«Ответы на вопросы по конституционному праву»

1.     Порядок выдвижения в депутаты в зарубежных странах

 

    Процедура или порядок выдвижения кандида­тов в депутаты закрепляется обычно в законодатель­ных или подзаконных актах. Эта процедура пред­ставляет собой порядок, согласно которому граж­данин, обладающий пассивным избирательным правом, может быть зарегистрирован в качестве кандидата в депутаты или на какую-либо избирае­мую должность, и его имя будет внесено н избира­тельный бюллетень.

    Выдвижение кандидата в депутаты — важный этап избирательной кампании, поскольку после этой процедуры устанавливается круг лиц, из которых граждане выберут наиболее достойных. Тот, кто не будет внесен в избирательный бюллетень, в выборах участвовать, как правило, не может. В некоторых слу­чаях в бюллетенях оставляют пустую графу и избира­тель вправе вписать любую фамилию.

    Существует ряд способов выдвижения кандидатов в депутаты. В разных странах они различны, но их можно свести к следующим.

1.   Для регистрации в качестве кандидата необхо­дима подача заявления о регистрации, подписанно­го самим кандидатом. Это можно назвать самовыд­вижением. Иногда требуется, чтобы кроме подписи будущего кандидата, эта бумага имела подписи од­ного или двух избирателей. как бы удостоверяющих личность этого кандидата. Кроме этого, в ряде стран предусмотрено внесение избирательного залога.

2.   Выдвижение кандидата путем сбора подписей избирателей. То есть избиратели не заверяют под­пись кандидата, а как бы выдвигают его от себя. По­ложение о выдвижении кандидата в некоторых странах подписывается всего одним кандидатом, как, например, во Франции; в Канаде — не менее чем двумя. А в Великобритании, Ирландии, Австра­лии — т.е. странах англосаксонской правовой сис­темы — 10. Это как бы микропетиция по выдвиже­нию кандидата. В других странах подписей может быть и больше. Например, в Швейцарии требуется 12 подписей, в Голландии — 25, в Бельгии (до не­давнего времени) требовались подписи от двухсот до пятисот избирателей.

3.   Процесс выдвижения почти аналогичен выбо­рам. Такой процесс называется первичными выбора­ми, он распространен в США.

    Система первичных выборов в США — очень рас­пространенная процедура. Она применяется при от­боре кандидатов для избрания на самые разные госу­дарственные должности. В некоторых странах обсуж­дается возможность заимствования этой системы.

4.   В последние годы становится все более распро­страненным выдвижение кандидатов политически­ми партиями. Такой порядок распространен в Евро­пе для выдвижения кандидатов в нижние палаты парламентов Германии. Австрии, Финляндии, а так­ие Японии и ряда других стран.

    Можно сказать, что различаются формальные и фактические способы выдвижения. Например, со­гласно законодательным правилам Великобрита­нии, кандидат выдвигает свою кандидатуру самостоятельно, и ее должны поддержать не менее 10 из­бирателей. Но фактически кандидаты в парламент Великобритании выдвигаются политическими партиями, и в каждом избирательном округе Вели­кобритании есть партийная организация от крупней­ших партий, которые санкционируют и регистри­руют своих кандидатов. Без такой санкции или ре­гистрации кандидат не может ссылаться на партий­ную принадлежность.

    Поэтому, с одной стороны, в ряде стран идет вы­движение от партий, с другой стороны, параллель­но с этим кандидат приносит в соответствующий из­бирательный орган свое заявление с определенным числом подписей избирателей. Без соответствующе­го партийного решения он не может пользоваться поддержкой партии и будет зарегистрирован как беспартийный.

    В некоторых странах кандидаты от партий под­бираются не местными партийными организация­ми, а для этой цели созываются партийные собра­ния, конференции и даже съезды. Конечно, на кон­ференциях, когда утверждаются списки кандидатур, эта процедура носит несколько формальный харак­тер, но, с другой стороны, без соответствующего оформления, без протокола, выписок из решения съезда в избирательных бюллетенях не обозначает­ся партийная принадлежность кандидата. В этом случае он будет независимым и не будет пользовать­ся материальной и моральной поддержкой партий и может рассчитывать только на свои силы и па сво­их ближайших сторонников.

