«Особо охраняемые территории»

1. Общая характеристика правового регулирования особо охраняемых природных территорий

 

Особо охраняемые природные территории – это объекты общенационального достояния, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Решениями органов государственной власти они полностью или частично изымаются из хозяйственного использования, для них устанавливается соответствующим нормативным актом режим особой охраны [9, с.349]. 

История создания заповедных территорий в нашей стране относится к периоду XIV–XV веков. Тогда на определенных участках вводились полный или частичный запреты на охоту, лов рыбы, рубки лесов, заход посторонних лиц на определенные территории и т.п. 

Охрана таких территорий обеспечивалась на основании царских указов (Указ Петра I по охране «корабельных рощ», Указ Екатерины II по охране заказных рощ). Способствовала их охране и деятельность монастырей, объявлявших заповедными отдельные участки леса с их животным миром (заповедный лес Троице-Сергиевой лавры, остров Валаам и др.). 

В Декрете СНК от 16 сентября 1921 г. «Об охране памятников природы, садов и парков» были определены основы природного и культурного, полного и неполного заповедования, заповедники объявлялись «национальным достоянием», предназначенным исключительно для выполнения научных, научно-технических задач. 

Исходя из особого значения развития заповедного дела постепенно складывалась и система управления особо охраняемыми природными территориями. В 1933 г. в стране был создан Комитет по заповедникам при Президиуме ВЦИК, преобразованный в 1938 г. в Главное управление по заповедникам при СНК РСФСР.

Однако в последующие годы развитие заповедного дела претерпело и серьезные кризисы.

В результате так называемых «реформ» в 1951 г. в РСФСР из 45 заповедников осталось только 17 на площади около 800 тыс. га.

После 1961 г. были вновь приняты меры по восстановлению системы заповедников и других особо охраняемых территорий, обеспечению их устойчивого функционирования.

Особенно интенсивно этот процесс протекал в период с 1972 г. по 1990-е годы. В Российской Федерации в эти годы было организовано 36 новых заповедников [8, с.52].

Указом Президента Российской Федерации от 2 октября 1992 г. №1155 «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации» установлено, что сохранение и развитие особо охраняемых природных территорий является одним из приоритетных направлений государственной экологической политики Российской Федерации.

Этим Указом определено расширение площадей заповедников и национальных парков в совокупности до трех процентов площади страны.

Реализуя эту политику, Президент Российской Федерации Указом от 10 октября 1995 г. №1032 утвердил Федеральную целевую программу государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2000 г., на реализацию которой выделено 1320,9 млрд. рублей. В рамках этой программы планируется обеспечить государственную поддержку также и природных заказников федерального значения.

2 февраля 1996 г. постановлением Правительства Российской Федерации утверждена целевая программа «Развитие курортов федерального значения», целью которой является сохранение и развитие курортов лечебно-оздоровительных местностей федерального значения, рациональное использование лечебных ресурсов России для укрепления здоровья граждан.

Обе эти программы могут стать определяющими в течение длительного времени в реализации государственной политики по охране и использованию наиболее универсальных природных комплексов Российской Федерации.

Правовой статус особо охраняемых природных территорий и субъектов в наиболее общем виде определен Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» (раздел IV, ст. 60–67) и Федеральным законом от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях».

Эти законодательные акты содержат перечень категорий особо охраняемых природных территорий, регламентируют их функции и режим.

Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством об охране окружающей среды и использовании природных ресурсов.

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранительных учреждений различаются следующие категории указанных территорий:

– государственные природные заповедники, в том числе биосферные;

– государственные природные заказники;

– национальные парки;

– природные парки;

– памятники природы;

– дендрологические парки и ботанические сады;

– лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Применительно к последним принят и действует специальный Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».

Данный перечень особо охраняемых природных территорий не является исчерпывающим. Федеральный закон от 14 марта 1995 г, предусматривает порядок, при котором Правительство Российской Федерации, соответствующие органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий. В том числе территорий, на которых находятся зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и др. [10, с.94]

Размещаясь в пределах или вблизи населенных пунктов, они выполняют стабилизирующие функции и функции обеспечения активного отдыха, охраны здоровья граждан, удовлетворения потребностей человека в общении с природой, эстетического наслаждения и воспитания бережного отношения к живой природе.

