляющей права и интересы коммерческих организаций и граждан являются нарушения актами и действиями органов исполнительной власти, направленные на ограничение конкуренции. Так, основную долю нарушений антимонопольного законодательства Закона «О конкуренции...» по ста­тье 8 – соглашения (согласован­ные действия) органов исполнительной власти, ограничивающие конкуренцию, – составляют нарушения, связанные с несоблюдени­ем запретов соглашений (согласо­ванных действий) органов испол­нительной власти и местного само­управления, с другими органами исполнительной власти либо с хо­зяйствующими субъектами, направленных на повышение, снижение или поддержание цен (тарифов), на ограничение доступа на рынок или устранение с него хозяйствующих субъектов в формах отзыва лицен­зий, принуждения к заключению дополнительных условий договора, а также необоснованного выбора поставщиков продукции, исполни­телей работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.

        Приходится констатировать, что задача усиления контроля со стороны территориальных антимонополь­ных органов за действиями органов местного самоуправления и локаль­ных естественных монополий оста­ется по-прежнему весьма актуаль­ной, поскольку практика необосно­ванного завышения цен на продук­цию локальных естественных моно­полий находит поддержку органов местного самоуправления.

         По признакам нарушения анти­монопольного законодательства доля статьи 10 – формы недо­бросовестной конкуренции – со­ставляла в 1996–1997 гг. – 7%. В 2001 г. из 271 рассмотренного факта по признакам нарушения ста­тьи 10 в 213 случаях (79%) нару­шения подтвердились; из них уст­ранено без возбуждения дела – 40 (15%); возбуждено – 173 (64%).[2] Из возбужденных дел каждое тре­тье нарушение устранено в процес­се рассмотрения.

        Количественный показа­тель рассмотренных заявлений по актам и действиям органов исполни­тельной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления да­леко не в полной мере характеризует истинное состояние дел. Закон предусматривает согласование с антимонопольными органами отдель­ных категорий актов органов исполнительной власти регионов и орга­нов местного самоуправления; тогда нарушения исключаются уже на стадии разработки тех или иных решений. Здесь хотелось бы дать бо­лее подробные комментарии.

        Увеличение проявлений регионального и экономического сепаратиз­ма, вплоть до издания региональных актов, прямо противоречащих фе­деральным законодательным нормам и принципам конкуренции, обус­ловливается, на наш взгляд, ослаблением влияния федеральной исполнительной власти. Тем не менее, постоянно предпринимаются попытки совместных действий федеральных и территориальных антимонополь­ных органов с органами прокуратуры и юстиции по пресечению регио­нального сепаратизма, разрушающего единое экономическое простран­ство. Немаловажным в этой связи стало Соглашение о сотрудничестве, заключенное в октябре 1997 г. между Государственным антимонополь­ным комитетом и Министерством юстиции РФ.

        Ведь только за 2001 г. ими была проделана совместная работа в от­ношении более 60 актов, содержащих признаки нарушения законодательства. Эффективность этой работы подтверждается следующими результатами: в отношении 30 актов территориальными управлениями были приняты меры антимонопольного реагирования, а в отношении остальных 30 актов – уже меры, предусмотренные Законом «О конку­ренции...» Более того, некоторые субъекты РФ ввели практику предва­рительного согласования не только актов исполнительной ветви влас­ти, но и законодательной.[3]

       Вместе с тем, проявляла себя в конце 90-х гг. и негативная тенденция в принятии ограничивающих конку­ренцию актов, причем уже законодательной. Напом­ним, что Закон «О конкуренции...» не распространяется на законодательные органы власти.

       Предыстория такова: в течение семи лет существования антимонопольного законодательства большин­ство антиконкурентных актов исполнительной власти регионов и органов местного самоуправления пресека­лись антимонопольными органами. Такая практика быстро была принята другими регионами в качестве про­тиводействия антимонопольным органам, что естественно осложнило их работу по пресечению монополис­тических действий власти. деление органов местного самоуправления на законодательные и исполнительные позволяет задействовать антимонопольным органам механизм предписаний в отношении законодательных органов местного самоуправления.

        Но и в отношении законодательных органов субъектов РФ антимонопольные органы действуют достаточно эффективно. В ряде регионов территориальными управлениями налажен контакт с органами прокуратуры, ко­ординация совместных усилий которых позволяет применять к органам власти меры прокурорского реагирования. Практикуются обращения в суды общей юрисдикции с заявлениями о признании недействительными законов субъектов РФ, а также участие в качестве третьих лиц при обращении хозяйствующих субъектов.