    В некоторых странах для кандидата в депутаты необходим залог. Избирательный за­лог — это определенная сумма денег, которую буду­щий кандидат должен внести на определенный счет в банке и принести справку из банка об этом в изби­рательный орган. Избирательный залог первоначаль­но, в ХIХ веке, был разновидностью имущественно­го ценза. В настоящее время он скорее является спо­собом дисциплинирования кандидатов, потому что в тех странах, где существуют простые способы реги­страции, возможно и несерьезное отношение к вы­борам. К примеру, молодые и немолодые люди могли бы собрать 10-15 подписей и зарегистрироваться в качестве кандидатов, проделывая это “для юмора”. Но если у тебя несерьезное отношение, то за удоволь­ствие надо платить. Поэтому были установлены небольшие, но и не малые суммы для подтверждения серьезности намерении кандидатов в депутаты.

    С 1975 года избирательный залог в Великобрита­нии составляет 500 фунтов стерлингов. В Канаде — это 200 канадских долларов. В Японии денежный залог для избрания в нижнюю палату составляет 1 млн. иен. Залог может внести либо сам кандидат, либо выдвигающая и поддерживающая его полити­ческая партия.

    Избирательные залоги есть также в Индии, Фран­ции, Таиланде, Ирландии и ряде других стран. Неко­торые же страны никогда не знали избирательных залогов (США, ФРГ и другие). Это объясняется тем, что, во-первых, в этих странах сложилась серьезная традиция по отношению к выборам, во вторых, вы­боры в этих странах настолько дорогостоящее удо­вольствие, что необходимость в денежном залоге от­сутствует, процедура выдвижения усложнена, поэто­му там такого механизма нет.

    Какова судьба внесенных в качестве залога денег? Некоторые люди полагают, что эти деньги могут идти в счет покрытия расходов по избирательным кампа­ниям. Нет, эти деньги, как правило, не пополняют избирательные фонды. В большинстве стран суще­ствует специальное законодательное условие — если кандидат набирает определенный минимум голосов (скажем, 5%), то эта сумма возвращается кандидату. В некоторых странах такой процент выше (в Вели­кобритании залог возвращается, если кандидат набе­рет 12,5%). В других странах есть какие-то иные про­центы, в любом случае деньги кандидата при мини­мальной поддержке избирателей ему возвращаются.

    Для того, чтобы лицо обладало пассивным избирательным правом, в ряде стран существует повы­шенный возрастной ценз. Например, во Франции депутат не может быть моложе 23 лет; в Швеции, США, Италии, Бельгии, Японии — 25 лет. В некото­рых восточных странах (Турция, Тунис, Египет) кан­дидат в депутаты должен достичь 30-летнего возрас­та. При выборах во вторую (верхнюю) палату возраст­ной ценз зачастую еще выше. Например, в США, Индии. Японии он составляет 30 лет, в Бразилии, Франции и Республике Филиппины — 35 лет, в Бель­гии, в Турции, Италии — 40 лет. Причем в Италии и избиратель должен быть старше обычного возраста — он должен достичь 25 лет. При выдвижении канди­датов в депутаты есть еще дополнительное требова­ние. Например, требование, которое часто называет­ся “цензом проживания” — кандидат должен прожи­вать определенное количество лет в стране. А в неко­торых случаях он должен обладать гражданством определенное количество лет. Например, для выбо­ров в Палату представителей избираемое лицо дол­жно обладать американским гражданством не менее 7 лет. При выборах в Верхнюю палату — Сенат — кан­дидат в американские сенаторы должен быть амери­канским гражданином не менее 9 лет.

    Для пассивного избирательного права различают абсолютную невозможность быть избранным и от­носительную невозможность избираться. Абсолютная невозможность баллотироваться означает, что данно­му лицу нельзя быть кандидатом ни в одном из изби­рательных округов. Относительное ограничение озна­чает, что в некоторых округах данному лицу нельзя быть кандидатом, а в каких-то других он может быть кандидатом на выборную должность. В качестве при­мера второго ограничения можно отнести положе­ние политической Конституции Мексики о том, что губернаторы отдельных штатов не могут избираться в состав законодательного органа штата, в котором они являются губернаторами в течение всего време­ни исполнения ими своих обязанностей и даже пос­ле ухода в отставку. А в других штатах такой губерна­тор может избираться в законодательный орган шта­та после ухода в отставку.