В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» дает также возможность организовать новые, нетрадиционные формы особо охраняемых природных территорий федерального значения, в частности государственные природные заказники с правом землепользования. Такая прогрессивная форма особо охраняемых территорий позволяет сочетать задачи сохранения природных комитетов и интересы населения, проживающего в данном регионе [5].

Особую категорию охраняемых природных территорий составляют историко-культурные заповедники (музеи-заповедники), заповедные территории и исторические места.

Создание музеев-заповедников было предусмотрено уже первыми декретами советского государства:

1921 г. – «О национализации усадьбы Л.Н. Толстого «Ясная Поляна», « Об охране памятников природы, садов и парков».

1922 г. – постановление «Об объявлении Пушкинского уголка Михайловского, Тригорского, а также места погребения А.С. Пушкина в Святогорском монастыре заповедным имением».

В них закладывались организационные основы сохранения исторической среды, мемориальных мест, хозяйственного использования значительных и т.д.

В 20-е годы на базе известнейших дворцовых и усадебных ансамблей (Петродворец, Павловск – в Петрограде; Останкино, Кусково, Остафьево в Москве и Подмосковье; «Воронцовский дворец» – в Крыму и др.) создаются музеи, включающие л прилежащие ландшафты, изъятые из хозяйственного пользования. Впервые понятие «историко-культурные заповедники» было закреплено в «Положении об охране памятников» (приложение к постановлению Совета Министров СССР от 14 октября 1948 г.).

В настоящее время регламентация охраны таких особо ценных объектов осуществляется в Российской Федерации и в рамках законодательства об охране культурного наследия, базирующегося на Законе РСФСР от 15 декабря 1978 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры». К числу памятников истории и культуры данный закон относит такие объекты, как произведения садово-паркового искусства и природные ландшафты, связанные с сооружениями гражданской и культовой архитектуры, народного зодчества и т.п., с деятельностью исторических лиц, представителей национальной культуры.

Положением об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г. №1487, к числу таких объектов также отнесены и природные комплексы.

Территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения.

Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть как федерального, так и регионального значения.

Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми территориями не только федерального, регионального, но и местного значения.

Как показывает мировая практика, только национальное государственное финансирование позволяет сохранять заповедные природные территории. Федеральным законом от 14 мая 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» установлено, что государственные природные заповедники, национальные парки и государственные природные заказники содержатся за счет средств федерального бюджета [5].

Для оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития особо охраняемых природных территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов Правительством Российской Федерации установлен порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий. Этот кадастр содержит сведения о статусе данных территорий, об их географическом положении и границах, режиме их особой охраны, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Охрана природных комплексов и объектов на территориях государственных природных заповедников и национальных парков осуществляется специальной государственной инспекцией, сотрудники которой входят в штат соответствующих природоохранных учреждений. Директора государственных заповедников и национальных парков и их заместители являются главными государственными инспекторами и их заместителями по охране данных территорий. Они наделены значительными полномочиями (ст. 34 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» [5]). Им предоставлено право: задерживать лиц, нарушивших законодательство об особо охраняемых территориях и доставлять нарушителей в правоохранительные органы; направлять материалы о привлечении лиц, виновных в нарушении установленного режима государственных заповедников и национальных парков, к административной ответственности; изымать у нарушителей продукцию и орудия незаконного природопользования, транспортные средства, а также соответствующие документы; производить на территориях государственных природных заповедников, национальных парков и их охранных зон досмотр транспортных средств, личных вещей; приостанавливать хозяйственную и иную деятельность, не соответствующую режиму особой охраны данных территорий.

Государственным инспекторам по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков разрешено ношение служебного огнестрельного оружия при исполнении служебных обязанностей. Они имеют право применять в установленном порядке специальные средства – наручники, резиновые палки, слезоточивый газ, устройства для принудительной остановки транспорта, служебных собак.

