«Основные направления поддержки органами власти института опеки»

В целях настоящего исследования термин «поддержка органами власти опеки» понимается в самом широком смысле – как комплекс мероприятий органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих эффективность института опеки и попечительства.

Как показывает история, потребности «юридического быта» всегда ставят перед правом задачу наполнить нормы об опеке таким содержанием, чтобы не только провозгласить возникновение правоотношений по опеке, но и обеспечить их реализацию, осуществить контроль с помощью семейной, общественной или государственной власти за соблюдением установленных правил. При этом государству (в лице уполномоченных на то органов) должна отводиться роль лишь организатора опеки, но не непосредственного опекуна.

Часть норм о государственной поддержке опеки включается в сам институт опеки и попечительства – это положения о деятельности органов опеки и попечительства, непосредственно связанные с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства. Здесь должны быть размещены положения о статусе и полномочиях органов опеки и попечительства, порядке их создания, о государственной поддержке деятельности этих органов.

Другая часть норм, «обслуживающих» анализируемую форму устройства (положения о социальных и иных льготах, о формах стимулирования принятия опеки и проч.), находится за пределами института. Необходимо, чтобы указанные нормы гармонично сочетались и исходили из общих принципов осуществления устройства граждан.

Исходя из сущности опеки и попечительства как вида социальной заботы, а также из субсидиарной роли государства в предоставлении такой заботы, могут быть названы следующие задачи правового регулирования государственной поддержки опеки и попечительства на современном этапе.

1. Совершенствование выявления и учета всех лиц, подпадающих под категорию нуждающихся в установлении опеки или попечительства. Задача выявления этих лиц продиктована заботой общества о каждом из его членов (альтруистической или объясняемой с позиции социальной ценности индивидуума – иной вопрос). Учет лиц, нуждающихся в установлении опеки или попечительства, необходим для того, чтобы гарантировать каждому человеку предоставление необходимой и возможной помощи, а также для того, чтобы планировать расходование бюджетных средств для обеспечения той или иной формы устройства лица.

Способствовать выявлению лиц, нуждающихся в социальной заботе, может, во-первых, демографический учет. Проведенная всероссийская перепись населения[1] выявила несовершеннолетних граждан, проживающих не с родителями, а с иными лицами. Во-вторых, существуют специальные виды учета граждан, например, индивидуальный (персонифицированный) учет в системе государственного пенсионного страхования; учет налогоплательщиков (ст. 83 НК РФ[2]). Целям выявления нуждающихся в заботе лиц в наибольшей степени отвечает учет детей, оставшихся без попечения родителей. Федеральный закон «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»[3]  упорядочил отношения по поводу «процессов сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и предоставления гражданам, желающим принять детей на воспитание в свои семьи, документированной информации о детях, оставшихся без попечения родителей».

Основой для заполнения банка данных о детях является установленная п. 1 ст. 122 СК РФ[4] всеобщая обязанность сообщить о факте отсутствия родительского попечения над ребенком в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка. Исполнение данной обязанности не подкреплено юридической санкцией, и это обстоятельство служит одной из причин того, что тысячи должностных лиц и рядовых граждан ежедневно проходят безучастно мимо детей, относящихся к такой категории.

Идея о закреплении юридической обязанности сообщить органу опеки и попечительства о нуждающемся в устройстве гражданине выглядит в современных условиях утопичной, однако имеет право на существование. На наш взгляд, такая обязанность происходит из посвященности людей друг другу, социальной ценности каждой отдельной личности и имеет определенное родство с институтом уголовной ответственности за оставление в опасности (ст. 125 УК РФ[5]).

Особая проблема в настоящий период заключается в отсутствии правил об учете выявленных детей непосредственно в органах опеки и попечительства органов местного самоуправления. В сущности, ни один нормативный правовой акт не обязывает сегодня орган опеки и попечительства зафиксировать поступившие сведения о нарушении прав ребенка, об отсутствии родительского попечения над ним. Устная информация может остаться без реакции со стороны работников этого органа. Законодательство устанавливает лишь обязательность заполнения регионального и последующего – федерального банка данных о детях. Именно этим обстоятельством можно объяснить расхождение в официальных данных о численности детей, оставшихся без попечения родителей. Заместитель министра внутренних дел утверждает, что каждый десятый из 38 млн. несовершеннолетних (3,8 млн. детей) проживает «без родителей или опеки».[6] В то же время министр образования РФ утверждает, что в стране всего лишь от 100 до 500 тыс. безнадзорных детей[7], а ведь именно эти цифры должны характеризовать состояние федерального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей (поскольку Министерство образования и науки сегодня исполняет функции федерального оператора государственного банка данных о детях).

Поступающая в орган опеки и попечительства информация о нуждающемся в устройстве гражданине должна фиксироваться.