    Есть и иные ограничения для выдвижения своей кандидатуры. Например, ряд стран запрещает воен­ным выдвигать свои кандидатуры в законодательные органы. Если же они хотят стать кандидатами, то должны или подать заявление об отставке, с тем, чтобы уйти после избрания, или уходить в отставку еще до выборов. В некоторых странах есть даже опреде­ленный срок, в течение которого военные или иные государственные служащие должны уйти в отставку. Например, в Бразилии министры или губернаторы, которые хотят быть кандидатами в парламент, дол­жны уйти в отставку за 6 месяцев до выборов. Во Франции более “гуманное” законодательство в этой части: если кандидат в депутаты не может баллоти­роваться в силу своего служебного положения, то он должен отказаться от своей должности через 15 дней после того, как он будет избран. Иными словами, кан­дидатом можно быть, но после избрания нужно от­казаться от государственной службы.

    В некоторых странах законодательство гарантирует государственным служащим возвращение на прежнюю должность после пребывания в качестве депутата. Го­сударственные служащие, избранные депутатами, счи­таются находящимися в отпуске или в командировке.

    В некоторых странах есть несколько непривычное требование к кандидатам в депутаты. Например, в не­которых странах кандидаты должны непременно отслужить в армии — это обязательное требование ис­полнения своего долга (Кипр, Франция, Турция).

    В Великобритании кандидат в парламент должен либо проживать по месту избрания, либо иметь по­стоянное место работы на этой территории, либо платить местные налоги. В некоторых странах есть ограничения, связанные с религиозной принадлеж­ностью. Кандидат в президенты Алжира, например, должен предоставить специальное обязательство, в котором он обещает уважать и прославлять государ­ственную религию — ислам.

    И, наконец, отметим, что есть особые требования, когда выдвигаются кандидаты не в парламент, а на высшую государственную должность — скажем, на пост президента. Так, чтобы стать кандидатом на дол­жность президента французской Республики, заявле­ние о выдвижении (просьба о регистрации в качестве кандидата) того или иного гражданина на этот пост должно быть подписано не менее чем 500 должнос­тными лицами: в их числе должны быть члены парламента, экономического совета, члены муниципальных советов. Эти лица должны представлять, как минимум, 30 департаментов или заморских территорий. Кроме того, депутат должен внести избирательный залог, равный десяти тысячам франков.   

2.     Муниципальные органы власти в зарубежных странах, порядок формирования и полномочия

 

    Местное самоуправление включает в себя, как пра­вило, два элемента: выборный орган (выборное муни­ципальное собрание, которое может называться по-разному — советом, ассамблеей) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единолич­ным и коллегиальным. Если это единоличный орган, то, скажем, это мэр (Франция) или бургомистр (ФРГ). А может быть и коллегиальный, например — магист­рат н некоторых землях ФРГ или джунта в Италии.

    Исполнительный орган необходим, поскольку это постоянно действующая структура, а выборное собра­ние собирается периодически для решения каких-то важных принципиальных вопросов. Представитель­ные выборные органы местного самоуправления мо­гут иметь самые разные названия, например, “совет графства” (США и Великобритания). Это может быть “муниципальный совет”, “коммунальный совет”, “генеральный совет”. Довольно часто применяется тер­мин “муниципалитет”. Этот термин может означать и территорию, и орган (как когда-то у нас было с сель­ским советом).

    Представительные органы местного самоуправле­ния обычно избираются гражданами прямым голо­сованием. Чаще всего по мажоритарной системе: го­лосование проводится индивидуально за конкретных лиц — депутатов местных органов. Избираются от­дельные члены будущего муниципалитета по изби­рательным округам. Округа бывают одномандатные, иногда бывают многомандатные. Срок полномочий таких избираемых органов различный: от 1 года до 6 лет. При продолжительном сроке деятельности пред­ставительные органы местного самоуправления мо­гут частично обновляться, т.е. проводится ротация. Во Франции, например, генеральные советы обновляют­ся каждые три года наполовину.

    Представительные органы местного самоуправ­ления, как правило, однопалатные, хотя в некото­рых случаях бывают даже две палаты, как в парла­ментах. Например, муниципальное собрание Нью-­Йорка состоит из двух палат. Форма работы этих выборных органов такая же, как у парламента — сес­сии. Сессии проводятся 1—2 раза в месяц. Иногда — 1 раз в неделю. В разных странах по-разному. Чаще всего это 1 раз в месяц. Чем выше уровень предста­вительных органов местного самоуправления, тем они реже собираются. Например, совет графства в Англии и в Уэльсе собирается 1 раз в квартал (4 раза в год), а генеральный совет — представительное собра­ние департамента Франции — собирается всего 2 раза в год (1 раз в полугодие). Они принимают на сессии решения в пределах той компетенции, кото­рая отведена им законом.