Охрана территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся, в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

 

2. Особенности правового режима государственных природных заповедников

 

Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.

Их правовой статус определен ст. 61 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», разделом 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях», Положением о государственных природных заповедниках в РСФСР, утвержденным постановлением Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г., №48, а также Положениями о конкретных заповедниках, утверждаемыми органами, уполномоченными на то Правительством Российской Федерации.

Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» возлагает на государственные природные заповедники:

– осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;

– организацию и проведение научных исследований, включая ведение летописи природы;

– осуществление экологического мониторинга окружающей природной среды;

– экологическое просвещение;

– участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов;

– содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей природной среды.

Каждый государственный природный заповедник учреждается отдельным постановлением Правительства Российской Федерации при условии согласия субъектов федерации на отнесение их территорий к объектам федеральной собственности, принимаемым по представлению органов государственной власти субъектов федерации и специально уполномоченного государственного органа Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды [14, с.202].

В таком же порядке производится расширение территории ранее созданных государственных природных заповедников.

Заповедники – самая строгая, а потому и наиболее эффективная форма сохранения эталонных участков природы, охраны генетического разнообразия растений и животных.

В пределах заповедников участки земли, ее недра и водное пространство со всеми находящимися на них объектами изымаются из хозяйственной эксплуатации и передаются в бесплатное, бессрочное пользование государственным природным заповедникам.

На прилегающих к территориям государственных заповедников участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны с ограниченным регулируемым и контролируемым режимом природопользования. Решение об их образовании принимается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которыми и утверждается Положение о них.

Территория охранной зоны в этом случае не изымается у прежних землепользователей или собственников, но права их ограничиваются с целью защиты заповедника от неблагоприятных воздействий. Ограничения могут быть связаны с запретами на охоту, рыболовство, рубку леса и заготовку древесины, применение химических веществ и др.

На территории государственных природных заповедников запрещается любая деятельность, противоречащая задачам заповедника и режиму особой охраны его территории.

Закон не раскрывает, на какие именно действия на территории заповедника накладывается запрет. Примерный перечень запрещаемых действий приводится в Положении о государственных природных заповедниках в РСФСР от 18 декабря 1991 г. Это действия, изменяющие гидрологический режим земель, изыскательские работы и разработка полезных ископаемых, строительство зданий и сооружений, дорог, трубопроводов, линий электропередач, все виды лесопользования, сплава леса, заготовка лекарственных трав, цветов, пастьба и прогон скота, охота и рыболовство, отлов животных, применение химических средств, проход посторонних лиц, иная деятельность, нарушающая естественное развитие природных процессов, угрожающая состоянию природных комплексов и объектов, а также не связанная с выполнением возложенных на заповедник задач.

В заповедниках могут выделяться участки, на которых запрещается всякое вмешательство человека в природные процессы.

Одновременно в порядке исключения на некоторых участках заповедников, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, в соответствии с Положением о конкретном заповеднике может быть разрешено частичное их хозяйственное использование и деятельность, направленная на обеспечение функционирования заповедника, поддержание противопожарной, санитарной безопасности, предотвращение стихийных бедствий и удовлетворение нужд проживающих на этой территории граждан.

Анализ утвержденных Минприроды России Положений о заповедниках показывает, что такие участки занимают менее 5% от их общей площади.

По состоянию на 1 января 1995 г. в Российской Федерации насчитывалось 88 государственных природных заповедников, общей площадью 28,9 млн. га, в том числе 24,1 млн. га (1,4% площади земель Российской Федерации) территорий с внутренними водоемами. 81 государственный заповедник находится в ведении Минприроды РФ, 2 – Российской Академии наук, 2 – в системе Миннауки России, 1 – Федеральной службы лесного хозяйства, 1 – Минобороны России [18, с.119].