       В таких условиях важным с точки зрения обеспечения конституционных положений о свободном переме­щении товаров, недопущении монополизации производства и обращения товаров является координация дей­ствий антимонопольных органов, органов прокуратуры и органов юстиции, расширение превентивной прак­тики, а также дальнейшая пропаганда антимонопольного законодательства среди органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

        Активность хозяйствующих субъектов в действиях по защите от недобросовестной конкуренции в 2002 г. возросла: рассмотрено 194 факта, в 67% слу­чаев нарушения подтвердились. Из них возбуждено 105 (54%) дел. По результатам рассмотрения дел при­нято 70 (36%) решений, в 35 (18%) случаях производство по делу пре­кращено.[4]

       Наиболее массовыми нарушени­ями статьи 10 Закона «О конку­ренции…» оставались обман по­требителей, дискредитация конку­рента и несанкционированное ис­пользование чужой интеллекту­альной собственности при реали­зации товаров, работ и услуг. В значительно меньших масшта­бах недобросовестная конкурен­ция проявлялась в форме получе­ния, использования, разглашения научно-технической, производ­ственной или торговой информа­ции, в том числе коммерческой тайны, без согласия ее владельца и в других формах.

       Нарушения, предусматриваемые статьей 17 – государственный контроль за созданием, реоргани­зацией, ликвидацией коммерчес­ких организаций и их объедине­ний, и статьей 18 – государствен­ный контроль за соблюдением ан­тимонопольного законодательства при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций и иных случаях, с 1998 г. были подразделены на две группы: в первой учитывались и рассматривались ходатайства и уве­домления по существу, во второй – нарушения порядка их представления в антимонопольные органы. Так, за I полугодие 2002 г. рассмотрено 455 фактов по признакам нарушения статьи 17 и 522 – статьи 18. Практически все нарушения статей 17 и 18 подтвердились и по ним возбуждены дела. Из них 51 нарушение по статье 17 (11%) и 68 нарушений по статье 18 (13%) устранены в процессе рассмотрения дела. По остальным делам приняты решения.[5]

       Несомненным успехом в деле формирования более совершенного антимонопольного правового поля стало увеличение количество подаваемых ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями статей 17 и 18 Закона. Важнейшую роль в этом процессе сыграла внесенная поправка к Закону, уточнявшая понятие «группа лиц», позволившая антимонопольным органам определить установление контроля юридического и (или) физического лица (группы лиц) над деятельностью другого юридического лица, результатом которого может быть потеря самостоятельности при принятии решений, связанных с предпринимательской деятельностью этого юридического лица. Подобное расширение признаков отнесения к группе лиц соответствует реалиям деловой практики, характеризующейся большим разнообразием имущественных связей и иных способов переплетения хозяйствующих субъектов при реализации выбранной ими стратегии интегрирования. В целом обобщенная характеристика дел о нарушениях антимонопольного законодательства свидетельствует об их усложнении, чаще встречается комплексный характер нарушений (при знаки нарушений нескольких статей одновременно); расширяется округ нарушителей, проходящих по одному делу, нарушители действуют либо на разных географических рынках (федеральный, региональный), либо даже на разных товарных рынках и связаны имущественными и другими связями.

        Анализ нарушений антимонопольного законодательства показы­вает, что наиболее распространенным являются злоупотребления хозяйствующими субъектами доми­нирующим положением на товарном рынке (ст. 5 Закона «О конкуренции…»): их доля в общем количестве заявлений, рассмотренных Ан­тимонопольным комитетом и его территориальными управлениями, составляет примерно половину.

        Если классифицировать наруше­ния по фактам злоупотребления хо­зяйствующими субъектами домини­рующим положением на товарном рынке, то следовало бы рассмотреть их в отраслевом и региональном ас­пектах. Свыше 40% принятых к рассмотрению заявлений приходится на действия энерго- и теплоснабжающих орга­низаций, предприятий электросвязи; в то же время региональная структура рассматриваемых фактов показывает, что больше всего заяв­лений касаются деятельности хозяй­ствующих субъектов, функциониру­ющих в Архангельской области и в Прикамье.

        Целесообразно, все поданные к рассмотрению заявления по фактам злоупотреблений хозяйствующими субъектами доминирующим положе­нием на товарном рынке классифицировать по признакам нарушении статьи 5 «Закона о конкурен­ции...». Среди них можно выделить пять основных при­знаков, а именно:

–     Первый: Навязывание контр­агенту условий договора, не выгод­ных для него или не относящихся к предмету договора (необоснованные требования передачи финансовых средств, иного имущества, имуще­ственных прав, рабочей силы кон­трагента и др.).

–     Второй: Нарушения установлен­ного нормативными актами поряд­ка ценообразования.

–     Третий: Создание препятствии доступа на рынок (выходу с рынка) другим хозяйствующим субъектам.

–  Четвертый: Изъятие товаров из обращения, целью или результатом которого является создание или под­держание дефицита на рынке либо повышение цен.

–     Пятый: Установление монополь­но высоких (низких) цен.

        Доля нарушений, связанных с навязыванием контрагенту усло­вий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету до­говора, постепенно возрастает. Такие нарушения наиболее распространены в отраслях энерге­тики, транспорта, транспортировки и реализации газа.

        В качестве примера приведем монополистическую деятельность ОАО «Тулэнерго», отказавшегося при заключении договоров электроснабжения от обеспечения электроэнергией 9 предприятий г. Тула. Эти предприятия были субабонен­тами Тульского комбайнового заво­да ОАО «ТУКЗ», являвшегося, в свою очередь, абонентом АООТ «Тулэнерго». ОАО «ТУКЗ» заклю­чал с последним договор на поставку электроэнергии с учетом не только своих по­требностей, но и 29 субабо­нентов, которым передавал электроэнергию через нахо­дящиеся в его ведении сети. Расчет с поставщиком ком­байновый завод производил за всю полученную электро­энергию.