    Главным вопросом местных представительных органов является принятие местного бюджета и рас­пределение денег в рамках этого бюджета. Принима­ются акты по поводу решения различных местных проблем. Исполнение этих актов возлагается на испол­нительный орган — либо на коллегиальный, либо на единоличный. Единоличный орган или должностное лицо (мэр, бургомистр, алькальд) — лицо как правило выборное. Оно может избираться непосредственно гражданами (одновременно с представительным ор­ганом), в некоторых странах мэры формально назна­чаются главой государства по предложению предста­вительного местного органа (Бельгия. Голландия).

    Функции мэра или бургомистра бывают очень раз­ными, в некоторых странах это единоличный испол­нительно-распорядительный представитель власти. В некоторых странах он — председатель коллегии, кото­рую представляют избранные депутаты местного орга­на власти. В некоторых странах он выполняет лишь представительские функции, а совет нанимает профес­сионального менеджера, управляющего, который реаль­но управляет и руководит местными делами. Мэр или бургомистр в этом случае лишь приветствует делега­ции, присутствует на различных собраниях и т.д.

    Такая система встречается в США и называется “совет — управляющий”. То есть управляющий — это профессиональный чиновник, нанимаемый советом, с ним заключается контракт, и он работает в качестве менеджера-управляющего. Он ведет оперативные дела, координирует финансы, деятельность различ­ных муниципальных служб. Если он справляется со своими обязанностями, то контракт продлевается, а если нет — совет ищет другого более подходящего управляющего. Кроме США, такой вариант приме­няется еще в земле Северный Рейн-Вестфалия в ФРГ.

    Нужно отметить, что муниципальные органы — собрания, советы и т.д. — могут создавать постоян­ные или временные комиссии, которые образуются по отраслевому признаку: комиссии по делам просвещения, культуры, охране окружающей среды и т.д. В некоторых случаях такие комиссии выполняют ка­кие-то отдельные поручения местного избираемого органа. В ряде стран эти комиссии обладают не толь­ко совещательными и консультативными полномо­чиями, но и распорядительными правами.

    Органы местного самоуправления принимают нор­мативные акты. Естественно, они принимают их в пределах своей компетенции. В некоторых странах акты, принятые местными органами, можно оспорить в судебном порядке. Иногда это обычный суд, а иног­да — специальная административная юстиция (в тех странах, где есть система административных судов).

    Объем полномочий и способ предоставления прав муниципальным органам в различных странах весь­ма неодинаков. В некоторых странах (Франция) за­конодательство очень подробно регламентирует ком­петенцию местных выборных органов и следит за тем, чтобы они не превышали свои полномочия (в этих случаях государство вмешивается в их работу). Компетенция — это только тот круг прав, который прямо указан в законе. В некоторых других странах (ФРГ) определенный круг вопросов перечислен в законе, но в ряде случаев вышестоящая власть допускает как бы выход за рамки этих полномочий, и так называемые, остаточные полномочия могут использоваться мест­ными органами самоуправления.

    Компетенцию органов самоуправления можно условно разделить на первоначальную и вторичную. Первоначальная — это та, которую можно назвать местными делами: чистота улиц, правильность застройки, система школьного образования, органы здравоохранения, парки, скверы, забота о бездомных, престарелых и т.д.

    Вторичная компетенция — это то, что местные органы выполняют чаще всего, как бы по поручению вышестоящих органов: учет избирателей, призывников, мероприятия оборонного характера и т.д. То есть то, что прямо не относится к местным делам и более интересное для центральной власти.

    Объем компетенции местных органов зарубеж­ных стран постоянно и постепенно увеличивается, в том числе в таких важных сферах, как просвещение, дорожное строительство, коммунальное хозяйство и т.д. Права местных органов в унитарных государствах закрепляются законами и актами правительства, в федеративных государствах — субъектами федера­ции. В некоторых случаях органы местного само­управления могут обращаться в законодательные органы с просьбами, петициями об издании законов или других актов, которые предоставили бы им до­полнительные права. Некоторые дополнительные права могут быть предоставлены без издания новых законов, на уровне подзаконных актов.

    Основными методами муниципальной деятельно­сти являются: непосредственное регулирование и уп­равление. Регулирующая деятельность — это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, теат­ров и т.д., разрешение на занятие промыслами, уста­новление правил торговли, застройки, выделение зе­мельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах, дача раз­решений или наложение запретов на проведение улич­ных шествий, митингов, демонстраций. Это надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожар­ной безопасности, санитарный надзор и т.д. В некото­рых странах муниципалитеты имеют собственную муниципальную полицию (США, Канада, Франция).

    Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания како­го-то акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства.

    Управленческой деятельностью можно назвать руководство предприятиями, которые составляют муниципальную собственность. Обычно это предпри­ятия коммунального транспорта, коммунального хо­зяйства, бытового обслуживания. Муниципалитетам может принадлежать определенный жилищный фонд, школы, библиотеки, парки, дома престарелых. Предприятия могут быть достаточно своеобразными, например, по изготовлению дорожных знаков, т.е. для обслуживания городского хозяйства.

    В ряде стран муниципалитеты занимаются здра­воохранением. Они руководят больницами, поликли­никами. Часто они выплачивают пособия по безрабо­тице, по бедности. Иногда имеют доли или акции в промышленных предприятиях и, естественно, уча­ствуют в управлении этими предприятиями.

    Для лучшего понимания компетенции муници­пальных органов их полномочия классифицируются на определенные группы.

1.   Полномочия в сфере финансово-экономичес­кой деятельности — это принятие местного бюдже­та, а также и участие в экономических и социальных проектах путем выпуска акций либо покупки акций. Финансово-экономическая сфера является самой важ­ной. Сюда же входит сбор различных денежных средств, их аккумуляция. Без денег никакой работы не бывает, поэтому все остальные полномочия зави­сят от полномочий в данной области.

2.   Полномочия в области охраны общественно­го порядка. В ведении мест­ных органов и их исполнительных комитетов часто находятся местные полицейские силы, которые за­нимаются патрульной службой, охранной службой. Руководитель местных исполнительных органов за­частую наделяется функциями главного полицейс­кого начальника. Например, во Франции префект — не просто главное должностное лицо общего адми­нистративного плана, это еще и главный полицейс­кий. Эти люди могут руководить предварительным дознанием, следствием, розыском, задержанием преступников. В ряде случаев руководители таких исполнительных органов полицейскими функция­ми не обладают, а нанимают полицейских служа­щих для соответствующей работы.

3.   Полномочия муниципальных органов в облас­ти коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды. Сюда относят развитие транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное строительство, санитарное состояние городов. Это слежение за тем, как соблюдается законода­тельство по охране природы, борьба с загрязнением воды, воздуха. Вообще, полномочия в сфере водоснаб­жения, освещения, канализации, уборки мусора и т.д. больше всего волнуют граждан, поскольку рост горо­дов, создание крупных мегаполисов, в которых жи­вут сотни тысяч, миллионы людей не всегда дает воз­можность обеспечить им нормальное и здоровое су­ществование. Поэтому главные задачи местных вла­стей, решения которых ждут от них люди, — это как раз данная сфера.

4.   Полномочия в социальной сфере. Здесь называ­ют, прежде всего, область помощи неимущим, пре­старелым, инвалидам: бесплатные столовые, медицин­ская помощь для бездомных, дома престарелых, дома для лиц, нуждающихся в специальном уходе. Кроме того, в ряде стран муниципальные органы занимают­ся строительством дешевого жилья, которое потом продают на льготных условиях их нанимателям. Со­циальная сфера — это муниципальные больницы и родильные дома, муниципальные библиотеки, детские сады и спортивные площадки. Иногда сюда же включают и сферу образования, но чаще всего полно­мочия в сфере народного образования выделяются в отдельную пятую группу, потому что во всех странах мира есть государственная система народного образо­вания и есть государственные школы. Всеми вопроса­ми, связанными с образованием, ведают местные орга­ны. Они заботятся о постройке школ, о их ремонте, о зарплате учителям школ и т.д. Часто они также реша­ют вопросы программного обеспечения и т.д.

    Эти направления деятельности являются первич­ными и самыми важными для местных муниципаль­ных органов зарубежных стран.

    Чтобы реализовать полномочия, нужны деньги. От­куда же берутся эти деньги у местных органов власти, что является источниками доходов? При описании этой проблемы, прежде всего, называют налоги. Существуют местные или муниципальные налоги. В их числе:

а)   муниципальный подоходный налог;

б)  налог со стоимости земли;

в)   налог с доходов компаний;

г)   налог с собственности (это налог, который пла­тят домовладельцы, владельцы хозяйственных соору­жений и земельных участков).

    В ряде стран есть налог с продаж. То есть с каж­дой покупки какой-то процент взимается в казну го­родского бюджета. Например, в Вашингтоне приходится платить от 5,75% до 7% налога при покупке книг, лосьона для бритья, музы­кальных кассет и т.д. Но, когда покупатель покупает хлеб или другие основные продукты, такой налог не взыскивается.