Особое место среди заповедников России занимает 17 биосферных, включенных решением ЮНЕСКО в мировую сеть биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг. Почти в половине биосферных заповедников функционируют станции комплексного фонового мониторинга. Государственные природные заповедники расположены на территориях 17 республик, 5 краев, 33 областей, 5 автономных округов, т.е. практически на всей территории Российской Федерации, во всех природных зонах. В них сохраняются участки целинных степей, нетронутых лесов, тундр и горных ландшафтов, массовых скоплений птиц, нерестилища промысловых рыб, местообитания многих редких и исчезающих видов животных. Во многих заповедниках функционируют питомники редких и находящихся под угрозой исчезновения видов диких животных, созданные в целях сохранения генофонда уникальной отечественной фауны.

Одним из старейших является Баргузинский биосферный, заповедник. Основан он в 1916г. с целью сохранения всемирно известного баргузинского соболя. Расположен на северо-восточном побережье Байкала, занимает площадь 263 тыс. га.

Около половины его территории лежит в высокогорном поясе на высоте 1100–2600 метров над уровнем моря. Флора насчитывает 650 видов высших растений. Таежные леса представлены лиственницей, кедром, пихтой, сосной, березой, велики заросли кедрового стланика. Животный мир насчитывает 39 видов млекопитающих, 243 – птиц, 2 – амфибий и около 50 видов рыб [14, с.85].

Свою основную задачу – спасти соболя, восстановить его ареал и численность – заповедник выполнил, сохранив к тому же весь природный комплекс северо-восточного побережья Байкала и западных склонов Баргузинского хребта. Он стал одной из самых замечательных, широко известных, в том числе и за рубежом, заповедных территорий России.

Принятая классификация заповедников учитывает размеры территории, что впрямую связано со степенью сохранности естественного состояния экосистемы.

К числу крупных заповедников, в которых исторически сложившиеся природные экосистемы сохранили способность к саморегулированию и самовоспроизводству можно отнести также Алтайский, Сихотэ-алинский, Центрально-Сибирский.

Созданы в последние годы государственные природные заповедники: «Тунгусский» (общей площадью 296 562 га), «Корякский» (общей площадью 244156 га), прибрежной акватории Берингова моря (площадью 83 тыс. га) [14, с.86].

Научные исследования и практические работы заповедников помогли сохранить многие ценные и редкие виды животных и растений, существование которых находилось в недавнем прошлом под угрозой в результате хищнического истребления или разрушения среды их обитания.

Так, были сохранены соболь, тигр, зубр, кулан, горал, пятнистый и бухарский олени, кавказский тур, леопард, снежный барс, европейский речной бобр, выхухоль, фламинго, турач, улар, а из растений – лотос, тис, самшит и многие другие виды. В соответствии с перечнем государственных природных заповедников и национальных природных парков, рекомендуемых для организаций на территории Российской Федерации в 1994–2005 гг., одобренным распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. №572-р, предполагается до 2000 г. создать дополнительно 36 государственных природных заповедников общей площадью 9194,4 тыс. га [14, с.88-89].

Оценивая сегодняшнее состояние государственных природных заповедников, приходится с сожалением констатировать, что в условиях кризиса экономики, усиливающейся инфляции, сложной криминогенной обстановки система государственных природных заповедников оказалась в крайне тяжелом положении и перспективы ее существования вызывает серьезные опасения.

В связи с происходящими в стране процессами суверенизации, перехода к рыночным отношениям в последние годы возникла проблема сохранения государственных природных заповедников в рамках единой федеральной системы, в исключительно федеральной собственности как объектов, составляющих основу национального богатства страны.

Отдельными субъектами федерации предпринимаются действия, направленные на переподчинение государственных природных заповедников и нарушающие порядок отнесения их к объектам федеральной собственности, установленный действующим законодательством.

Сложилось также катастрофическое положение с финансированием государственных природных заповедников. Крайняя ограниченность выделяемых средств не позволяет осуществлять развитие базы вновь созданных заповедников, приводит к сворачиванию научных исследований, ограничивает авиаохрану заповедных территорий, проведение экологического мониторинга.