В законе об опеке может быть закреплено правило о том, что действия органов опеки и попечительства по выявлению, учету недееспособных или не полностью дееспособных лиц, а также их защите обязательны для совершения этими органами во всех случаях, когда того требуют интересы указанных граждан. Неисполнение органом опеки и попечительства в этих случаях указанных обязанностей влечет применение мер ответственности.

Представляется, что оптимальным был бы следующий порядок осуществления органами опеки и попечительства функций по устройству граждан.

В качестве отдаленной перспективы можно высказать также следующее предложение. Возможно закрепление в законе правила о том, что вред, причиненный несовершеннолетним или недееспособным гражданином, над которым своевременно не была установлена опека или попечительство, подлежит возмещению за счет казны муниципального образования на условиях и в порядке, предусмотренных гражданским законодательством. Кроме того, возмещению должен подлежать и вред, причиненный личности или имуществу подопечного вследствие неисполнения или несвоевременного исполнения органом опеки и попечительства обязанности по назначению опекуна или попечителя. Возмещение вреда в указанных случаях является следствием нарушения органом опеки и попечительства обязанности по своевременному устройству гражданина, нуждающегося в опеке или попечительстве, и вытекает из положений гражданского законодательства  об ответственности за незаконные действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления (ст. 16, 1069 ГК РФ).[8] 

Однако мы осознаем, что большинство из этих предложений, направленных на совершенствование выявления и учета граждан и организации в их отношении социальной заботы, несвоевременно в силу ряда причин, в том числе социально-экономического характера.

2. Обеспечение контроля в сфере опеки и попечительства. Это должен быть, во-первых, контроль органов опеки и попечительства за деятельностью опекунов и попечителей, а во-вторых, контроль государственных органов за деятельностью органов опеки и попечительства. В настоящее время оба вида контроля осуществляют органы прокуратуры в рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В то же время представляется необходимым закрепление положений о контроле за органами опеки и попечительства со стороны исполнительных органов государственной власти – как федеральных, так и органов субъектов РФ.

Необходимо на законодательном уровне урегулировать порядок осуществления контроля органа опеки и попечительства за деятельностью опекунов (попечителей). Следует закрепить положения о проверке условий жизни подопечных, о мерах реагирования органа опеки на сообщения о нарушении прав подопечных, об отчете опекуна и проч.

Однако большее значение имеют меры ответственности, которые должны применяться к лицам, допустившим нарушения прав подопечного. Так, подлежит возмещению вред, причиненный личности или имуществу подопечного в результате незаконных действий (бездействия) органов опеки и попечительства либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта, не соответствующего закону или иному правовому акту. Вред возмещается за счет казны муниципального образования по правилам, установленным гражданским законодательством. Данное положение следует из содержания ст. 1069 ГК РФ[9], однако возможно и упоминание о нем в законе об опеке, что отвечало бы комплексному характеру института опеки и попечительства.

3. Упорядочение системы льгот, преимуществ и иных положительных правовых последствий для лиц, принявших обязанности опекунов или попечителей, а также гарантирование этих льгот и преимуществ.

Такие положительные последствия могут состоять не только в выплате опекунам вознаграждения, а поэтому этот вопрос выходит за рамки гражданско-правового регулирования. Льготы и преимущества для опекунов и попечителей выступают не только как своеобразная форма признательности, благодарности государства, но и как средство стимулирования дальнейшего развития индивидуальных форм устройства. Так, Законодательное собрание Владимирской области внесло в Государственную Думу РФ законопроект о дополнении норм Налогового кодекса РФ положениями о распространении социального налогового вычета не только на родителей, но и на опекунов (попечителей), оплачивающих обучение своих подопечных. Соответствующая поправка была внесена в законодательство.

Предстоит определить, какие именно виды опеки нуждаются в том или ином виде стимулирования, поскольку принятие предлагаемой в настоящей работе концепции опеки (попечительства) как универсальной индивидуальной формы временного устройства потребует изменения подхода к предоставлению тех или иных льгот или преимуществ. Очевидно, что наибольшего стимулирования заслуживает безвозмездное осуществление опеки (попечительства). В случае принятия названной концепции потребуется предварительное обсуждение в юридической литературе вопроса о стимулировании различных видов опеки в целях выработки соответствующих рекомендаций для законодателя.