    Основной же источник доходов — это государ­ственные субсидии, т.е. выплаты из общегосударствен­ного бюджета. Субсидии бывают трех видов:

а)   общие субсидии (не целевые, а выплачивающиеся регулярно);

б)  целевые субсидии, которые также регулярно выплачиваются, но на конкретные цели (на образо­вание, культуру и т.д.);

в)   специальные дотации для отдельных муници­палитетов, городов и т.д.

    Четвертая группа источников доходов — выдача разрешений на торговлю, зрелищные мероприятия, строительство и т.д. Каждое разрешение следует оп­лачивать, поэтому это также источник пополнения местного бюджета.

    Кроме того, есть пятая группа — потребительские платежи. Это платежи за воду, вывоз и уничтожение мусора и т.п. В некоторых случаях местные органы берут займы, хотя займы предоставляются редко и под проценты. У них есть один недостаток: займы необходимо возвращать. 

 

3.     Аппарат государственных служащих в зарубежных странах. Порядок поступления на службу, привилегии, категории чиновников

 

    Государственный аппарат — это огромная и разветвленная систе­ма государственных органов и должностных лиц по управлению государством. В широком смысле слов “государственный аппарат” сюда входят парламент, правительство, президент с его адми­нистрацией или канцелярией, суды, прокуратура, органы государ­ственного контроля министерства и их служащие, органы субъек­тов федерации в федеративных государствах, местные органы го­сударства, “материальные придатки” государства — армия, поли­ция и др. Все вместе они составляют механизм для осуществления единой государственной власти и в этом смысле — систему власт­вования.

    В более узком смысле государственный аппарат — это система органов исполнительной власти, их должностные лица. Они явля­ются государственными служащими. Служащие имеются не толь­ко в государственных органах. Они работают в частных фирмах, банках, на предприятиях и т.д. В данном случае речь идет только о лицах, находящихся на службе у государ­ства. Термин “государственный служащий” может иногда упот­ребляться в очень широком значении, хотя и не совсем точно. Среди лиц, находящихся на службе у государства, есть разные категории, такие лица, которые хотя и находятся на государствен­ной службе, но не обладают распорядительными полномочиями. К их числу относятся, например, врачи в государственных лечеб­ницах, профессора и другие преподаватели высших государственных учебных заведений, иные лица, которые получают заработ­ную плату за счет государственного бюджета.

    Свои служащие есть в муниципальных учреждениях (муници­пальная служба).

    Среди этого широкого круга служащих различаются две кате­гории: “простая” и классифицированная государственная служба. Пос­ледние в отличие от “простых” государственных служащих обла­дают дискреционными полномочиями: правом решать вопросы по своему усмотрению, но в пределах закона, а также распорядитель­ными полномочиями. Они имеют чины (например, государствен­ные советники различных классов), ранги, пользуются определенными льготами (например, в пенсионном обеспечении), но несут и определенные обязанности, например, не вправе участвовать в за­бастовках или в политических акциях. Они обладают правом не­сменяемости при смене правительства или президента (кроме лич­ных сотрудников и лиц, занимающих должности, имеющие поли­тическое значение) и обязаны быть лояльными по отношению к государству.

    “Простые” государственные служащие (работники государст­венных учреждений) таких прав не имеют и подобных обязаннос­тей не несут. Их правовое положение регулируется трудовым пра­вом, тогда как основы классифицированной государственной службы в ряде отношений определяются административным пра­вом.

    В любой стране профессиональный государственный аппарат, чиновничество (прежде всего в системе исполнительной власти) подстерегают три главных зла: 1) разбухание аппарата, который стремится расширять свои функции, регулировать новые сферы отношений; 2) бюрократизация (вовсе не в смысле “разумной” бю­рократии, а в смысле ненужного бумаготворчества, волокиты, без­душного отношения к людям, стремлении отгородиться от них своим мундиром); 3) коррупция, т.е. использование своего служеб­ного положения, доступа к власти в корыстных целях. Чрезмерное разбухание аппарата преодолевается контролем за ним со стороны представительных органов, время от времени проводится сокра­щение штатной численности должностей, которые, правда, неред­ко через некоторое время опять возрождаются.