С каждым годом возрастает число нарушений природоохранного режима, в том числе связанных с незаконным лесопользованием, браконьерским охотничьим и рыбным промыслом, с незаконным хозяйственным использованием заповедных территорий.

В год регистрируется 2–2,5 тыс. случаев нарушения заповедного режима.

 

3. Национальные и природные парки. Государственные природные заказники

 

Идея создания национальных парков возникла 120 лет назад в США. В основе термина «национальный парк» первоначально лежало стремление подчеркнуть, что данная территория принадлежит всему народу, всей нации. Сейчас к этому можно добавить, что и управляют национальными парками, как правило, органы государственной власти. В мире насчитывается две с половиной тысячи национальных природных парков с территорией около 200 млн. га.

В Российской Федерации на 1 января 1995 г. их насчитывается всего 28 общей площадью 6,1 млн. га. С 1983 по 1995 гг. правительством страны приняты решения о создании в ведении Федеральной службы 27 национальных парков общей площадью 6,4 млн. га. [12, с.61] Все национальные парки, кроме трех (Лосиный остров, Переяславский, Завидово), находится в ведении Рослесхоза, названные три – в ведении местных органов. Национальные парки, находящиеся в ведении субъектов Федерации, называются природными парками (ст. 18 Федерального закона).

В большинстве своем территории парков представлены лесами и водными объектами, но в ряде случаев для сохранения природного комплекса в состав парков включаются также территории культурно-исторических и садово-парковых комплексов, музеев-заповедников. 80% этих земель национальных парков – лесные, имеющие особую экологическую, эстетическую и историческую ценность. В них учтено около 1,5 тысячи видов высших растений, из которых 120 отнесены к категории редких и исчезающих. На сохранении находятся 54 вида растений и животных, занесенных в Красную книгу [12, с.63]. Множество экзотов и реликтов. Наряду с биоресурсами в национальных парках много ценных объектов отечественной истории и культуры.

Система национальных парков Российской Федерации начала функционировать в 80-е годы. Первые национальные парки были образованы в 1983 г. Это «Сочинский» на Черноморском побережье и «Лосиный остров » на территории Москвы и Московской области.

В «Сочинском» национальном парке, например, 150 памятников древнекаменного, новокаменного и бронзового веков; в «Нижней Каме» известно свыше 80 археологических памятников, связанных со стоянкой древнего человека. Особое место в ряду национальных парков занимает «Кенозерский». В нем 12 деревянных церквей и 50 часовен, много памятников жилой архитектуры, поклонных крестов, археологических находок.

За последние годы Рослесхоз разработал ряд важнейших документов по упорядочению функционирования национальных парков. Это и утвержденное правительством Положение о национальных природных парках Российской Федерации и основные положения по их лесоустройству и указания по проектированию. Подготовлен проект национальной сети национальных парков до 2005 г. Это еще 46 новых парков общей площадью 11 млн. га [15, с.22].

В соответствии с Федеральным законом о Об особо охраняемых природных территориях» от 15 февраля 1995 г., национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность и которые предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма.

Их особое значение заключается в том, что, сохраняя участки природы как резерв национального наследия, они служат эффективным средством природоохранного воспитания, распространения экологических знаний. Национальные парки берут на себя существенную часть функций, которые ранее вменялись в обязанности заповедникам.

Национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности. Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты недвижимости закрепляются за национальными парками на праве оперативного управления. Земельные участки в границах национальных парков, а также находящиеся на них здания, сооружения, помещения не подлежат приватизации.

Национальные парки учреждаются постановлениями Правительства РФ при условии согласия субъектов Российской Федерации на отнесение соответствующих территорий к объектам федеральной собственности, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченного на то государственного органа Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Конкретный национальный парк функционирует на основании положения, утверждаемого государственным органом, в ведении которого он находится, по согласованию со специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Это положение принимается в соответствии с Положением о национальных природных парках Российской Федерации.