        Руководство ОАО «ТУКЗ» приняло решение отказаться от этой схемы со­трудничества и в новом до­говоре с АООТ «Тулэнерго» предусмотрело поставку электроэнергии только для нужд за­вода, чтобы исключить необходи­мость получения лицензии на пере­дачу электроэнергии (согласно по­становлению Правительства РФ от 26 сентября 1995 г. №965 «Об утверждении Положения о лицен­зировании в энергетике»). Админи­страция комбайнового завода пред­ложила всем субабонентам заклю­чить договор с АООТ «Тулэнерго» напрямую и выразила готовность представить им в ведение (аренду) электрические сети, принадлежа­щие ОАО «ТУКЗ». В то же время администрация АООТ «Тулэнерго» отказалось заключить отдельные договора с комбайновым заводом и его бывшими субабонентами, поскольку их количество достигло бы тридцати. Выданное территориальными антимонопольными органами предписание о прекращении нарушения законодательства было исполнено.

        За 2002 г. ос­новная часть нарушении порядка ценообразования, установленного нормативными актами, связана с отсутствием согласования тарифов на регулиру­емые виды услуг с региональными энергетическими комиссиями, с администрациями субъектов РФ или муниципальных образований.

        Одно из наиболее трудоемких направлений деятельности антимо­нопольных органов – выявление монопольных высоких или низких цен. Во-первых, осложняет положе­ние отсутствие необходимой эконо­мической и статистической инфор­мации. Во-вторых, анализ ценооб­разующих факторов проводился в условиях тотальных неплатежей и бартера между хозяйствующими субъектами, вексельных расчетов, инфляционных ожиданий. В этих условиях цена товара становится неединственным инструментом товаро­обменного процесса, а названные факторы, учитываемые в затратах и выручке, не поддаются точным расчетам, искажая рыночный уро­вень цены. Оценить размеры влия­ния всех этих факторов на цену крайне сложно, соответственно, и доказать, какая часть цены явилась результатом именно сознательного злоупотребления хозяй­ствующим субъектом своим доминирующим положени­ем, не представлялось возможным.

        Тем не менее, несмотря на объективные и субъек­тивные трудности, в деле выявления монопольных цен наметился определен­ный прогресс. Доля заявле­ний по фактам установления монопольно высоких (низких) цен, в I полугодии 2002 г. по срав­нению с 2001 г. увеличилась на 2,4 пункта и составила 6,3% от их об­щего количества.

         В 2002 г. рассмотрено 64 заяв­ления, оперативно устранено 31 на­рушение, возбуждено 7 дел. По ини­циативе территориальных управле­ний рассмотрено 14 возбуждено еще 3 дела. По возбужденным делам выдано 4 предписания, остальные нарушения устранены в процессе рассмотрения дел. По признакам установления монопольно низких цен предписания не выдавались. Примерно половина заявлений в 1997 г. устранена без возбуждения дела, а пo 26 – отказано в возбуж­дении дела в связи с отсутствием нарушения.

        В I полугодии 2002 г. по данной группе нарушений рассмотрено 56 заявлений (49 – по монопольно высоким ценам, 7 – по монополь­но низким ценам). По ним опера­тивно устранено 18 нарушений, воз­буждено 4 дела (3 – по монополь­но высоким ценам, 1 – по моно­польно низким ценам), выдано 2 предписания. По 34 заявлениям от­казано в возбуждении дела.

        Несколько снизилось количество заявлений по нарушениям, отнесен­ным к прочим нарушениям: если в 2001 г. они составляли 31,6, то в I полугодии 2002 г. – 27,1 от об­щего количества заявлений, рас­смотренных по статье 5 Закона.[6]

        Ха­рактерными среди данных наруше­ний были следующие:

–       включение в договор дискриминирующих условий, которые ставят контрагента в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами;

–         согласие заключить договор лишь при условии внесения в него положений, касающихся товаров, в которых контрагент (потребитель) не заинтересо­ван;

–         сокращение или прекращение производства товаров, на кото­рые имеются спрос или заказы потребителей, при наличии без­убыточной возможности их производства;

–         необоснованный отказ от зак­лючения договора с отдельны­ми покупателями (заказчика­ми) при наличии возможности производства или поставки со­ответствующего товара.

       Заметим, что за указанный пери­од практически не рассматривались заявления по злоупотреблениям, связанным с согласием заключить договор лишь при условии внесения в него положений, касающихся то­варов, в которых контрагент (потре­битель) не заинтересован.

       Выводы. В настоящее время применение норм антимо­нопольного законодательства в час­ти предупреждения, выявления и пресечения злоупотреблений хозяйствующих субъектов доминирую­щим положением на рынке стано­вится ведущим направлением госу­дарственной конкурентной полити­ки, способствующим обеспечению нормальных условий функциониро­вания хозяйствующих субъектов на товарных рынках.