­    Основы классификации государственных служащих. Поскольку государственная служба предполагает выполнение каких-либо функций в конечном счете по поручению и от имени государства, кадровому составу государственных служащих уделяется особое внимание. Комплектование государственного аппарата, требова­ния к государственным служащим иные, чем, например, к рабо­чим. Особенно это относится к классифицированной государствен­ной службе, положение ее чиновников во многом определяется нетрудовым правом (как обычно это имеет место в отношениях рабо­тодателя и работника), а административным правом, где особое значение имеет подчиненность. Принцип подчиненности в самой высокой степени применяется к службе в армии и полиции.

    Выше уже говорилось о “простой” и классифицированной госу­дарственной службе. Помимо этого есть и другие различия.

    Государственные служащие делятся на различные классы (ранги, разряды), от принадлежности к которым зависят их права и материальные блага. В Индии таких классов три, во Франции — четыре, в Японии — 15. Приведем обычный список классов (раз­рядов): 1) администраторы; 2) профессионалы; 3) исполнители; 4) высшие технические служащие; 5) канцелярские работники (клерки); 6) субклерки и обслуживающий персонал.

    Самое высо­кое положение занимают администраторы — некоторые замести­тели министров (сам министр, его первые заместители в классифи­кации не включаются, они считаются не чиновниками, а политическими деятелями, принцип несменяемости на них не распро­страняется и при смене правительства или выборах нового прези­дента в президентской, полупрезидентской республике они уходят в отставку), главы департаментов (управлений, отделов минис­терств), представители министров в парламенте (парламентские секретари) и др. Администраторы обладают широкими дискреционными и распорядительными полномочиями.

    На ступень ниже стоят профессионалы. Это специалисты (агро­номы, инженеры, экономисты, юристы и т.д.), работающие в сис­теме министерств и их местных органов. Они обычно имеют ранг советников и призваны с научных и профессиональных позиций оценивать предлагаемые решения (в том числе политического ха­рактера), разрабатывать для их осуществления соответствующие мероприятия. Исполнители и высшие технические служащие должны реализовывать порученные им задания. Часть из них за­нимают высокие посты в учреждениях, возглавляют канцелярии. Субклерки и обслуживающий персонал являются техническими работниками.

    Комплектование государственной службы. Назначение чиновников на должности — прерогатива исполнительной власти, ее высших органов (президента, правительства). На практике пос­ледние непосредственно назначают лишь небольшую часть чиновников (правда, в некоторых странах не только генералы, но и выс­шие офицеры, ректоры государственных университетов назнача­ются президентом), делегируя право назначения министрам, а пос­ледние в свою очередь передают его своим подчиненным. Назначе­нию предшествуют разные процедуры. В США для назначения президентом на высшие государственные должности, на должнос­ти судей, послов в других государствах требуется предварительное согласие Сената (всего около 3 тыс. должностей). На многие долж­ности чиновники назначаются после конкурса. Специальная комиссия предварительно решает вопрос о пригодности кандидата. Она иногда устраивает ему экзамен (обычно это называют в зару­бежных странах “интервью”), в некоторых случаях проверяются только практические навыки (для низовых должностей), иногда конкурсный отбор ограничивается лишь конкурсом документов кандидатов. Наряду с должностями, занимаемыми в конкурсном порядке, есть многие должности, которые считаются политичес­кими. Для их замещения конкурс не проводится, а по терминоло­гии, используемой в США, применяется “система добычи”. После победы на выборах нового президента, формирования правитель­ства другой партией новое руководство замещает такие должнос­ти. Сюда относятся министры, их заместители, которые занимают должности по этой системе. Сюда относятся также лич­ные сотрудники президентов и министров, главы департаментов министерств и др. Наконец, многие должности чиновники занима­ют в результате выборов. Они могут быть прямыми: в ряде стран прямыми выборами избираются губернаторы, мэры, судьи, в неко­торых штатах США — атторнеи (должность, соединяющая черты прокурора и адвоката, как представителя штата). Выборы могут быть непрямыми парламенты многих стран избирают конститу­ционные суды (Германия) или часть их (Испания), в России одна из палат избирает Уполномоченного по правам человека, обе пала­ты избирают по половине состава аудиторов Счетной палаты и т.д.

    В странах тоталитарного социализма комплектование государ­ственного аппарата (включая, например, даже заведующих кафед­рами гуманитарных дисциплин) происходит только после реко­мендации соответствующей организации правящей (коммунисти­ческой) партии. Высшие и средние слои этого аппарата совместно с партийными кадрами составляют так называемую номенклатуру (это неофициальное отрицательное понятие), которая пользуется гласными и негласными привилегиями и которая по существу правит в стране.