В соответствии с действующим законодательством на территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей. С этой целью выделяются различные функциональные зоны, в том числе:

а) заповедная, в пределах которой запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территорий;

б) особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов и на территории которой допускается строго регулируемое посещение;

в) познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательностями парка;

г) рекреационная, предназначенная для отдыха;

д) охраны историко-культурных объектов;

е) обслуживания посетителей, предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей;

ж) хозяйственного назначения, в пределах которой осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.

На территориях национальных парков запрещается: разведка и разработка полезных ископаемых; деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и гидрологического режима; предоставление садоводческих и дачных участков; строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередач и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков; рубка главного пользования, проходные рубки, заготовка живицы, промысловая охота и рыболовство, промышленная заготовка дикорастущих растений, деятельность влекущая за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологических коллекций, интродукция живых организмов в целях их акклиматизации; движение и стоянка механизированных транспортных средств, не связанные с функционированием национальных парков, прогон домашних животных вне дорог и водных путей общего пользования и вне предусмотренных для этого мест, сплав леса по водотокам и водоемам, организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий, организация туристских стоянок и разведение костров за пределами специально предусмотренных для этого мест; вывоз предметов, имеющих историко-культурную ценность, а также любая икая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка.

От национальных природных парков следует отличать национальные историко-культурные, природно-культурные, в которых преобладают памятники истории и культуры, дворцовой архитектуры, садово-паркового искусства. Они не относятся к особо охраняемым природным объектам. Охрана их как памятников истории и культуры предусмотрена специальным законодательством.

Государственными природными заказниками объявляются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса,

В 1995 г. в системе органов лесного хозяйства Российской Федерации насчитывался 571 государственный природный заказник общей площадью 11,6 млн. га, из них федерального значения – 155 площадью 3,6 млн. га. Кроме того функционировало 1084 охотничьих заказников площадью 52,5 млн. га [9, с.351].

Правовой их статус наиболее полно регламентирован Федеральным законом от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» [5], а также «Общим положением о государственных природных заказниках общереспубликанского (федерального) значения в Российской Федерации », утвержденным 25 января 1993 г. Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и Типовым положением о природных заказниках в Российской Федерации, утвержденным приказом Минприроды Российской Федерации от 14 декабря 1992 г. №33.

Задачи, профиль и особенности режима особой охраны территории каждого конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем, утверждаемым специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей среды по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Применительно к заказникам регионального значения задачи и режим их функционирования определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявших решение о их создании.

Государственные природные заказники федерального значения учреждаются Правительством Российской Федерации на основании представления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченного на то государственного органа Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.

Изменения границ, реорганизация и ликвидация природных заказников осуществляется в том же порядке, что и их образование.

Объявление природных комплексов государственными заказниками производится, как правило, без изъятия занимаемого ими земельного участка у собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, которые расположены в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный режим особой охраны. Они несут ответственность за его нарушения.

Государственными природными заказниками не могут быть объявлены природные комплексы, находящиеся на территории государственных заповедников и национальных природных парков.

Основными целями объявления природных комплексов государственными природными заказниками являются: сохранение природных комплексов в естественном состоянии, сохранение, воспроизводство природных ресурсов, поддержание экологического баланса.

Исторически заказники создавались, прежде всего, как резерваты охотничьих животных. В настоящее время наиболее распространены в зависимости от конкретных задач охраны окружающей природной среды и природных ресурсов заказники:

– комплексные (ландшафтные), предназначенные для сохранения и восстановления особо ценных или типичных природных ландшафтов;

– биологические (ботанические и экологические), предназначенные для охраны и воспроизводства ресурсов растительного и животного мира, в том числе рыбных запасов, для сохранения, восстановления живых организмов, ценных в хозяйственном, научном, эстетическом отношениях, а также редких и исчезающих биологических видов и их генофонда;

– палеонтологические, предназначенные для сохранения ископаемых объектов;

– гидрологические (болотные, озерные, речные, морские), предназначенные для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;

– геологические, предназначенные для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы (торфяников, месторождений минералов, других полезных ископаемых и т.п.).