Задача совершенствования правового регулирования в этой сфере на данном этапе состоит исключительно в финансовом обеспечении пособий и льгот. Так, сложилась весьма острая проблема выплаты ежемесячных пособий опекунам «на питание, одежду, обувь, мягкий инвентарь», предусмотренных Федеральным законом «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».[10] Длительное время органы опеки и попечительства не могли определить, в каком размере следует выплачивать данные пособия. Однако центральное место в проблеме занимает вопрос о том, какой из бюджетов должен финансировать такие выплаты. Упомянутый федеральный закон содержит формулировку, которая не позволяет точно определить плательщика: «...расходы: производятся за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, за счет государственных внебюджетных фондов и других не запрещенных законом источников». В то же время этот закон поручает Правительству РФ определить порядок «возмещения расходов». Правительство РФ своим постановлением делегировало определение порядка выплаты Министерству образования, которое в свою очередь приказом установило, что пособие выплачивается органами опеки и попечительства.[11] В результате выплата средств, по своей сути представляющих не вознаграждение за труды, а возмещение необходимых (и минимальных) расходов в связи с принятием детей на воспитание, оказалась возложенной на местные бюджеты, и только по инициативе органов государственной власти субъектов РФ, которые оказались значительно ближе к проблеме, необходимое финансирование сейчас осуществляется реально из бюджетов субъектов Федерации. Правомерность возложения расходов на местный бюджет оспаривалась, в частности, Правительством Еврейской автономной области, однако эта попытка не удалась, так как Верховный Суд РФ не нашел в приказе Минобразования РФ противоречий Конституции РФ. Тем не менее названный субъект Российской Федерации выступил с законодательной инициативой о внесении изменения в ст. 150 СК РФ, в соответствии с которым порядок и размер денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), должен определяться исключительно федеральным законом. В пояснительной записке к этому законопроекту его авторы ссылаются на положения ч. 2 ст. 39 Конституции РФ.

В действительности органы опеки и попечительства при осуществлении своих функций выполняют задачи общефедерального, государственного масштаба. Это подтверждается, во-первых, тем, что в настоящий момент именно они осуществляют основную работу по искоренению детской безнадзорности. Все социальные явления, связанные с детской беспризорностью и безнадзорностью, попали в обозначенный Президентом РФ перечень угроз национальной безопасности.[12] Во-вторых, работа органов опеки и попечительства направлена на обеспечение выживания особых категорий граждан, т.е. на реальное обеспечение права человека на жизнь. Такие задачи относятся к компетенции органов государственной власти, но никак не к вопросам местного значения (ст. 130 Конституции РФ).

Статья 132 Конституции РФ[13] устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Непризнание деятельности органов опеки и попечительства исполнением задач общегосударственного масштаба, выполнением государственных полномочий носит сегодня исключительно формальный характер. В.В. Лазарев, комментируя Конституцию РФ, отмечает, что формулировка ст. 132 требует прямого указания в законе на то, что та или иная возлагаемая на орган функция представляет собой государственное полномочие.[14] В подобной позиции очевидна заинтересованность федеральной власти в уклонении от финансирования отдельных функций органов местного самоуправления. Следует согласиться с тем, что наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями необходимо понимать как фактическое наделение.[15] Бюджетное законодательство должно закрепить механизм безусловного обеспечения исполнения таких фактически осуществляемых полномочий за счет федерального бюджета. Статья 85 действующего Бюджетного кодекса РФ[16] подобных гарантий не содержит, поскольку предполагает совместное финансирование «социальной защиты населения» только по договоренности органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами.

Не подлежит сомнению то обстоятельство, что финансовое обеспечение гарантий гражданам, нуждающимся в опеке или попечительстве, должно быть возложено на федеральный бюджет. Необходимость такого финансирования уже осознана федеральными органами власти.

Необходимо улучшение финансового обеспечения деятельности самих органов опеки и попечительства. В настоящий период этим органам не хватает квалифицированных кадров, техники, средств на выплату достойной заработной платы и прочих ресурсов, необходимых для борьбы с детской безнадзорностью и иными негативными социальными явлениями. В Докладе Уполномоченного по правам человека отмечается, что количество штатных сотрудников органов опеки и попечительства «ничтожно мало – один на 5 тыс. детского населения».[17]

Задачи государственной поддержки в данном случае сводятся к установлению масштабов требуемого финансирования (для чего следует предварительно произвести выявление и учет всех нуждающихся в социальной заботе лиц), изысканию таких средств и предоставлению их в реальное и непосредственное распоряжение органов опеки и попечительства. Отметим, однако, что к реализации данной задачи следует относиться с известным скептицизмом. В конце XIX в. В.М. Сорокин, отмечая недостатки в работе органов власти, на которые были возложены функции по опеке, говорил в первую очередь о такой их причине, как «поразительно ничтожное жалованье» чиновников.[18]

Тем не менее, даже осознавая сложности осуществления бюджетного финансирования, нельзя не выделять названную задачу, поскольку полное ее игнорирование может повлечь прекращение тех незначительных средств, которые передаются из федерального бюджета в бюджеты регионов.

Недостаток у органов местного самоуправления необходимых денежных средств рождает и другую идею, завоевывающую все большую популярность у практических работников: о «перемещении» органов опеки и попечительства в систему органов государственной власти. Подобный шаг с одной стороны, безусловно, может снять проблему финансирования деятельности этих органов, однако, с другой стороны, создает риск отдаления органа опеки и попечительства от нуждающихся в социальной заботе граждан. Заметим, что с введением в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г.[19] реализация такой идеи станет невозможной, поскольку этот нормативный акт (ст. 15, 16) прямо относит опеку и попечительство к вопросам местного значения и формализует порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.