    Основы правового положения государственных служащих. Правовое положение государственных служащих имеет свои осо­бенности. Прежде всего, они пользуются привилегией несменяе­мости по партийно-политическим мотивам (сказанное не относит­ся к тем из них, которые заняли свои должности по “системе добы­чи”). Они назначаются, как правило, на неограниченный срок (есть исключения для членов конституционных судов, омбудсма­нов, генерального прокурора и др.) и не могут быть уволены по причине прихода к власти новой партии, нового правительства или президента. Несменяемость чиновников имеет свои плюсы и мину­сы. С одной стороны, она обеспечивает преемственность и стабиль­ность в работе государственного аппарата, способствует повыше­нию профессионализма его кадров, дает личные гарантии работни­кам аппарата. С другой стороны, это ведет к окостенению государ­ственной службы, бюрократизации, авторитаризму чиновников из-за невозможности их замены. Несменяемость освобождает чиновников от контроля “снизу”, но из-за принципа подчиненности никак не ограничивает контроль “сверху”. Для преодоления этого в демократических странах используется так называемая парти­ципация. Кроме того, все чаще некоторые высокопоставленные чиновники назначаются только на опреде­ленный срок, причем на некоторые должности они не могут быть переназначены. Судьи также впервые нередко назначаются на срок, а затем уже — пожизненно.

    Чиновники пользуются дискреционными полномочиями — правом решать дела по своему усмотрению, но в рамках закона. Эти полномочия чиновника, особенно в отношениях с рядовыми гражданами, придают ему особую значимость: чиновник может разрешить, а может и не разрешить. Конечно, такие полномочия необходимы, без этого невозможна работа государственного аппа­рата. Однако столь же необходимы точные законы, которые опре­деляют пределы усмотрения чиновника, а также контроль “снизу” за его действиями, в том числе регулярные встречи с населением и отчеты перед ним.

    Чиновники имеют материальные блага: повышенную пенсию, помимо оклада они имеют разные надбав­ки (за интенсивность труда, срочность и т.д.), которые иногда почти достигают размера оклада, регулярные премии, специаль­ное медицинское обслуживание и т.д. В Великобритании высшие чиновники так называемой гражданской службы (верхний эше­лон публичной службы) получают оклад, в полтора раза превы­шающий вознаграждение члена парламента (в среднем 54 тыс. ф. стерлингов по сравнению с приблизительно 32 тыс. ф. стер­лингов в год парламентариев в начале 90-х гг.). Во многих раз­вивающихся странах по традиции чиновники имеют еще больше разных благ.

    Вместе с тем чиновник несет и определенные обязанности. Во многих странах действуют принципы политической нейтральнос­ти и лояльности по отношению к государству. В соответствии с первым чиновникам запрещается состоять в политических парти­ях (Россия), активно участвовать в их деятельности (Индия), зани­мать должности (в том числе выборные) в политических объедине­ниях (Япония), организовывать забастовки или участвовать в них, выдвигать свои кандидатуры на выборах в государственные орга­ны (для этого нужно предварительно, причем задолго, уйти в от­ставку), участвовать в сделках с государственным имуществом (речь идет не о покупках в государственных магазинах). Чиновник не может входить в состав дирекций, административных и наблюдательных советов частных компаний (иногда, например в Тур­ции, — и государственных).

    Принцип лояльности — это верность чиновника государству. Он не вправе выступать публично с критикой политики правитель­ства, своих начальников. В некоторых государствах чиновник приносит специальную присягу о лояльности. Проводится специ­альная проверка лояльности, в том числе на детекторе лжи (изуча­ют ответы на поставленные вопросы). Такая проверка проводилась в США. В Германии в соответствии со специальным актом (реше­ние премьер-министров земель федерации) на государственную службу не принимаются радикально настроенные лица и лица левых убеждений.

    Чиновник несет ответственность за свои действия: перед госу­дарством за нарушение своих обязанностей и перед третьими ли­цами (гражданами, юридическими лицами). В первом случае закон предусматривает неограниченную личную ответственность служащего — материальную, дисциплинарную, уголовную, увольнение (высшие государственные служащие уходят сами или их увольняют в отставку). Во втором случае государство (соответ­ствующий орган) нередко принимает ошибку на себя, но вправе принять свои меры к чиновнику (в том числе и регрессный иск по материальным упущениям). С одной стороны, этим государство как бы выводит чиновника за пределы ответственности. С другой стороны, для третьих лиц создаются лучшие условия для исправ­ления ошибки и возмещения убытков, если они есть.