На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям их создания или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. В том числе запрещается: распашка, земель, рубки леса, сенокошение, пастьба скота, заготовка и сбор грибов, ягод, семян, лекарственных или иных растений, представление земельных участков под застройку, а также для коллективного садоводства и огородничества сплав леса, взрывные работы.

Перечень этих запретов не является исчерпывающим, нормативно он определен в «Общем положении о государственных природных заказниках общереспубликанского (федерального) значения в Российской Федерации».

В то же время на территориях заказников может допускаться санитарная рубка деревьев, регулирование численности животных, туризм, экскурсии. На территориях государственных природных заказников, где проживают малочисленные этнические общности, допускается использование природных ресурсов в формах, обеспечивающих защиту исконной среды обитания указанных этнических общностей и сохранения их традиционного образа жизни. Из-за сравнительно небольших размеров заказников (средняя площадь их составляет 10,6 тыс. га), отсутствия ударных и охранных зон вокруг них они более уязвимы, чем заповедники и национальные парки.

 

4. Памятники природы. Правовая охрана лечебно-оздоровительных местностей и курортов

 

Памятниками природы объявляются уникальные, невосполнимые ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Основной целью объявления природных объектов и комплексов памятников природы является сохранение их в естественном состоянии.

Правовой режим памятников природы определен Положением о памятниках федерального значения в Российской Федерации, утвержденным приказом Минприроды РФ от 25 января 1993 г. №15 и Типовым положением о памятниках природы в Российской Федерации, утвержденным приказом Минприроды РФ от 14 декабря 1992 г. №33.

В соответствии с этими нормативными актами памятниками природы могут быть объявлены участки суши и водного пространства, а также одиночные природные объекты, в том числе: участки живописных местностей; эталонные участки нетронутой природы; участки с преобладанием культурного ландшафта (старинные парки, аллеи, каналы, древние копи и т.п.); места произрастания и обитания ценных, реликтовых, малочисленных редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе на границах их ареалов; лесные массивы и участки леса, особо ценные по своим характеристикам, а также образцы выдающихся достижений лесохозяйственной науки и практики; небольшие дендрологические парки; природные объекты, играющие роль в поддержании гидрологического режима; уникальные формы рельефа и связанные с ними ландшафты (горы, группы скал, ущелья, каньоны, барханы, группы пещер и т.п.); геологические обнажения, имеющие научную ценность; геолого-географические полигоны; местонахождения редких или особо ценных палеонтологических объектов; участки рек, озер, водно-болотных комплексов, водохранилищ; морских акваторий, небольшие реки с поймами, озера, водохранилища и пруды; природные гидроминеральные комплексы; термальные источники, месторождения лечебных грязей; береговые объекты (косы, перешейки, острова и полуострова, бухты, лагуны и т.п.); отдельные объекты живой и неживой природы (места гнездования птиц, деревья-долгожители и имеющие историко-мемориальное значение, вулканы, гейзеры, ледники, скалы, утесы, пещеры, гроты и т.п.) [13, с.556-557].

Не могут быть объявлены памятниками природы природные объекты и комплексы, находящиеся на территории государственных природных заповедников, заповедных зон, национальных природных парков, памятников истории и культуры, а также входящие в состав природных комплексов, уже объявленных памятниками природы.

Всего под охраной службы лесного хозяйства Российской Федерации в 1994 г. находилось 1347 памятников охраны природы. Из них 14,5% федерального значения. Наибольшую часть занимали лесные и ландшафтные памятники природы (72%).

По количеству наравне с лесными памятниками (685 ед.) выделялись ботанические (202 ед.) и геологические (243 ед.) [13, с.558].

В зависимости от своей уникальности, экологической, научной и иной ценности памятники природы могут быть федерального, регионального значения, а также памятниками природы субъектов федерации.

Природные комплексы и объекты вместе с занимаемыми ими земельными (водными) участками объявляются памятниками природы федерального значения Правительством Российской Федерации по представлению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Памятниками природы регионального значения, а также субъектов Российской Федерации они объявляются органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Объявление природных объектов и комплексов памятниками природы производится, как правило, без изъятия земельных участков, на которых они расположены у собственников, землевладельцев и землепользователей. Изъятие их допускается в исключительных случаях с соответствующим обоснованием его необходимости.

В целях защиты памятников природы от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут создаваться охранные зоны с регулируемым и контролируемым режимом хозяйственной деятельности. На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

Использование памятников природы допускается только в научных (мониторинг состояния окружающей природной среды, изучение функционирования и развития природных экосистем и их компонентов и т.п.); эколого-просветительских, рекреационных, природоохранных и иных, в том числе производственных целях, не противоречащих задачам объявления данных природных объектов и комплексов памятниками природы.

Разрешения на использование конкретного памятника природы в названных целях выделяются специально уполномоченным государственными органами в обеспечении охраны окружающей природной среды, осуществляющими контроль за соблюдением установленного режима охраны памятников природы.

На каждый памятник природы заводится паспорт, оформляемый этими органами. В паспорте указываются: наименование памятника природы и его значение (федеральное, региональное), местонахождение памятника природы, краткое его описание, описание границ памятника природы и его охранной зоны, площадь, занимаемая памятником природы, наименование и юридический адрес собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков, на которых расположен памятник природы и его охранная зона, а также наименование и адрес физических и юридических лиц, взявших на себя обязательство по охране памятника природы.

Лечебно-оздоровительные местности, курорты, а также их земли предназначены для лечения и отдыха граждан и относятся к особо охраняемым природным объектам и территориям, имеющим свои особенности в правовом регулировании их статуса.

Правовой режим охраны окружающей среды лечебно-оздоровительных зон и курортов регулируется ст. 66 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» [3]. Основным законодательным актом, определяющим порядок их создания .и функционирования, финансовое и материально-техническое обеспечение, порядок разрешения споров в области использования и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, является Федеральный закон от 23 февраля 1995г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».

Данный закон регулирует отношения, возникающие в связи с использованием и охраной природных лечебных ресурсов, как в пределах указанных особо охраняемых природных территорий, так и расположенных вне их границ.

Этим законом определено, что лечебно-оздоровительная местность – это территория, обладающая природными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения.

Курортом является освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Их охрана осуществляется посредством установления округа санитарной охраны.

Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природно-лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие) устанавливаются округа горно-санитарной охраны.

В составе округа санитарной (горно-санитарной) по характеру правовой охраны выделяется до трех зон.

На территории первой зоны (строгого режима) запрещается проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.

На территории второй зоны запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящие к их истощению.

На территории третьей зоны вводятся ограничения по размещению промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающееся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Обеспечение установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляется; в первой зоне – пользователями, во второй и третьей зонах – пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами.

Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местной значение.

Объявление территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом осуществляется в зависимости от их значения Правительством Российской Федерации, соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований.

Порядок и особенности функционирования отдельного курорта определяются Положением о данном курорте. В зависимости от значения курорта положение о нем утверждается соответственно Правительством Российской Федерации либо соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

С целью дальнейшего развития лечебно-оздоровительных функций природных территорий и курортов в последние годы появилась новая форма особо охраняемых природных территорий – эколого-курортный регион. Первой такой территорией объявлен Указом Президента РФ от 14 июля 1994 г. эколого-курортный регион Кавказских Минеральных Вод.

Российская Федерация располагает уникальными природными ресурсами – дочти всеми типами лечебных минеральных вод, лечебными грязями, историко-культурными ансамблями. С целью охраны этих объектов, более эффективного их использования для лечения и отдыха граждан постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1996 г. №101 утверждена Федеральная целевая программа «Развитие курортов федерального назначения». В ней определены задачи по сохранению и развитию курортов лечебно-оздоровительных местностей федерального значения, рациональному использованию природных лечебных ресурсов России для укрепления здоровья граждан.